遵循區(qū)域發(fā)展規(guī)律推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展

余鐘夫

京津冀協(xié)同發(fā)展是優(yōu)化國家發(fā)展區(qū)域布局、打造新的經(jīng)濟增長極的重頭戲，是深化改革的一篇大文章，具有表征和定篇民族復(fù)興大業(yè)的深長意味。自上世紀(jì)80年代中后期以來，關(guān)于三地合作發(fā)展的各種構(gòu)想和討論一直不斷。2004年北京第七次修編城市規(guī)劃時，以首都圈構(gòu)想為發(fā)端的三地一體化發(fā)展就曾引起多方的熱議，掀起一個小高潮。今年2月26日，習(xí)近平總書記在視察北京工作時，專門就北京發(fā)展管理和京津冀協(xié)同發(fā)展問題作出重要指示，并把三地協(xié)同發(fā)展提到重大國家戰(zhàn)略高度，力度前所未有，由此拉開了新一輪京津冀協(xié)同發(fā)展的大幕。當(dāng)前，京津冀三地的協(xié)同發(fā)展正在積極有力地進(jìn)行中，圍繞三地協(xié)同發(fā)展的各種解讀、議論和觀點比較熱烈。本文認(rèn)為，要合理有序地實施好京津冀協(xié)同發(fā)展這一國家戰(zhàn)略，必須要認(rèn)真研判國內(nèi)外發(fā)展形勢和京津冀區(qū)域發(fā)展階段，冷靜分析區(qū)域機理、合作條件和前景，按照區(qū)域合作的基本規(guī)律，切實有效推進(jìn)三地協(xié)同發(fā)展。

正確判斷大勢

京津冀區(qū)域現(xiàn)規(guī)劃范圍涉及21.6萬平方公里土地，一億多人口，其規(guī)模相當(dāng)于國際上一個大國。做好京津冀這篇大文章，遠(yuǎn)不同于謀劃一個功能區(qū)，不能單從區(qū)域著眼，就區(qū)域論區(qū)域，也不只是看眼前，謀當(dāng)下，需要從國際、國內(nèi)大背景進(jìn)行考量，推進(jìn)時點當(dāng)以景氣的宏觀大環(huán)境為依托。

從國際上看，我國“十三五”規(guī)劃期，正是國際社會幾大力量激烈較量重新劃分地緣勢力版圖時期；國際經(jīng)濟總體上仍將處于后金融危機緩慢恢復(fù)期；而美國正在推進(jìn)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議TPP和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定TTIP，則使得未來國際貿(mào)易和投資環(huán)境蘊含變數(shù)。同時，國際范圍包括我國周邊的文化、意識形態(tài)的競爭與日益抬頭的民族、民粹意識交織難解，國際恐怖活動泛化。總體判斷，全球處于激烈的戰(zhàn)略競爭期，至少已經(jīng)不是寬松的戰(zhàn)略機遇期，而國際經(jīng)濟則是處于不景氣周期。

從國內(nèi)看，處于反腐促改的關(guān)鍵期和社會轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)期，恐怖活動和暴力犯罪明顯增長；也是經(jīng)濟增長換擋期和結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，而不是前十、二十年那樣的各區(qū)域開足馬力、熱火朝天，粗放型大繁榮大發(fā)展期。加之，國內(nèi)區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略，已有東北振興、西部開發(fā)、中部崛起、海西經(jīng)濟區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)、新絲路戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶，以及兩江、西咸、蘭州、舟山、二沙頭等，已呈點線面全面開花局面，區(qū)域發(fā)展資源、要素和發(fā)展政策的分流和競爭已呈白熱化之勢。區(qū)域發(fā)展的實質(zhì)就是資源和要素的聚集和競爭。京津冀實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，所需資源要素巨量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出區(qū)域本身，需要引入域外資源要素。同時也需要政策創(chuàng)新，土地松綁等，難度不小。

