提高全面深化改革的科學化水平

李忠杰

習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中強調：“全黨要堅定改革信心，以更大的政治勇氣和智慧、更有力的措施和辦法推進改革。”勇氣與智慧并聯，力度非凡，內涵豐富。沒有勇氣，改革難以推進；沒有智慧，改革也難以成功。全面深化改革，既需要勇氣，也需要智慧。這種智慧，集中體現為全面深化改革的科學化水平。治國理政要提高科學化水平，黨的建設要提高科學化水平，全面深化改革也要提高科學化水平。貫徹落實十八屆三中全會《決定》，不僅要以巨大的政治勇氣攻堅克難，還要以巨大的政治智慧，提高全面深化改革的科學化水平，這包括把握改革開放的規律性、總結和運用改革開放的重要經驗、注重改革的系統性整體性協同性、加強和改善黨對改革的領導，確保改革取得應有的成效。

把握改革開放的規律性

習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時強調，要“更加自覺地把握改革開放的規律性，更加堅定地肩負起深化改革開放的重大責任”。把改革開放繼續推向深入，就要按照這一要求，運用辯證唯物主義的科學方法，把握改革開放的規律性，提高全面深化改革的科學化水平。

改革，是社會主義條件下社會變革的新形式，是中國的第二次革命，是決定中國命運的關鍵一招。它的啟動和推進，是由主觀和客觀兩方面的因素決定的。客觀因素，就是社會發展的環境、條件和對于改革的需求，是不斷顯露出來的改革發生發展的客觀規律。主觀因素，就是改革的主體力量對于社會變革的認識和觀念，是在掌握客觀規律基礎上對于改革的科學指導。

如同任何巨大的社會運動一樣，整個社會主義改革，包括中國的改革開放，都有其客觀的規律。認識和掌握這種規律，是推進和深化改革開放的基礎。這種規律是什么？有哪些？需要我們持續不斷地進行研究和探討。研究世界社會主義改革史，我們發現，改革有三大規律：一個是自覺有序性規律，一個是整體性協同規律，一個是周期性發展規律。迄今為止的事實證明了這些規律是客觀存在的。

改革規律的存在，決定了我們深化改革不可能隨心所欲。規律不可改變，但規律作用的方式、范圍、程度、時間、結果是可以掌控的。作為改革的組織者、領導者，必須科學地駕馭改革的規律。從中國的國情出發，從客觀存在的條件和需求出發，科學地制定改革的方案，實施正確的戰略和策略，穩步有序地把改革引向深入。因此，改革的推進和全面深化，不僅僅需要勇氣，還需要智慧。這包括不僅僅需要決心，還需要方略；不僅僅需要公眾的愿望，還需要領導的才能；不僅僅需要堅定的目標，還需要穩健的步伐；不僅僅需要局部的舉措，還需要整體的謀劃；不僅僅需要積極爭取正面的良效，還需要預見和防范可能出現的問題。總之，既要有堅韌不拔的毅力，更要有高超的政治藝術。

從這個意義上說，改革就猶如一枚導彈，它所有的設計、制造、組裝、發射、控制、引導，直至達到目標，都要建立在深入的科學研究，切實遵循一切相關的科學規律之上；同時，又最大限度地發揮人的主體能動性，善于運用和駕馭規律，控制和引導它達到預想的目標。對這枚導彈，不僅在發射前，就為它計算和規定好所要達到的目標以及運行的軌道和程序，而且在發射后，還必須實行嚴格的控制和引導，不斷調整它的運行路線和方式，使它最終能準確地達到目標。這種過程和舉措，可以稱作是改革的戰略策略制導。改革的戰略策略制導必須盡可能正確，盡可能少犯錯誤。如果改革的戰略策略及其制導發生錯誤，改革這枚導彈說不定就會打歪，甚至打到自己頭上。這樣的實例，古今中外，已經屢見不鮮，其教訓非常深刻。

