也來說說“城市病”

鞏琳萌++李愛玲++宋麗群++申潔++金蕾蕾

如同人一樣，城市也會生病。近年來，在我國多個大城市集中爆發的“城市病”，正嚴重侵蝕著城市居民的幸福感。

有人這樣形容“城市病”：“交通擁堵如腸梗阻，空氣污染是哮喘，水污染是血液中毒，垃圾圍城好比惡性腫瘤，房價居高不下就是高燒不退。”

2014年，北京等地相繼宣布向“城市病”開刀，各路專家也紛紛圍繞治理城市頑疾建言獻策，各種診斷意見汗牛充棟、令人眼花繚亂。這里，本文將對這場紛繁蕪雜的討論做一梳理，試圖回答幾個問題：為什么城市會生病？如何治理“城市病”？在這場斗爭中，我們應做怎樣的反思？

我們的城市，“病”從何起

人口過快無序增長、資源環境超載、城市規劃失靈，這些只是“城市病”的表征。深入研究分析城市化歷史進程和社會經濟發展規律，方能把握病理。

診斷一：“城市病”折射中國快速城市化之痛

2008年，跨國咨詢機構麥肯錫全球研究院曾在一份題為《迎接中國十億城市大軍》的報告中斷言，“中國經濟的欣欣向榮，以及國民生活水平的迅速提高，都要歸功于目前在中國前所未見且方興未艾的城市化浪潮。按照目前的趨勢，到2025年，將有大約10億中國人居住在城市，屆時中國將出現221座百萬以上人口城市，而歐洲目前只有35座類似規模的城市。”

根據發達國家城市化的歷程，城市化水平從20%以上提升至70%以上，英國用了90年，法國和美國用了120年。而在中國，這一指標從1993年的28%躍升至2013年的53%，只用了20年，預計在2035年將達到75%。可見，中國基本只用英國1/2時間、法國和美國1/3時間，就走過了同樣的城市化進程，具有十分鮮明的“濃縮發展”的特征。

中國城市化的規模與速度令西方嘆為觀止。但，“城市病”的根源，也源于此。

廣東工業大學政法學院講師房亞明認為，在歐洲和北美，現代化進程已經持續了幾個世紀，一個時期內一般只解決一個問題或應付一項危機。然而，在中國等非西方國家的現代化進程中，社會動員、經濟發展、政治參與以及社會福利等諸項問題，不是依次，而是同時出現在這些國家面前。

中共山東省委黨校教授王格芬認為，改革開放30多年間的工業化、城鎮化進程，濃縮了西方發達國家幾百年的現代化歷程，催化產生并堆積著大量問題、矛盾和風險。“新型+轉軌+轉型+快速城市化使得我國‘城市病問題更具復雜性、綜合性，中國城市的急癥、慢癥、并發癥存在共發的可能。”

診斷二：“城市病”是資源過度集聚的產物

今年2月，國內某社交網站上，一場題為“北上廣打拼的游子，為何遠離親人，仍義無反顧”的討論引來眾多“北漂”參與。很多年輕人認為，雖然在故鄉可以與親人團聚，但在北上廣這樣的大城市，可以獲得更多的發展機遇。

年輕人抉擇城市時的糾結心態，反映的恰是地區間資源分配的嚴重不均衡。

造成這種不均衡的主要原因有兩個，首先是城鄉二元化經濟結構尚未打破。

中國城鄉差距十分明顯。清華大學公共管理學院教授胡鞍鋼曾將這種差距概括為“一個中國，四個世界”：“第一世界”是上海、北京、深圳等高收入發達地區；“第二世界”是大中城市和沿海上中等收入地區；“第三世界”是下中等收入地區；“第四世界”是中西部貧困地區。

近年來，雖然這種差距有所縮小，但仍然存在。據國家統計局統計，2014年一季度我國城鄉收入差距為2.53∶1，體現城鄉收入差距的基尼系數從2008年的0.491下降到2013年的0.473，已經連續五年減小。但專家普遍認為，并不能盲目樂觀，“畢竟基尼系數還在0.45以上”。

其次是部分行政性因素造成資源配置失衡。

復旦大學人口研究所所長王桂新說，大城市自身的規模效應已十分顯著，加上政府的政策支持，造成資源越來越向超大城市集中，盡管超大城市都已試圖設置門檻控制外來人口的入遷，但各種機會預期仍然使這些城市成為流動人口首選。再如，政府所在地往往優選在轄區內交通方便、環境優美的高檔地段，基礎設施等公共資源也往往主要圍繞這一地區布局和發展，即使這一地區人口已十分密集，但其人均公共資源享有水平仍遠遠高于周邊地區，所以仍能吸引人們向這些地區進一步集中。

診斷三：GDP崇拜為“城市病”推波助瀾

有人將政績考核比作“指揮棒”。專家認為，多年來，受以GDP為主的政績考核機制影響，有些城市急功近利，大搞形象工程、政績工程，而對與老百姓生活息息相關的基礎設施建設不夠重視、怠于改善。華麗而羸弱，成了我們許多城市的通病。

