開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)推進(jìn)廉潔高效政府建設(shè)

張莉萍

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，建立廉潔高效政府既是中國(guó)行政體制改革的內(nèi)在要求，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的必然趨勢(shì)，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和綜合國(guó)力提升具有十分重要的意義。審計(jì)作為國(guó)家治理的監(jiān)督控制系統(tǒng)，應(yīng)將開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)，推進(jìn)廉潔高效政府建設(shè)作為重要目標(biāo)。

加強(qiáng)權(quán)力制約：開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)在動(dòng)因

當(dāng)前，加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)，加大對(duì)權(quán)力的制約力度，具有多方面的原因。

法律對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)提出的職責(zé)要求。維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉潔高效政府建設(shè)是國(guó)家審計(jì)的立法宗旨。法律授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督政府及其組成部門的預(yù)算執(zhí)行情況，規(guī)范其在行政權(quán)力行使過(guò)程中的行為，以確保其在履行職責(zé)過(guò)程中遵守國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律，提高公共資源使用效益和建設(shè)廉潔高效政府。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)來(lái)規(guī)范政府行政行為的過(guò)程，就是推動(dòng)深化廉潔高效政府建設(shè)的過(guò)程，是對(duì)法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)基本職責(zé)的履行。

順應(yīng)國(guó)際政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)。隨著世界政府績(jī)效改革浪潮的興起，各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)積極推進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)，監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行，推動(dòng)建立廉潔高效政府。例如，美國(guó)審計(jì)署近年來(lái)高度關(guān)注聯(lián)邦政府行政體制存在的問(wèn)題，發(fā)布了一系列關(guān)于聯(lián)邦政府及其機(jī)構(gòu)“職能重疊、內(nèi)容重復(fù)和項(xiàng)目碎片化”的報(bào)告。在2013年5月公布的政府績(jī)效報(bào)告里，美國(guó)審計(jì)署指出政府機(jī)構(gòu)可提高績(jī)效的31個(gè)新領(lǐng)域，并提出近300個(gè)審計(jì)建議，以減少或消除政府項(xiàng)目和活動(dòng)存在的分散、交叉或重復(fù)的狀況，或取得其他潛在的財(cái)政效益。世界各國(guó)的實(shí)踐證明，在政府中開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是促進(jìn)政府部門明確肩負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任與克服政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)低效率與浪費(fèi)的有效手段。政府績(jī)效審計(jì)已經(jīng)超越了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的范疇，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督僅為其表象，其實(shí)質(zhì)是對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有的公共資源配置權(quán)和執(zhí)行權(quán)進(jìn)行約束，使其反映公眾的意愿。可見(jiàn)，權(quán)力制約是政府績(jī)效審計(jì)的本質(zhì)，而政府績(jī)效審計(jì)已成為民主與法制建設(shè)的工具。

適應(yīng)轉(zhuǎn)型期中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。在當(dāng)前的中國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，除了存在違法違規(guī)、貪污腐敗問(wèn)題，更加值得注意的問(wèn)題是決策失誤、管理不善等造成的資金使用效益低和損失浪費(fèi)。政府績(jī)效審計(jì)不僅能查錯(cuò)糾弊，同時(shí)關(guān)注資金的使用效益，通過(guò)對(duì)資金管理和使用效益的分析和評(píng)價(jià)，提出加強(qiáng)和改進(jìn)管理的建議，促進(jìn)資源的合理配置和高效回報(bào)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)大力開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)能推動(dòng)轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下全能行政、權(quán)力行政的執(zhí)政觀念，著力從根本上解決體制、制度和管理層面上的突出問(wèn)題，建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效的服務(wù)型政府，為社會(huì)的良性發(fā)展提供動(dòng)力支持和制度保障。

提高行政效率：開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的著力重點(diǎn)

總體上看，開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)，以提高行政效率為著力重點(diǎn)，具體可以從以下幾個(gè)方面入手。

