如何利用好農村集體建設用地

徐明

近年來，北京市在集體土地流轉和集約利用方面進行了有益探索，有力促進了城鄉結合部環境整治、農村地區城鎮化和本地產業發展。十八屆三中全會指出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，要逐步建立城鄉統一的建設用地市場。在當前對農村集體土地的需求不斷高漲的背景下，以全面深化改革為契機，探索北京市農村集體土地利用體制機制及融資模式創新，對于北京率先形成城鄉一體化發展格局、提升新型城鎮化質量和內涵具有重要意義。

利用現狀和存在的問題

集體建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地，包括宅基地、經營性建設用地和公益性建設用地。據調查，2011年北京市農村集體建設用地約1800平方公里。其中，農村集體企事業單位用地700平方公里，農村居民點用地1100平方公里左右。隨著北京城市建成區擴展、城鄉結合部環境整治和農村地區城鎮化的推進，為了滿足中心城區功能疏解、城鄉結合部外來人口租住需求和鄉鎮（村）工業園區產業發展需要，北京市通過土地流轉和拆舊建新兩種方式，分別建設產業園區和農村社區，利用農村集體土地推進新型城鎮化進程。

目前北京市農村集體建設用地還存在一些問題：一是農村集體土地利用效率較低。村莊布局分散、農村住宅建設容積率低、農村房屋空置率高，鄉鎮企業大院普遍存在土地閑置、土地利用率低、多用于低端產業等問題。二是農村城鎮化進程中宅基地騰退難度較大。按照2004年版北京城市總體規劃，考慮農村城鎮化發展，預計2020年村莊建設用地為300平方公里，但2011年北京全市農村居民點用地約1100平方公里，與規劃用地規模相差800平方公里。三是存在土地違法、違規使用問題，如許多地塊違反規劃和用地審批手續進行土地開發經營和違章建設。四是土地流轉收益分配缺乏規范。農村集體土地流轉的支配權主要集中在鄉鎮政府和村委會，集體土地價格評估制度不健全，現有集體土地流轉大多屬于私下交易，執行流轉協議沒有保障。五是利用集體建設用地推進城鎮化建設的資金缺乏保障。村集體經濟實力有限，農村社區和產業園區建設項目只能通過出租獲取收益，貸款困難，回款周期長。針對農村的金融服務欠缺，現有的信貸產品不能滿足集體土地多元化利用對金融的需求。

可借鑒的改革思路

在實踐中，全國各地對推進集體建設用地流轉、提高集體土地利用效率的探索日益活躍，從中我們可以獲得以下啟示。

實現土地開發權交易是集約利用土地的重要手段。要實現全市一盤棋的高效土地利用模式，必須在較大范圍內建立土地開發權交易平臺。北京市域面積16410.5平方公里，其中平原面積約占全市土地面積的39%，山地面積約占61%。除中心城區和11個新城之外，廣大的小城鎮和農村地區建設處于分散、粗放的無序狀態。要建立全市一體化的城鄉建設用地市場，需要以城市（鎮、鄉）總體規劃和土地利用規劃為指導，以城鄉建設用地增減掛鉤為前提，通過土地整理和復墾，明確新增的土地開發權，納入全市土地儲備，提供信息共享平臺和交易平臺，以多種形式辦理交易事務。目前，包括北京在內的很多城市都建立了農村產權交易所，但多限于農用地及農村土地承包經營權的流轉。

區域整體平衡是解決農村集體土地開發資金問題的有效途徑。將區域內部分地塊以國有土地出讓，其土地增值收益返還用于區域整體的資金平衡。目前，北京在第一道和第二道綠化隔離帶地區以及重點村建設過程中，都部分地采用了這種模式。該模式無需突破目前國家的法律法規框架，只需要在市級層面，由國土、規劃等部門政策創新集成。一是區域內允許新增部分城鎮建設用地，采用招拍掛的土地出讓方式，可平衡自身的拆遷建設成本。二是允許區域內土地溢價收益定向返還用于該區域的開發建設。在當前農村集體土地無法流轉、不可抵押融資的情況下，這是解決集體建設用地建設資金一種行之有效的路徑。