國務院發展研究中心研究員林家彬說，偏重經濟指標的政績考核體系助長“城市病”，主要體現在三個方面：一是在各項功能原本已高度集中的城市，政府為了追求經濟指標的增長，仍然大力鼓勵產業功能的集聚，吸引大型項目落戶。二是重“面子”輕“里子”，形象工程是顯績，往往得到優先發展，而如城市排水系統等是潛績，發展就往往滯后，這導致大城市光鮮華麗的地標性建筑與滯后的地下基礎設施形成巨大反差。三是公共利益讓位于商業利益，超出規劃強度的商業地產開發導致周邊的基礎設施容量不足，成為“城市病”的重要誘因。

“城市病”不是城市的“絕癥”

“我在這里歡笑，也在這里哭泣；我在這里活著，也在這里死去。”一首流行歌曲《北京，北京》，唱出了人們對于這座城市復雜深刻的感情。

城市，不僅僅是鋼筋混凝土建筑的綜合，更是人們追求夢想和幸福的地方。從這個角度，治理“城市病”，實現城市的可持續發展，對于提高人們的幸福指數具有十分重要的意義。

藥方一：根本在于全面深化改革，轉變經濟發展方式

若說給現階段中國各類問題開處方，“深化改革”，必然是其中無法或缺的“治本”良藥。同樣，治理“城市病”，也離不開深化改革。

以北京為例，市委書記郭金龍明確指出，“治理城市病，出路在于轉變經濟發展方式，關鍵要靠深化改革。”

北京市通過深化改革治理“城市病”的路徑十分清晰。年初出臺的“京版”全面深化改革57條，從提出市場準入要研究制定與首都城市性質功能和人口資源環境承載能力相匹配的“負面清單”，到產業轉型升級強化節能、節地、節水、人口、環境、技術、安全等準入標準，再到強調深化研究人口調控機制、健全大氣污染防治機制等等，無不旨在解決城市發展中的疑難雜癥，提升市民福祉。此后不久，北京市又首次將“城市病”概念寫入政府工作報告，并從人口、環境及新型城鎮化等多方面入手，提出單位GDP能耗降2%、水耗降4%、大氣細微顆粒物降5%、碳排放量降2.5%等一系列可執行的量化指標。

藥方二：找準城市發展定位，疏解不合理功能

今年，有著20多年歷史的“淘衣圣地”——北京動物園批發市場將要外遷的消息，引發社會各界廣泛關注。據悉，未來還將有多個位于北京城市中心區的小商品交易市場將涉及整治和外遷。

市長王安順表示，目前，北京城六區共有22個小商品批發市場，其中東、西城就占了16個。在城市核心區這樣寸土寸金的地方搞小商品批發，既沒有發揮地域優勢，又吸引了大量人流，給交通擁堵帶來壓力，我們將逐步退出這些不符合城市性質的低端業態，實現騰籠換鳥，提高土地、資源、能源集約利用的效率。

專家普遍認為，搬遷批發市場這種行為是對北京“非首都核心功能”的疏解。北京大學社會學教授陸杰華說，作為像北京這樣的特大城市，疏解城市功能十分重要，逐漸將城市優質資源向周邊轉移，“功能疏解了，人口自然會得到控制。”

藥方三：推動區域協同發展，構建城市群緩解中心城市壓力

京津冀協同發展，已經成為時下一個熱門詞匯。三地協同，既是“城市病”倒逼的產物，也是解決“城市病”的有益途徑。

4月，在博鰲年會“人的城鎮化”分論壇上，北京市副市長陳剛表示，解決城市病出路在于構建城市群、區域共同發展，從空間規劃城市群的辦法來解決過度集聚、過度膨脹的問題。他介紹，大城市無法快速提供高質量的公共服務，只有把大城市的一部分職能分解到相應區域的中小城市，讓人們就近城鎮化是城鎮化成本最低的最佳選擇。

“對于像北京這樣的城市，不能簡單地說人的自由遷徙、自由流動，用這樣的口號鼓動大家都往里面沖，結果導致更加嚴重的環境災害和社會問題。”他說，要在更廣泛的區域里將一些功能進行疏解，合理規劃分布，使人們不一定全部進到北京城里來，也能享受到與北京一樣的公共服務和工作機會。

北京建筑工程學院文法學院教授秦紅嶺認為，北京所在的京津冀區域，從歷史文化與自然地理方面來說具有不可分割的聯系，如何以北京為中心，圍繞北京、天津兩核形成一個功能完善的城市區域，形成一個輻射能力強的城市極，并以此推動一個密切互動的京津冀經濟圈一體化發展，將是破解中心城市發展難題的重要途徑。京津冀一體化將真正幫助北京破解功能疏解困局。