目前，有些干部群眾對待改革的心理狀態比較復雜。一個重要原因，是有些地方和部門制定的政策不是非常合理、科學，甚至在一定程度上傷害了人們的利益，從而增加了人們的疑慮。改革，是有著特定內涵的矢量概念（既有大小又有方向的量），總體上，都要有利于生產力的解放和發展，有利于人民群眾的根本利益，有利于社會的進步和穩定。并不是說任何部門作任何一項變動，不管它科學不科學、合理不合理，只要加上一頂“改革”的帽子，就真的是所謂“改革”，就可以不顧人民群眾的感受，就命中注定能夠成功了。許多事實告訴我們，如果無視改革的規律性，實際的政策和措施不科學，無論稱呼它什么，都很難達到預想的目的，甚至會干擾和破壞改革的大局。

要使改革開放中的各項政策制定得更加科學、合理，就要把握改革開放的規律性。不能閉門造車，憑想象辦事；不能對政策制定馬馬虎虎，造成很多漏洞；不能事先缺乏研究和預見，等到惹出麻煩再去補救。提高全面深化改革的科學化水平，不僅要提高設計、決策的科學化水平，也要提高制定具體政策的科學化水平，還要提高操作實施的科學化水平，才能把這場偉大革命推向前進，使這項系統工程取得成功。

總結和運用改革開放的重要經驗

習近平總書記指出：“歷史、現實、未來是相通的。歷史是過去的現實，現實是未來的歷史。要把黨的十八大確立的改革開放重大部署落實好，就要認真回顧和深入總結改革開放的歷程，更加深刻地認識改革開放的歷史必然性。”中國的改革開放已經進行了30多年。30多年來，改革開放經歷過凱歌行進，也遇到過艱難曲折。這些經驗，是我們對改革開放內在規律逐步認識和發掘的成果，也是我們不斷提高改革開放科學化水平的基礎。我們要倍加珍惜和深刻領會這些經驗，并且善于結合新的條件和任務科學地運用這些經驗。

改革開放到底有哪些經驗？以往我們黨曾經從不同角度做過提煉和總結。1992年，黨的十四大報告概括：“十四年偉大實踐的經驗，集中到一點，就是要毫不動搖地堅持以建設有中國特色社會主義理論為指導的黨的基本路線。”1998年，江澤民同志在紀念十一屆三中全會20周年大會上，概括了20年改革開放的11條經驗；2001年，江澤民同志在慶祝中國共產黨成立80周年大會上，概括了80年來3條最重要的歷史啟示，歸結起來，就是“三個代表”；2002年，黨的十六大報告概括了13年來的10條基本經驗；2004年，黨的十六屆四中全會《關于加強黨的執政能力建設的決定》，從執政的角度總結了半個世紀的6條執政經驗；2006年，胡錦濤同志在慶祝中國共產黨成立85周年暨總結保持共產黨員先進性教育活動大會上，概括了加強黨的先進性建設的5條寶貴經驗。2007年，黨的十七大報告進一步將改革開放的經驗概括為10個結合，明確指出：“在改革開放的歷史進程中，我們黨把堅持馬克思主義基本原理同推進馬克思主義中國化結合起來，把堅持四項基本原則同堅持改革開放結合起來，把尊重人民首創精神同加強和改善黨的領導結合起來，把堅持社會主義基本制度同發展市場經濟結合起來，把推動經濟基礎變革同推動上層建筑改革結合起來，把發展社會生產力同提高全民族文明素質結合起來，把提高效率同促進社會公平結合起來，把堅持獨立自主同參與經濟全球化結合起來，把促進改革發展同保持社會穩定結合起來，把推進中國特色社會主義偉大事業同推進黨的建設新的偉大工程結合起來，取得了我們這樣一個十幾億人口的發展中大國擺脫貧困、加快實現現代化、鞏固和發展社會主義的寶貴經驗。”在隨后的新進中央委員會的委員候補委員研討班上，胡錦濤同志對這10條經驗作了展開說明，認為這10個結合很有政治分量和理論內涵。