促進(jìn)公共政策的貫徹落實(shí)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。公共政策是政府履行職能的重要表現(xiàn)形式，對(duì)公共政策進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，是政府績(jī)效審計(jì)為宏觀管理、宏觀決策服務(wù)特點(diǎn)體現(xiàn)最鮮明、建設(shè)性作用發(fā)揮最充分的領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，應(yīng)對(duì)涉及重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策、民眾反響強(qiáng)烈的民生領(lǐng)域的重點(diǎn)政策、執(zhí)行中容易出現(xiàn)較大偏差的政策，以及經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)較快、效果顯著的政策進(jìn)行審計(jì)，并重點(diǎn)關(guān)注政策制定過(guò)程、政策執(zhí)行過(guò)程、政策后期效果等方面，從源頭到結(jié)果多方面促進(jìn)政策的貫徹落實(shí)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

推動(dòng)優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)及其組織結(jié)構(gòu)是行政體制的載體，影響行政效率和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)階段，我國(guó)行政組織結(jié)構(gòu)存在著行政組織規(guī)模龐大、層級(jí)過(guò)多、職能“碎片化”等突出問(wèn)題，不利于政府職能轉(zhuǎn)變和廉政高效政府的建設(shè)。開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)審查或關(guān)注行政組織規(guī)模和行政層級(jí)的合理性、科學(xué)性，大部門制改革與跨部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制的效果等問(wèn)題，從體制機(jī)制上揭示影響政府職責(zé)履行和運(yùn)行效率、效果的行政組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題，從而促進(jìn)建成科學(xué)合理、順暢高效的行政機(jī)構(gòu)體系。

促進(jìn)政府運(yùn)行成本降低和政府效能提升。政府運(yùn)行成本包括公務(wù)成本、內(nèi)部成本和制度成本，是一種非生產(chǎn)性的耗損，過(guò)高的運(yùn)行成本將是社會(huì)發(fā)展的消極負(fù)擔(dān)。降低政府運(yùn)行成本和提高政府效能是建設(shè)廉潔高效政府的重要內(nèi)容，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)審查下列事項(xiàng)：一是審查大量預(yù)算外資金和非規(guī)范財(cái)政收支導(dǎo)致的政府運(yùn)行成本增加，抑制不斷膨脹的政府運(yùn)行成本。二是審查政府職能扭曲造成的政府運(yùn)行成本增多，提高政府效能。三是審查國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)造成的政府運(yùn)行成本增加，促進(jìn)存量資源的使用和處置效率以及增量資源的配置效率。

推動(dòng)政府反腐倡廉建設(shè)。廉潔高效政府建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)是貪污腐敗現(xiàn)象得到有效遏制。造成腐敗易發(fā)、多發(fā)的一個(gè)重要原因，就是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，政府治理結(jié)構(gòu)、方式和過(guò)程的變革落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的步伐。腐敗的主要表現(xiàn)是權(quán)錢交易，這決定了審計(jì)機(jī)關(guān)在及時(shí)發(fā)現(xiàn)和依法查處腐敗方面具有自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是懲治貪污腐敗、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的重要工具。在實(shí)際工作中，可以重點(diǎn)關(guān)注下列事項(xiàng)：一是關(guān)注關(guān)鍵環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)違法違規(guī)活動(dòng)和腐敗犯罪線索，如人事、監(jiān)管、審批、招投標(biāo)、采購(gòu)、基建、資金、規(guī)劃、交往、接待等，這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)違法違規(guī)常常包括“三公經(jīng)費(fèi)”支出違規(guī)、提供虛假財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料、編造虛假財(cái)務(wù)報(bào)告等。二是關(guān)注容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，包括金融、證券、房地產(chǎn)、土地批租、政府采購(gòu)、出口退稅、建筑工程招投標(biāo)以及國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中出現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)流失等領(lǐng)域。三是關(guān)注掌握公共權(quán)力的重點(diǎn)對(duì)象，強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)合，在審查財(cái)務(wù)問(wèn)題的同時(shí)，審查行政履責(zé)問(wèn)題和內(nèi)部控制等更深層次的問(wèn)題，促進(jìn)廉潔政府建設(shè)的深化。