總體上來說，國際、國內(nèi)近中期的大環(huán)境，并不很寬松，推進(jìn)京津冀三地協(xié)同發(fā)展，需要冷靜面對。

從區(qū)域看，一是京津冀三地發(fā)展落差大。呈三級階梯，北京服務(wù)業(yè)已達(dá)77%，已現(xiàn)后工業(yè)化特征，天津是工業(yè)化后中期，河北總體處于工業(yè)化中期。三地尚未形成梯度推移正常良好的轉(zhuǎn)移路徑，彼此的經(jīng)濟需求和關(guān)聯(lián)度都處在比較低的狀態(tài)，空間布局和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略長期各自為政。對比長三角、珠三角一體化進(jìn)程，依仗于區(qū)域商業(yè)文化基礎(chǔ)深厚，發(fā)展同質(zhì)化程度高。珠三角乘特區(qū)先機，域內(nèi)共享三來一補機會，發(fā)展時序基本同步，借同省域之便實現(xiàn)一體化。長三角區(qū)域、江浙滬三地經(jīng)濟、文化、社會同源，落差不大，契浦東開發(fā)之機，競合關(guān)系總體良性，互相推高彼此發(fā)展水平，一體化水到渠成。

二是京津冀區(qū)域商業(yè)文化基礎(chǔ)薄弱。三地古屬燕趙之地，古往今來慷慨多悲歌，多個朝代胡漢雜糅，元明清以來為京畿重地，河北至清時為腹里，并直隸260多年。該區(qū)域?qū)僬巍④娛乱兀谓?jīng)濟色彩濃厚，行政主導(dǎo)發(fā)展明顯，國有經(jīng)濟比重高，民間商業(yè)、市場意識不強，至今依然。

三是區(qū)域總體仍然處于極化大于擴散階段。近幾年北京雖已開始向周邊地區(qū)擴散，但擴散尚屬初步，并未成勢。北京還在吸附各種發(fā)展資源，一個最具代表性數(shù)字：北京人口現(xiàn)呈凈流入，每年大約50-60萬，相當(dāng)于每年增加一個中等城市人口。理論上，凈流入人口會在達(dá)到峰值后漸趨穩(wěn)定，然后逐年減少，至流入流出基本平衡，再到凈流出，估計北京人口到凈流出還需要很長一段時間。人口流向就是發(fā)展資源流向最好的表征。居京的單位和居民盡管對日益加重的城市病開始不滿，但離逃離尚遠(yuǎn)。北京生活居住的痛苦指數(shù)還未到臨界點。

而天津也處于高度吸附資源時期，濱海新區(qū)鋪開2270平方公里開發(fā)面積，攤子超大，開發(fā)量驚人，今后相當(dāng)長時間仍是區(qū)域發(fā)展資源吸附器，尤以于家堡、響螺灣為代表。但是濱海新區(qū)拘囿于天津一隅，輻射帶動河北腹地的作用甚微，與當(dāng)年浦東的作用不可比擬。從房地產(chǎn)業(yè)到制造業(yè)、高端商務(wù)，以及自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，乃至港區(qū)和沿海重化產(chǎn)業(yè)布局等等，相當(dāng)大程度上與河北存在競爭，天津甚至采用藍(lán)印戶口、松綁限購等措施維持房地產(chǎn)競爭優(yōu)勢。天津的發(fā)展存在與河北如何調(diào)適問題。

河北和京津差距較大，河北全省人均GDP低于全國平均水平，小半地區(qū)人均GDP未達(dá)5000美元，而京津人均GDP均已超過15000美元。要填平河北發(fā)展洼地，需要吸入巨量發(fā)展資源，大量增加可開發(fā)建設(shè)用地，即便如此，河北意欲借助的城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩大發(fā)展機遇已今非昔比，新城鎮(zhèn)化將會受到科學(xué)發(fā)展觀的嚴(yán)格約束，而出口為導(dǎo)向的制造業(yè)發(fā)展的黃金時期亦已不再。

再有，京津冀協(xié)同發(fā)展的緊要考量是為北京城市病減肥消腫以及緩解華北的嚴(yán)重霧霾。對于城市病，其實北京通過提高治理水平，尚存在域內(nèi)疏解、梯度消化的需要、可能和必要。北京城市病早發(fā)，既有對速成型城市化、現(xiàn)代化的弊端估計不足的因素，與北京未能嚴(yán)格守住城市規(guī)劃、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)設(shè)計和使用不夠合理以及管理不及不無關(guān)聯(lián)，也與北京在管疏人口和交通等方面存在首都城市特有的為難之處，因而在有關(guān)城市政策上有些遲疑也有關(guān)系。好在北京市轄16400平方公里，空間還有回旋余地，從加強規(guī)劃和管理入手，通過制定理性有效的城市發(fā)展政策，充分運用經(jīng)濟、法律和科技手段，北京城市病治理尚有補牢機會。區(qū)域霧霾有更復(fù)雜的成因，解決霧霾非朝夕之事，三地合作攜手治理十分必要。