當然，這些多次概括和總結的經驗，角度多少有些不同。有的并不完全是改革開放的經驗。如何把它們加以整合、歸納，提煉出直接屬于改革開放的經驗，還是一個值得研究的問題。

黨的十八屆三中全會《決定》指出：“改革開放的成功實踐為全面深化改革提供了重要經驗，必須長期堅持。”到底有哪些經驗？《決定》強調：“最重要的是，堅持黨的領導，貫徹黨的基本路線，不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路，堅定走中國特色社會主義道路，始終確保改革正確方向；堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，一切從實際出發，總結國內成功做法，借鑒國外有益經驗，勇于推進理論和實踐創新；堅持以人為本，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神，緊緊依靠人民推動改革，促進人的全面發展；堅持正確處理改革發展穩定關系，膽子要大、步子要穩，加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力。”這四條重要經驗中，第一條，是改革方向問題。第二條，是思想路線問題。第三條，是主體力量問題。第四條，是改革方法論問題。這四個方面，在改革開放的不同階段、不同時期、不同方面都有體現，也是在新的歷史起點上對以往各種經驗的進一步提煉和升華。

所有這些經驗，對全面深化改革都具有直接的針對性和指導性。在新的歷史條件下提高全面深化改革的科學化水平，必須高度重視和牢牢記取這些寶貴的經驗，并結合新的實踐加以科學應用，使我們對全面深化改革的領導建立在更加科學和堅實的基礎之上。

注重改革的系統性整體性協同性

全面深化改革，是一場深刻的社會變革，也是一項巨大的系統工程。十八屆三中全會《決定》指出：“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”，對如何提高改革開放科學化水平提出了明確的要求。

從改革的任務來說，我國改革的性質和30多年來的實踐都證明，改革不是對社會某一領域某一方面的完善和修補，而是對傳統體制的全面改造，是對社會物質關系和思想關系的深刻變革，是建設和完善中國特色社會主義制度的偉大創新。從改革的內容來說，新形勢下全面深化改革，要按照三中全會《決定》提出的六個“緊緊圍繞”，發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，完善黨的領導體制和執政方式，涉及的領域非常廣泛。從改革的主體力量來說，參與全面深化改革的，是黨及其領導下的廣大人民群眾，是不同部門、不同職業的人們組成的浩浩蕩蕩的改革大軍。所有這些方面，都說明改革不僅是一個統一的整體，而且是一個復雜的大系統。各個領域、部門的改革互相聯系、互相制約，在內容上構成一個統一的整體；各個區域的改革也互相聯系、互相制約，在空間上構成一個統一的整體；由各領域、各部門、各地區結合而成的改革整體，具有任何子系統都不能取代的整體功能；每個部門和局部的改革都不能脫離整個系統，而整個系統的改革又影響和決定著部分和局部的改革。這樣一種廣泛、深刻的歷史性變革，不可避免地表現出鮮明的系統性、整體性、協同性，要求我們在全面深化改革過程中，必須高度重視、充分尊重和有效體現。

更加注重改革的系統性，就要堅持系統思維，科學運用系統論的思想方法。每一項改革都是一個上下左右連貫結合的系統工程，每一項調整、改革、變動，都會涉及很多具體的方面，往往牽一發而動全身。為此，制定每一項改革方案，都要統籌考慮涉及的方方面面，把可能帶來的變化和影響預先估計到，不僅使單個的政策措施科學合理，還要使所有的政策保持平衡、配套，做到互相呼應、互相配合，而不要互相沖突、互相打架。要力爭一加一等于二或大于二，而不能一加一小于二。

更加注重改革的整體性，就要堅持全面觀點，善于統籌全局，整體推進。習近平總書記強調：“全面深化改革是關系黨和國家事業發展全局的重大戰略部署，不是某個領域某個方面的單項改革。”三中全會《決定》，是一個全面深化改革的整體性方案。所有的改革都包含在這樣的整體之中，所有領域和地區的改革都要服從這樣的整體。為此，從高層來說，要從戰略全局上審時度勢，把握時機和條件，制定比較全面完善的改革方案和改革戰略，科學安排部署不同領域和方面的改革。對于各個地方和部門來說，則要堅定樹立全局觀念，自覺在中央的統一領導下實施和推進改革。研究和決定改革，首先要看提出的重大改革舉措是否符合全局需要，是否有利于黨和國家事業長遠發展。始終做到服從大局，維護大局，正確處理局部與整體的關系，積極為改革的整體大局作出貢獻，決不因局部利益影響改革的大局。