解決土地融資“瓶頸”的關鍵在于農村土地政策的創新。按照現行的法律法規，農村集體建設用地不能流轉，使用權無法抵押。與國有土地不同，農村集體建設用地不具有直接將土地資源轉換為資產的條件。這是集體建設用地抵押融資的“瓶頸”。目前，北京不在統籌城鄉綜合改革試驗區的范圍內，不是城鄉建設用地增減掛鉤試點，也沒有相關政策法規的支撐。因此在現行法律之下，北京要獲得土地融資的政策創新環境，首先需要獲得國家關于土地流轉和管理的先行先試的政策支持。

集體土地推進城鎮化建設應建立政府讓利于民的基本思路。在新型城鎮化進程中，要保證農民的利益，必須徹底放棄“土地財政”的做法，打破目前將集體土地征為國有的唯一的土地利用方式，以多種形式盤活集體土地資源，用于城鎮化建設。政府讓利，農民獲利，真正做到取之于民，用之于民。實現土地集約使用的可持續性和長期性，應該維護農民的民主權利，公開參與協議的談判和政策的制定；對不同農民集中居住小區的地理位置、小區環境、補償面積等因素綜合考慮，適當提高置換或補償標準，增強農民主動集約用地的積極性。

當前適合北京的集體建設用地利用模式

2013年，為促進城鄉一體化進程，北京市提出新“三起來”——土地流轉起來、資產經營起來、農民組織起來。在當前法律框架下，要讓農村集體建設用地流轉起來，應總結各類試點的成功經驗，明確讓利于民的基本思路，推行有利于盤活農村集體土地的辦法。

在以海淀唐家嶺地區為典型代表的緊鄰市級重點功能區的農村地區，如大興新航城地區等，盡量申請國家層面的特殊政策；其余的城鄉結合部地區和重點村改造地區，應從集體建設用地的不同區位出發，在市級層面尋求政策集成，分別適用以下幾種既保障農民權益，又能使農村集體土地盤活流轉起來用于城鎮建設的模式。

“大興西紅門”模式。允許部分國有土地的溢價收益補償集體建設用地的開發建設成本。類似于大興區西紅門的集體土地利用方式。應擴展試點范圍，從綠隔地區和重點村擴展到其他有條件的開發地區。此種方式需要在國土、規劃、財政等多部門的支持下進行創新：一是允許新增部分城鎮建設用地，即一定比例的建設用地采用征為國有的土地出讓方式，可平衡自身的拆遷建設成本。二是允許區域內土地溢價收益定向返還，用于該區域其他地塊的開發建設。雖然土地收益定向返還的政策還未真正施行，但是在CBD地區開發等市級重點功能區開發建設中曾經或正在探索該項政策。

“海淀唐家嶺”模式。允許村集體在現有集體建設用地范圍內自主開發村民住宅和集體產業用房，類似于唐家嶺舊村改造的以宅基地換房，以村集體經營管理房屋出租。此方式可以最大限度地調動村集體的積極性，但是必須與小產權房區別開來。村集體可以自籌資金或與社會企業共同建設農村住宅、商鋪、酒店等，以房屋出租收益實現村民、村集體和社會企業的多方盈利。這種方式需要國土、規劃等部門的支持，一是允許按照新型農村社區的政策，即集體土地上拆舊與建新，按增減掛鉤相關政策實行整體審批，不再單獨辦理農用地轉用手續。二是允許在集體土地上建設部分的集體產業用房，根據北京市試點地區的調研，一般比例在30%左右或按照戶籍人口人均50平方米建筑面積的產業用房標準來建設。

“廣東三舊改造”模式。對于城市核心區的城中村，可采取此模式，允許集體土地直接轉為國有土地性質，并將土地補償款約50%以上返還原土地使用者，鼓勵原土地使用者開發。此種方式不能用于較大規模的地區，比較適用于拆遷改造難度較大的城中村地區。該方式也需要多方面的創新：一是允許城中村土地直接轉為國有土地，免繳新增城鎮建設用地土地有償使用費。二是原土地使用者，包括村集體和企業可獲得自己交納土地出讓金的分成，按照廣東的做法，約50%-80%。

除此之外，在全國集體建設用地使用權流轉即將破冰的背景下，我們還應在現有法律框架下盡早探索農村集體建設用地的體制機制，從土地政策、上位規劃、土地指標、金融政策等多方面，為集體土地用于城鎮化建設創造條件，促進集體土地有序流轉。

（作者：國家開發銀行北京分行行長）

責任編輯：魏曄玲