遵循發(fā)展規(guī)律

京津冀協(xié)同發(fā)展，不管從地域關(guān)系上說，還是從現(xiàn)實發(fā)展需要看，尤其以長遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略論之，無疑具有必然性，理應(yīng)力推。但是，區(qū)域發(fā)展有自身的規(guī)律，除了要從現(xiàn)實狀況出發(fā)，清楚判斷發(fā)展大勢，還要依循區(qū)域合作基本規(guī)律，不可急于求成，也不宜過分采用行政性手段，人為強行平調(diào)快推，要正確發(fā)揮中央決策的戰(zhàn)略價值。

正如馬克思在《資本論》序言中所提示的那樣：即使把握了發(fā)展的趨勢，不能跳過和取消規(guī)律，只能適當(dāng)縮短自然的發(fā)展階段。

什么是區(qū)域一體化的基本規(guī)律呢？

自然原則。區(qū)域一體化的推進(jìn)應(yīng)該是自然歷史進(jìn)程中的合理作為，域內(nèi)各地發(fā)展水平在自然接近、自然相融基礎(chǔ)上、施之以必要引導(dǎo)和推動的一體化是合乎規(guī)律的過程。行政手段搬一個單位、機構(gòu)容易，動一個人生活基礎(chǔ)不易，京津冀發(fā)展落差如此之大，人為的辦法會碰壁，當(dāng)年三線企業(yè)回遷、回鄉(xiāng)家庭回流和知青返城都是教訓(xùn)，不能停留在命令經(jīng)濟時代思維。對于河北，一方面要主動承接北京析出的資源，但也要看到，短期內(nèi)北京可以析出的資源和企業(yè)的數(shù)量和質(zhì)量比較有限；更為根本的是，河北需要增強從京津吸引拉出自己想要的更為優(yōu)質(zhì)的發(fā)展資源的能力，如同當(dāng)初的浙江、蘇南之于上海，珠三角之于港澳。為此，河北必須要立足于自我發(fā)展能力的提升，挖掘中央政策資源，營造綜合成本洼地，構(gòu)筑發(fā)展高地，增強反磁力，只有具備拉出并吸引京津資源的自身能力和條件，才能比較好地實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。單純承接轉(zhuǎn)移的恩賜式、幫扶式、被動式合作，終因缺乏協(xié)同所需的內(nèi)在交換的平等性、互補性而收效有限。長三角、珠三角的一體化，莫不是在競合基礎(chǔ)上，發(fā)展同質(zhì)化的前提下所化現(xiàn)的結(jié)果。

利益原則。行政區(qū)域本位利益既有現(xiàn)實性又有合理性，區(qū)域合作要尊重各方的利益，這是合作的基本規(guī)律。京津冀三方各有自己的利益訴求，合作必然也必須建立在各自利益的基礎(chǔ)上，找出各方的共同利益之所在，即所謂最大公約數(shù)原則。利益有兩方面體現(xiàn)，一是增加所得，二是減少負(fù)擔(dān)。瘦的想胖，肥的想瘦，肥瘦得宜是謂利益的均衡。京津冀協(xié)同發(fā)展存在三加一關(guān)系：京津、京冀、津冀再加中央。各方利益關(guān)系需要梳理：北京想減肥、天津圖更強、河北謀快發(fā)。而中央，既是三地關(guān)系的設(shè)計協(xié)調(diào)方和三地發(fā)展總受益方，又是北京利益的攸關(guān)方。表現(xiàn)為北京城市具有二重屬性，既是地方行政區(qū)概念，又是超區(qū)域治權(quán)的中央功能區(qū)概念。所以，中央在推進(jìn)和主導(dǎo)北京析出某些功能時，存在雙重利益關(guān)系，尤其涉及中央功能或其輔助、支撐及相關(guān)功能時必臨兩難。對津冀來說，如果都只能借助中央政府平調(diào)從合作中獲得一些發(fā)展資源，總不是長久之策，因此不能籠統(tǒng)、模糊地談協(xié)同發(fā)展，須厘清三方的真實利益，在追求三地各自合理訴求基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益最大化。我們講不要抱著自家一畝三分地，不是不要利益原則，而是指應(yīng)當(dāng)跳出自己眼前和局部利益的界限，創(chuàng)造利益增量，實現(xiàn)共贏，實現(xiàn)長贏。