更加注重改革的協同性，就要全面把握改革各個部分之間的協同關系。充分認識改革是一場深刻而全面的社會變革。經濟、政治、文化、社會、生態文明各領域改革和黨的建設改革緊密聯系、相互交融。每一項改革都會對其他改革產生重要影響，每一項改革又都需要其他改革協同配合。如果各領域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進下去，即使勉強推進，效果也會大打折扣。因此，各部分的改革不能孤立進行，而必須互相配合，在規模和速度上保持大致均衡的關系。既要有重點突破，又要有整體推進，各部分之間要互相呼應、互相促進，良性互動、協同運動，使改革沿著有序化的方向發展。要發揮經濟體制改革的牽引作用，努力實現經濟體制改革與政治體制改革、文化體制改革、社會領域改革相協調，宏觀改革與微觀改革相協調，城市改革與農村改革相協調，形成相融共促的整體合力，在各項改革的協同配合中推進改革，形成推進改革開放的強大合力。

加強和改善黨對改革的領導

我們黨是中國特色社會主義事業的領導核心，也是全面深化改革的組織者、領導者和推動者。十一屆三中全會以來，我們黨以巨大的政治勇氣、理論勇氣、實踐勇氣，領導人民進行改革開放，取得了巨大的成績。當前，我國發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區。全面深化改革是社會主義的自我完善，改革不是群眾自發的行為。要確保改革的順利推進和成功，提高全面深化改革的科學化水平，就要加強和改善黨對改革的領導。

為了加強黨對改革的領導，中央已經成立了全面深化改革領導小組，負責改革的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。各級黨委則要切實履行對改革的領導責任，以強烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會智慧，最大限度調動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動中國特色社會主義制度自我完善和發展。

三中全會《決定》要求全黨同志把思想和行動統一到中央關于全面深化改革的重大決策部署上來，正確處理中央和地方、全局和局部、當前和長遠的關系，正確對待利益格局調整，充分發揚黨內民主，堅決維護中央權威，保證政令暢通，堅定不移實現中央關于改革的決策部署。各級黨委和政府都要改進作風，完善科學民主決策機制，發揚“釘釘子”精神，抓鐵有痕、踏石留印，以重大問題為導向，切實把各項改革舉措落到實處。

第一，堅持依靠和惠及廣大人民群眾

改革開放的目的，說到底，就是尊重人民群眾的主體地位，解除人民群眾所受的舊體制的束縛，把人民群眾內在的主體能動性、積極性、創造性更大程度地發揮出來，使人民群眾自身得到更大的實惠、實現更大的利益。改革既是為了人民，又要依靠人民，人民始終是改革的主體。35年來，改革開放的每一次突破和發展，每一個新生事物的產生和發展，每一個方面經驗的創造和積累，無不來自于億萬人民的實踐和智慧。改革是億萬人民自己的事業，就必須在黨的領導下充分尊重人民的首創精神。

改革發展穩定任務越繁重，越要加強和改善黨的領導，越要保持黨同人民群眾的血肉聯系。要善于通過提出和貫徹正確的路線方針政策帶領人民前進，善于從人民的實踐創造和發展要求中完善政策主張。要把最廣大人民的根本利益作為改革的基點和決策的依據，把改善人民生活作為正確處理改革發展穩定關系的結合點，努力使改革的重要決策兼顧到各方面利益、照顧到各方面關切，使改革發展的成果更多更公平地惠及全體人民，不斷為深化改革夯實群眾基礎。

在全面深化改革進程中，各級黨委都要堅持黨的群眾路線，建立社會參與機制，充分發揮工會、共青團、婦聯等人民團體的作用。鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作，及時總結經驗，寬容改革失誤，充分發揮人民群眾在全面深化改革中的積極性、主動性、創造性。