注重多管齊下：開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的策略建議

廉潔高效政府建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，具有長(zhǎng)期性和艱巨性。在推進(jìn)廉潔高效政府建設(shè)中，需要多管齊下，發(fā)揮政府績(jī)效審計(jì)的“助推器”作用。

通過(guò)運(yùn)用政府績(jī)效審計(jì)成果，提出廉潔高效政府建設(shè)可行性建議。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)提升政府績(jī)效審計(jì)成果的宏觀性，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果效能的最大化，通過(guò)運(yùn)用多種績(jī)效審計(jì)成果，如審計(jì)報(bào)告、審計(jì)信息、審計(jì)結(jié)果公告等，向國(guó)務(wù)院、地方政府、各級(jí)人民代表大會(huì)提出政府在廉潔高效建設(shè)中存在的各種問(wèn)題，以及加強(qiáng)廉潔高效政府建設(shè)的意見(jiàn)和建議，推動(dòng)有關(guān)制度規(guī)定的出臺(tái)，乃至對(duì)全局性政策方針的制定落實(shí)產(chǎn)生重要影響。

通過(guò)公開(kāi)政府績(jī)效審計(jì)信息，形成推進(jìn)廉潔高效政府建設(shè)的輿論壓力。政府績(jī)效審計(jì)是否能達(dá)到最佳效果，是否能促進(jìn)問(wèn)責(zé)制度的建立和完善，是否能加強(qiáng)和改進(jìn)政府責(zé)任，關(guān)鍵也在于政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)透明與否。在遵守保密及相關(guān)規(guī)定的情況下，通過(guò)審計(jì)信息公開(kāi)，能充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能作用，把審計(jì)監(jiān)督與群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，凝聚改革共識(shí)，形成輿論壓力，并能引導(dǎo)和帶動(dòng)其他行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)透明。

通過(guò)建立健全審計(jì)問(wèn)責(zé)制，推動(dòng)廉潔高效政府建設(shè)的動(dòng)力轉(zhuǎn)化。審計(jì)之后的問(wèn)責(zé)，才是解決問(wèn)題的良方。實(shí)行審計(jì)問(wèn)責(zé)制，政府績(jī)效審計(jì)的結(jié)果才能得到有效運(yùn)用，“審計(jì)風(fēng)暴”才能轉(zhuǎn)化為推動(dòng)廉潔高效政府建設(shè)的動(dòng)力。實(shí)行審計(jì)問(wèn)責(zé)制的基礎(chǔ)是建立、健全有關(guān)法規(guī)制度，建立部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制則是重要保證。實(shí)行審計(jì)問(wèn)責(zé)制，離不開(kāi)紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事、財(cái)政等部門的密切配合。因而，要針對(duì)各部門的工作職能，明確責(zé)任主體，落實(shí)協(xié)作分工，并建立審計(jì)結(jié)果運(yùn)用責(zé)任制。

通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)整改，促進(jìn)廉潔高效政府的建立和完善。在政府績(jī)效審計(jì)整改中，相關(guān)部門應(yīng)切實(shí)制定和落實(shí)管理責(zé)任制，被審計(jì)單位針對(duì)政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，應(yīng)認(rèn)真整改。在審計(jì)整改的組織管理上，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)調(diào)各方，起到主體作用，持續(xù)跟蹤和監(jiān)督審計(jì)問(wèn)題整改情況，有關(guān)部門也要協(xié)助落實(shí)整改工作。通過(guò)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改，可以推動(dòng)被審計(jì)單位修復(fù)、改革和完善行政體制，提高管理水平，促進(jìn)廉潔高效政府的建立和完善。

（作者單位：北京市審計(jì)局）

責(zé)任編輯：許 海