基層探索“確權確股不確地”

陳剛

今年中央“一號文件”提出，切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以“確權確股不確地”。

記者了解到，當前不少地方已在探索“確權確股不確地”。然而，哪些地方可以“確權確股不確地”？“確權確股不確地”需要具備哪些條件？如何有力有序推進這一工作？

“確權確股不確地”初露頭角

“1998年土地續包確權發證時，實際上就已經難以明確四至了。我們2009年又出臺了加快土地流轉的政策意見，當時狀況是種田人數少、大部分人在企業上班和自己創業，種田的主要是60歲以上的老人，甚至出現過農民種不動、不愿種而拋荒的情況。”江蘇昆山市委農工辦主任戴月英說，對于當地來說，保障農民權益，只能采用“確權確股不確地”的方式。

作為農業部農村土地承包經營權確權登記頒證的試點單位，昆山市先后在淀山湖鎮、千燈鎮開展試點，完善農村土地承包檔案資料，組建農地股份合作社，建立土地承包歸戶清冊，發放股權證。

“土地入股以后，老百姓收入有保障，收益比自己種地要多得多，同時減輕了無勞動力農戶的后顧之憂，滿足了部分農民搞二產、三產的愿望。”江蘇昆山市淀山湖鎮紅星村的村會計顧明根說，個別農戶原來自己種植花木產值較高不愿入股的，一般還由他們自己種。

記者了解到，在江蘇省，首先明確了擴大確權登記試點、確權盡可能確地、確股確權的按程序報批等方向，同時在土地承包經營權確權登記頒證的試點地區就“確權確股不確地”進行了嘗試。目前，以“確權確股不確地”的方式推進農地確權工作，在江蘇、上海、廣東、山東等東部省市多有探索。

“確權確股不確地”適用范圍待界定

“最大的一個問題，是‘確權確股不確地的適用范圍，比如蘇南一些地方這么做了，蘇中蘇北可不可以做？中西部地區可不可以做？”江蘇省一位農經干部認為，“確權確股不確地”適應了一些地方的實際，但應把握適用范圍，不能變成一些可以確地的地方不確地的理由。

采訪中，部分業內專家和基層干部認為，從當前國家要求和基層情況來看，“確權確股不確地”只能在少數地方進行，并需符合四個方面的條件：人均耕地面積較少；地貌發生改變，原有的地塊四至不清；土地整體流轉并都成立土地股份合作社；社會經濟發展水平較高，土地的社會保障功能較弱。

他們認為，以下三種情形可以通過“確權確股不確地”的方式進行確權登記頒證工作：一是政府長期占用的綠化用地。這部分土地已經被政府長期統一使用，無法再退還給農戶，可以通過“確權確股不確地”的方式落實農民的股權。二是經濟發達地區，當地政府出臺補助政策，鼓勵農民將土地承包經營權流轉給集體，由集體整理后統一對外發包，原有的地塊四至都已發生變化，只有通過“確股不確地”的方式確權，并繼續給農戶相應補貼。三是個別地方的少數村，以村為單位組建農地股份合作社，通過“確權確股不確地”明確農戶的股份。

尊重農民意愿，確保程序公正

談起土地確權的幾種方式，昆山張浦鎮花園村一位周姓農民表示：“老百姓關心的是能不能拿到錢，權益能不能得到保障，并不太在意是哪種形式?！?/p>

“我們在確股的過程當中都是由農戶簽字的，應該說都是比較滿意的?！崩ド绞星翩偳斑M村農地股份專業合作社社長徐建國說，只有尊重農民意愿，精心組織實施，才能讓確權確股工作實現保障農民權益、激發基層活力的作用。

首先，開展調查摸底、科學制訂方案。戴月英介紹，當地將“確權確股不確地”作為首選，采取發放宣傳資料、召開座談會等多種形式宣傳發動，讓廣大農戶明白好處和意義，增強群眾參與的積極性和主動性。

為摸清土地承包管理的現狀，當地還專門設計了《農村土地承包歸戶變動情況表》，內容涵蓋1998年農戶土地承包人口、承包面積、流轉面積；承包土地變動的原因和面積；將未確權土地確權到戶后核增的土地面積；以2008年為基點，農戶承包人口、承包面積和入股面積等。

其次，把好簽字確認、程序公正關。據介紹，當地每戶農戶自愿在《農村土地承包歸戶變動情況表》、入股協議和股權登記表上簽字確認；以土地承包經營權置換土地股份合作社股權，必須充分尊重群眾意愿，每個重大事項全部堅持民主協商，由集體經濟組織成員討論決定，對農戶的土地承包和股權確認情況，均在村務公開欄張榜公示；建立土地承包管理信息系統，將土地承包經營權登記成果及時進行數據錄入。

最后，明確權益分配、單獨記賬核算。土地承包經營權確權確股以后，在農地股份合作社的章程中明確規定：農地股份合作社的盈余返還，按當年土地發包經營收入加財政補助收入扣除成本費用后，進行二次按股分配返還。土地股份合作社實行單獨記賬核算，明確村集體不得平調、挪用土地股份合作社的資金、資產。

昆山市委農工辦負責人認為，通過確權確股，探索土地承包經營權新的實現形式，使土地承包經營權由空間形態向價值形態轉化，但開展農村土地承包經營權登記，有三個“必須”值得注意：必須保持現在土地承包關系的長期穩定，必須依法落實農民土地承包權益，必須與化解土地承包糾紛相結合。

如何更好地尊重農民意愿，當前“確權確股不確地”在具體實施過程中也面臨一些亟待細化的問題。多地基層干部反映，在全國范圍內缺乏較為統一的實現形式和操作規范；需要“打好補丁”，如針對剩余尚未成立土地股份合作社、未實現規模經營的農戶，需要在尊重農民意愿的基礎上，繼續鼓勵其成立或加入土地股份合作社；對于堅持自己耕種的個別農戶，可以考慮采取先入股再“優先獲得經營權”的方式；對于可以確地的農戶，可以先確地、以后條件具備了再確股，因此需要相應的配套政策。endprint