第二，處理好實踐探索與頂層設計的關系

改革開放是前無古人的嶄新事業，必須在實踐中探索推進，就是要摸著石頭過河。從抽象的道理上說，任何改革都要事先制定全面完整的方案，然后按照方案一步一步地推進。但問題是，方案、理論從何而來？宏觀指導從何而來？歸根結底，都要從實踐中來。改革開放啟動之時，我們并沒有這方面的實踐，當然也談不上成熟的經驗和系統完備的改革理論和戰略指導。所以，只能在實踐中逐步探索，邊實踐、邊探索、邊總結、邊提煉。每一項改革措施，都要先在一定范圍內試點。根據試點的情況，隨時總結經驗，完善改革措施。正確的就堅持、推廣；不成功的就調整、改正。每走一步，都依據實踐的狀況而定；每走一步，都努力實現從實踐到理論的飛躍。將實踐的經驗不斷上升為系統的思想、理論，再用它來指導隨后的實踐。這種方法，就是摸著石頭過河。鄧小平同志說：“現在我們搞的實質上是一場革命。從另一個意義來說，我們現在做的事都是一個試驗。對我們來說，都是新事物。”“我們的改革不僅在中國，而且在國際范圍內也是一種試驗。”摸著石頭過河，就是在試驗中獲取真知，在實踐中摸索規律，是一種富有中國特色、符合中國國情的改革方法。

在新形勢下，全面深化改革開放，依然要按摸著石頭過河的要求，在試驗、探索中前進。當然，摸著石頭過河決不是說不要事先研究、事先規劃。摸著石頭過河與加強頂層設計是辯證統一的。摸石頭的過程，就是摸規律的過程。不斷摸石頭、摸規律，對改革規律的認識就不斷深化，對總體改革的思路就更加清楚。在此基礎上，就有更多的條件對改革進行總體規劃、總體設計了。

但是，經過35年的改革開放之后，改革所面臨的問題越來越具有全面性和整體性，改革的設計和推進也越來越需要注意系統性整體性和協同性。近年來，很多改革主要由有關部門自行設計。好處是對情況熟悉，但也容易在思路和眼界上受到局限。有時還可能過多地考慮本部門本單位的權力和利益，特別是不容易在全局范圍內考慮問題和協調關系，對增強改革的堅定性和協調性都不是非常有利的。因此，當前迫切需要加強對改革開放的統一規劃和領導，加強對改革開放的頂層設計，把摸著石頭過河與宏觀層面的頂層設計結合起來。十八屆三中全會《決定》就是一次全面的頂層設計。全會之后，這種頂層設計正在轉化為具體的方案和措施。一方面，要繼續鼓勵大膽試驗、大膽突破，鼓勵來自基層的實踐和創新；同時，又要加強整體謀劃和協調，加強各項改革的關聯性、系統性、可行性研究，在整體協調中把改革推向深入。

第三，處理好改革創新與于法有據的關系

改革，就是破除舊體制中一切不適應生產力發展需要、不符合時代進步要求的東西，就是對傳統體制和傳統觀念實行深刻的變革。按鄧小平同志和我們黨35年來的一貫說法，改革是中國的第二次革命。既然是革命，那就意味著要大膽地試、大膽地闖，要解放思想，勇于變革，不被過去的條條框框所束縛，敢于創立新的體制和規范。

但如此一來，便不可避免地遇到與既有法制的關系問題。如果既有的體制制度都已經由法律加以規范和限定了，那么進行改革，在某種意義上，就不得不沖破原有的某些法律制度。如果不沖破，就不可能進行改革。但如果沖破法律制度的規范，那豈不是目無法制，破壞法制的統一性、權威性了？這與我們依法治國的方略豈不是南轅北轍、背道而馳了？