市場原則。發(fā)展資源流向更多地受經(jīng)濟規(guī)律支配，政府決策意志也要服膺市場原則、區(qū)域規(guī)律。經(jīng)過30多年發(fā)展，今天已是后計劃經(jīng)濟時代，縱使行政權(quán)力在配置資源中仍然作用巨大，但須謹(jǐn)慎使用。十八大以來，中央一直強調(diào)要把錯安在市場上的政府之手卸下，十八屆三中全會深化改革決定，進(jìn)一步提出發(fā)揮市場決定性作用，表明中央對發(fā)揮市場機制的決心，其實，只要市場在資源配置中能夠起到基礎(chǔ)性作用就可以了。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，我們的體制優(yōu)勢如何合理用來解決區(qū)域合作問題？政府如何通過科學(xué)規(guī)劃、機制改革和政策創(chuàng)新推進(jìn)合作？以及政府如何合理配置重大項目、財政轉(zhuǎn)付等公共資源正確影響市場預(yù)期，引導(dǎo)投資主體的跟進(jìn)行為 。這些都需要理性對待，適度作為。

梯度推進(jìn)原則。依照區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展輻射一般理論，發(fā)展有落差的區(qū)域，經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)存在由發(fā)達(dá)區(qū)位向次發(fā)達(dá)區(qū)位，再向落后區(qū)位漸次推進(jìn)的規(guī)律。北京作為區(qū)域極化中心，自身發(fā)展長期南輕北重，有待均衡；域內(nèi)房山、平谷、門頭溝、大興、延慶等邊緣郊區(qū)均發(fā)展不足，近城豐臺、石景山等區(qū)也都需引入發(fā)展資源。尤其北京郊區(qū)縣普遍缺乏優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施、水電氣熱、科教文衛(wèi)公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源，他們似乎應(yīng)是功能疏解的首接地，然后再梯度外移。北京核心區(qū)的功能擴散當(dāng)是向市域內(nèi)轉(zhuǎn)移與向冀津跳點遷移并重，這點也需客觀面對。

切實推進(jìn)合作

綜上所述，京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展是不可回避的現(xiàn)實問題，需要協(xié)力推進(jìn)。要推進(jìn)三地合作，首先要明確京津冀合作總體思路和戰(zhàn)略路徑。

這就是以中央的決策為指針，以三地的共存共興共榮為動力；北京為主，天津為輔，京津互動，河北為腹地；以構(gòu)建京畿大首都圈為要，環(huán)首都近圈合作為先；逐漸推至京津冀全域，最終實現(xiàn)區(qū)域高水平、一體化、可持續(xù)發(fā)展。

按照這樣的總體思路和戰(zhàn)略路徑，首先要編好規(guī)劃。規(guī)劃是頂層設(shè)計的體現(xiàn)，是龍頭。每一個規(guī)劃都要有重點，京津冀區(qū)域最大的特點就是首都位于該區(qū)域。應(yīng)當(dāng)明確：京津冀區(qū)域規(guī)劃的核心要點是首都圈，這一點必須有共識。所以，三地規(guī)劃合圖，不是簡單的三圖合并對接，而是要在分析區(qū)域機理基礎(chǔ)上、按照功能定位，分主次輕重，優(yōu)化規(guī)劃。北京應(yīng)利用此次首都規(guī)劃新修編機會，把首都圈思想充分加以體現(xiàn)，著眼區(qū)域的內(nèi)在機理實現(xiàn)空間、發(fā)展、土地規(guī)劃三地同圖；重點做好交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施一體化、生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護、水源涵養(yǎng)、大氣治污聯(lián)動、植被和防護林植保、風(fēng)沙治理和產(chǎn)業(yè)布局等規(guī)劃。