藥方四：加快城鎮化建設，促進城鄉協調發展

城市和農村是國家發展的兩條“腿”，如果僅靠其中一條，很難走得太遠。

全國人大財經委副主任辜勝阻認為，如果說以都市圈為中心的城市化戰略，是充分發揮現有城市經濟效益的城市化戰略構想；那么，以縣城為中心的農村城鎮化戰略和大力發展中小城市，則是充分考慮引導農村剩余勞動力合理流動的現實選擇。未來要引導人口有序流動、合理分布，就必須堅持多向分流的原則。

有媒體評論認為，只有盡快縮小城鄉之間和地區之間的發展差距，實現國民經濟的平衡發展，才有可能真正根除令人頭痛的“城市病”。

藥方五：促進政府職能歸位，破除GDP迷信

2013年中央出臺新規定，今后不能僅僅把地區生產總值及增長率作為政績評價的主要指標，不能搞地區生產總值及增長率排名。“指揮棒”的新變化，為治理“城市病”奠定了重要制度基礎。

今年北京“兩會”結束后，有媒體發現有12個區縣在制定經濟指標時，主動調低了GDP增長指標，并著重調整了區域內產業的取舍。北京市社科院副院長趙弘分析說，各區縣主動調低GDP增速，是一個重要信號，標志著從以往追求經濟速度向追求經濟質量的轉變。“降低經濟發展速度，可以使我們更從容、有選擇地發展，因此要適度發展經濟，保證質量第一，速度第二。”

還有專家建議，應將居民的滿意度納入政績考核體系。有了來自居民的主觀滿意度指標，將有助于政府以居民的實際需求為導向配置行政資源，注重解決居民所面臨的突出民生問題，減少表面文章、面子工程和形象工程。

關于治理“城市病”的幾點思考

“城市必須不再像墨跡、油漬那樣蔓延，一旦發展，他們要像花兒那樣呈星狀開放，在金色的光芒間交替著綠葉。”城市規劃先驅思想家帕特里克·格迪斯這段詩意盎然的話，抒發了對城市發展的美好憧憬。

快速發展的中國城市，如何才能徹底擺脫“城市病”，邁向美好明天呢？

思考一：不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”

“城市病”不是簡單的局部癥狀，而是復雜的系統工程，里面涉及環保、能源、交通、教育、衛生、人口等方方面面的問題。因此，治理“城市病”就不能簡單化、一刀切，實行“懶政”，而應統籌規劃、合理布局，從源頭上徹底根治。

廣東省城市發展研究中心主任宋勁松說，拿對交通擁堵這一城市通病的治理來說，城市管理部門治理交通擁堵時，在要求人們放棄小汽車之前，要首先考慮的是公交出行問題解決了沒有，城市交通的智能化管理做到了沒有，現有道路設施的使用效率發揮出來了沒有。治理“城市病”，不能光從約束使用者開展所謂“需求管理”上找出路，而更應該從要求管理者提供更好的服務，即加強“供給管理”上下功夫。

思考二：要充分發揮市場作用

治病，須謹防復發；尊重市場，就是防止“城市病”復發的“靈丹妙藥”。

在傳統治理思路中，行政手段因見效快而備受青睞，可市場這只“無形的手”卻常常被忽視。實際上，用好這只“手”，方可建立起城市可持續發展的長效機制。

國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬說，以控制人口為例，必須要回歸到最根本的地方來對癥下藥，也就是要必須深刻認識到十八屆三中全會上強調的將市場作為配置資源的決定性作用，要深刻領會到中央城鎮化工作會議上提出的市場主導、政府引導的基本原則，以市場作為主導力量，市場自然會找到城市人口配置的均衡點；隨著一個城市的人口的增長，各種成本也會上升，自然也引導人口向別的城市去聚集。“如果繼續采用政府主導的通過拉高門檻的方式來控制人口，而不是采用市場主導來疏解各種資源的方式來控制人口，最終會走入一條老路。”

思考三：沒有現成經驗可以照搬，必須走中國特色之路

城市化是一條漫長而艱辛的道路，西方發達國家在這條道路上已經走得很遠，積累了不少經驗教訓。

但是，國內專家普遍認為，必須清醒地意識到，我國與西方在城市化進程方面存在巨大差異。

一是西方發達國家城市化經歷了循序漸進、較為漫長的歷史過程，而中國的城市化，其規模和速度都是人類歷史上前所未有的，多個問題集中爆發，且與中國社會經濟的急劇轉型捆綁在一起，在治理“城市病”的同時還要處理多重難題。二是西方城市長期孕育出了一個較為穩定的構架，而飛速發展的中國城市要形成這種穩定框架，尚須假以時日，因此在治理“城市病”過程中更要提防風險、穩中求進。三是中西方城市文化存在巨大差異，軟實力因素在城市治理中能夠發揮怎樣的作用尚待考量。

所以，我們應該積極學習借鑒西方發達國家在與“城市病”作戰中積累的寶貴經驗，但這些經驗不可能為中國提供現成答案。因此，必須要從實際國情出發，實事求是、積極探索、大膽創新，走出一條具有中國特色的城市治理之路。