對這個矛盾，我們可以從以下幾個方面來認識和把握：

一是堅持依法治國，本身就是改革的重要內容和基本方略。舊體制的一個重要弊端，就是法制不健全，很多問題沒有法律規范，或者有法律也不認真執行。所以，總體上，改革創新必須與依法治國統一起來。在深化改革的過程中建立和完善中國特色社會主義法律體系，加強和完善依法治國的方略；同時，在依法治國的過程中深化改革，用法治的辦法來推進改革、規范改革、保障改革。

二是以往的舊體制，確實也有一些是由過去的法律規定了的。對此，該改的還是必須改，通過改革來完善原有的法律規范。但在改革過程中要注意及時修訂法律，把改革的成果轉化為法律。或者采取特殊措施，授予在一定范圍內先行先試的權力，一旦成熟，就對有關法律加以修訂，然后在更大的范圍內依法實施。改革開放以來，我們很多改革都是用這樣的方法解決了的。

三是經過35年的改革開放，我們的法律體系已經越來越系統、越來越完善。現在所進行的改革，很多不是沒有法律規范，而是可能與現有法律并不完全一致。在這種情況下，就要嚴格依法辦事，盡可能將改革舉措放在法制的軌道上推進。很多改革，要爭取在深入調研的基礎上先立法，然后實施，或者由國家權力機關授權先進行試驗，然后再修改法律。

所以，在全面深化改革過程中，我們所要做的一項重要工作，就是根據改革的方案、措施和政策，及時做好對現有法律立改廢的工作。沒有法律的抓緊立法，部分不適應改革的法律抓緊修改，過時的法律及時廢止，使所有的改革都能于法有據，嚴格在法治軌道上進行，從而使依法治國方略在全面深化改革中得到進一步貫徹和完善。

第四，處理好改革的速度與“穩度”的關系

改革、發展、穩定是新時期現代化建設具有全局意義的三個大問題，也可以比作為我國現代化建設大棋盤上三個戰略性的棋子。每一個棋子都極為重要，三個棋子又相互關聯。三個棋子下好了，就會全盤皆活。如果有一個下不好，其他兩個也會受到影響，帶來全局性的問題。所以，我們黨多年來一直強調，改革是動力，發展是目的，穩定是前提。三者之間相互依存、辯證統一、缺一不可。沒有改革，就不可能走出中國特色社會主義道路，我們的事業就不可能順利前進；沒有發展，就不可能實現現代化，不可能保持黨和國家的長治久安；沒有穩定，改革和發展都缺乏必要的條件，也就無從進行。

所以，在全面深化改革過程中，必須非常謹慎地處理好改革與發展、穩定的關系。其中一個重要課題，是掌握好改革速度與“穩度”的辯證關系。改革要有一定的速度，確保改革在最適當的時間內完成或取得突破性進展。如果磨磨蹭蹭，就很難取得明顯成效，還可能把人拖疲沓了，造成改革疲勞甚至失敗。不同方面的改革措施在速度上也要協調、協同，不能有的突飛猛進，有的拖拖拉拉。如果某一方面拖了后腿，就會影響整個改革的進程。所以，統籌掌握好改革的進度，是改革頂層設計和宏觀指導的一項重要內容。

但是，改革的速度也不是越快越好。一是任何改革都要經歷調查研究、制訂方案、征求意見、各方協調、拍板決策、部署實施、具體落實、成效反饋等一系列過程，當然也就需要一定的時間。二是各項改革舉措，都要認真聽取各方面意見，進行反復論證，才能保證科學性和合理性。如果過于匆忙，就有可能造成決策的失誤。三是改革涉及很多利益關系。如果沒有做好利益協調和相關的思想工作，甚至簡單粗暴，就會影響社會穩定，妨礙改革進程的推進。

所以，改革的成效與社會的“穩度”有著緊密的聯系。“穩度”高，改革條件就比較好。“穩度”低，改革條件就比較差。提高全面深化改革的科學化水平，必須處理好速度與“穩度”的關系，堅持把改革的力度、速度與社會的“穩度”、可承受度統一起來，在穩定有序的狀態中推進改革的深化和發展。

（作者：中共中央黨史研究室副主任）

責任編輯：杜梅萍