明確目標(biāo)。2014是啟動年，正式目標(biāo)可從2015年開始，以后每五年一期滾動。第一個五年，到2020年，與“十三五”同步，為啟動階段。以國家發(fā)改委規(guī)劃為指導(dǎo)，簽訂區(qū)域合作發(fā)展戰(zhàn)略框架協(xié)議，實現(xiàn)三規(guī)同圖，其他專門規(guī)劃開始銜接，建立起區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機制，適時轉(zhuǎn)出應(yīng)轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)。第二個五年，2020到2025年，為大幅推進(jìn)階段。北京與唐、保、廊、秦、張、承、滄、衡和天津部分縣區(qū)合作明顯加深，全方位推進(jìn)，大首都圈成形，京津互動深化。2025到2030年，合作全面推至石家莊、邯鄲、邢臺；京津冀三地合作機制完全成熟，內(nèi)部發(fā)展更趨協(xié)調(diào)；區(qū)域的空間布局、功能結(jié)構(gòu)、生態(tài)文明、社會和市場高度一體。

項目帶動。區(qū)域合作必須以項目為抓手，項目是路徑。以即將動工的北京新機場建設(shè)、與天津濱海新區(qū)共建中關(guān)村產(chǎn)業(yè)園、曹妃甸合作項目、與張家口共同申辦冬奧會、還有交通一體化項目等為重點，做好動批、大紅門、新發(fā)地等批發(fā)市場外遷工作，可同時考慮將朝陽、豐臺、大興的大量的低小的一般物流企業(yè)、建材家具類企業(yè)遷至靠近北京的河北某地分別建立園區(qū)，既為北京騰地，也為河北增加一些小企業(yè)園區(qū)，對這些企業(yè)善加引導(dǎo)，現(xiàn)階段仍需要。同時可通過與石家莊、廊坊、承德等地共建中關(guān)村科技成果轉(zhuǎn)化基地，放大北京科技資源效應(yīng)，強化國家科技創(chuàng)新中心地位。尤其要注意發(fā)展飛地經(jīng)濟，京飛津冀或津飛冀，這是利益共享的有效合作形式。

有序推進(jìn)。空間推進(jìn)時序上，北京應(yīng)以十三五規(guī)劃為機，首先加大北京南部行動新計劃力度、強力實施南北均衡戰(zhàn)略，同時推進(jìn)市域欠發(fā)達(dá)郊區(qū)縣發(fā)展步伐，使之與輻射推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展并重，甚至本市域內(nèi)適當(dāng)優(yōu)先；然后著力推進(jìn)首都近圈，大致是河北原先劃定的環(huán)首都綠色經(jīng)濟圈范圍，交通一體化要先行，并產(chǎn)業(yè)、市場、社會服務(wù)等發(fā)展資源整合；再傾力打造1+3+6大首都圈；最后推至京津冀全境空間。實際推進(jìn)時序會有交叉。

長期努力。京津冀協(xié)同發(fā)展不是短期能夠做好、做成的文章，不可急就。通過二三十年時間并不算長，不能簡單拿長三角、珠三角比較，亦不能以西方的首都圈作比，中國仍然沿襲傳統(tǒng)政治文化的都府模式，從中央到省市縣鄉(xiāng)，各級行政中心就是各級中心城市，情形迥異。亞洲的韓國在離首爾120公里處設(shè)世宗特別自治市作為新行政首都，馬來西亞也在離吉隆坡40公里設(shè)布特拉賈亞為另都，但都沒有取得預(yù)期的效果，一方面新都吸引力不足，公務(wù)員抱怨，生活基礎(chǔ)難遷，兩地辦公導(dǎo)致效率低下；另一方面舊都大城市病并未緩解。因此對于國家行政副中心的策論，需要謹(jǐn)慎，近期不可妄議輕動。

京津冀區(qū)域是中國政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)最具有表征意義的區(qū)域，某種意義上說，該區(qū)域的整體現(xiàn)代化、城市化、一體化，可以視為中國復(fù)興的定篇之作，是中國政治文明和國家治理能力達(dá)到新高度、經(jīng)濟發(fā)展再創(chuàng)新輝煌、社會實現(xiàn)向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化走出新路子的集中體現(xiàn)，是中國夢的華美篇章。

（作者單位：中共北京市委研究室）

責(zé)任編輯：沈 聰