產城融合視角下城鎮化發展的新思考

鐘順昌+李堅+簡光華

內容摘要：本文把一個區域中最具有城鎮化因子的產業園區、城市新區和老城區作為討論對象，以產城融合的視角來審視城鎮化發展過程中所存在的具體問題，明確提出產城融合是城鎮化發展的重大戰略，并指出基于產城融合視角下產業園區、城市新區和老城區的城鎮化發展路徑，并認為加快利于產城融合發展的制度創新是提高城鎮化發展質量的保障和內生動力。

關鍵詞：產城分離 產城融合 城鎮化 制度

問題的提出：城鎮化過程中的產城融合程度低

（一）城市新區：有城無產、虛假城鎮化、城市建設難以適應產城融合需要

新區重房產、輕產業與虛假城鎮化并存。地方政府基于政績和形象工程的考慮拉大城市框架，進行“攤大餅”似的搞城市新區建設，通過房地產和政府部門搬家來推動新區發展，在一定程度上分擔了主城區人口分流的功能，然而地方政府基于短期經濟效益，而重房產開發，輕產業培育和產業環境搭建，使得新區缺乏產業帶動支撐而住房空置率高，從而導致新區變成“鬼城”和“有城無市”的空城化局面。此外，由于這種“攤大餅”似的新區開發，使新區所圈之地，將周邊許多農村區域也涵蓋在其內，這使得大量未經職業和空間的轉換的農村人口，在一夜之間因所在地行政建制變更而不費吹灰之力成為市民。這種虛假的城鎮化，在短期無配套產業支撐的情況下，使產城融合目標難以實現。

新區建設難以適應產城融合需要。一方面，公共服務設施建設緩慢難以適應城市發展需要。由于受到政府財力、空間管制和開發管理模式的限制，城市新區的公共基礎設施建設，只注重項目本身配套功能的建設，而普遍存在其從屬功能和綜合服務設施的定位偏低，配套設施不具有規模效應，從而難以實現城市功能的有效集聚（劉榮增等，2013）。從某種意義上，這也是形成新區入住率低的重要原因。此外，在城市新區的住房建設方面，城市政府其關注點主要集中在拆遷農民住房的政策性安置和市場化的商品房開發，忽視了未來產業工人和服務人員的住房建設需求，這使得這些人成為了拆遷安置和商品房的兩不管地帶，這樣在房價提前透支新城規劃利好的情況下，待到產業職能部門真正入駐新區時，房價已抬升幾倍，高成本的住房將成為新城人口導入的門檻，從而造成產城融合難題（邵安兆，2012）。

（二）老城區：產城能級低、城市等級與產業層次的結構性不匹配

隨著城鎮化進程明顯加快，許多城市已經步入新的發展階段，但目前西部部分城市的老城區都不同程度地存在著諸如人口膨脹第三產業、交通擁堵、資源緊張、能源短缺、環境污染等“城市病”和城市老化問題，使得城市的可承載力已逐步逼近極限。導致這些危機的原因有很多，其中產業層次不高和與之并存的城市功能置換滯后以及產業發展不符合城市發展的需要是直接原因。按照中心—外圍理論，老城區是基礎設施、城市功能和產業體系配置最為完善的中心區，它支撐和引導外圍邊緣地帶的發展，隨著時代的發展，按理說，為了保持這種勢能，老城區城市功能更新與產業高級化應該協調推進，然而，因為路徑鎖閉使得目前許多老城區存在本身的城市功能等級與其產業層次結構不對等而并沒有實現兩者真正意義上的融合，從而對外圍地區的影響力不斷減弱，導致不能形成高級資本人力要素的集聚，在積累因果循環機制的作用下，進而可能導致中心城區的陷落；與此同時，城市發展規劃、土地利用規劃和產業建設規劃之間存在相互脫節現象，導致了諸如老城區的城市功能缺乏產業支撐，產業發展方向缺乏相應的城市功能導向等問題，由此造成整個城市經濟社會系統的紊亂，這種結構性不匹配、不協調，也成為導致老城區與新城區產業發展不協調、城鄉產業分工不明和城鄉分割發展等突出問題的重要原因。

（三）產業園區：有產無城、區城互補融合性差、產業集群程度低

產業園區有產無城。它作為一種單一的生產功能區而不具有城市功能，只不過是外地農民工和加工制造活動集聚的生產基地（孔翔等，2013），企業只是擁有簡陋的員工宿舍和生活區，這些企業形成了一種“前廠后院”的辦廠模式（王雄昌，2011），因大量外來的農村產業工人遭受社會排斥而沒能取得本地城鎮戶籍，沒有資格獲得廉租房、社保房和經濟適用房的權利，而只能常年棲居在生活單調乏味的廠區內，而并沒有真正意義上轉化為城市市民，這明顯是一種有產業、無市民和產業形態、無城市形態的滯后性的城市化。這一方面使得城鎮化的潛在內需沒得到很好的挖掘，城市商業無法吸引其消費，與此同時，這種外在的戶籍制度的社會排斥，容易帶來外來人口與本地市民的矛盾，降低認同度，帶來區域社會的不穩定；另一方面，這種簡單的生活條件，很難吸引高素質人才根植于當地生活發展，更無法形成有效的地方社會網絡（孔翔等，2013），從而導致區域內生性的經濟發展模式難以開啟。

職住分離與產城互動不夠。從形式上看，產城融合問題還表現在職住分離和空間錯位，即就業地與居住地的分離與空間不匹配，使人們缺乏城市社區感。從產生的原因來看，還是基于前面談到的功能單一化導致巨大的通勤成本。這些產業園區在諸如房產、商業、學校及醫院等生活公共服務設施方面不完善，以生產制造為主導功能的產業園區的市政、交通基礎設施也都是按照工業生產進行規劃設計的，難以適應日常生活的需要而形成“職（產）住分離”，導致上下班交通堵塞。此外，產城互動不夠。除了一部分高新技術產業布局在主城區之中外，大部分都是遠離主城區的遠郊工業園，這種物理空間上的“孤島效應”使它們難以充分地利用主城區在技術、金融、信息、人才等方面的優勢資源來發展自己（王雄昌，2011）。因此，要通過合理的產城空間布局，來促進產業與城市的有效互動，同時降低人們的通勤成本尤為重要。

產業園區的集聚程度不高，難以形成強大的競爭力和城市帶動力，從而推進產城融合發展的經濟條件差。產城融合它涉及產業和城市兩個重要方面，然而在這兩者之間，產業發展是矛盾的主要方面，這里的產業指產業集聚。按照波特的理解，產業集聚是指某種產業的大量相關企業和服務機構在地域空間上的集聚，是一種按照市場化機制自發的結果。而很多產業園區是通過政策的優勢，在政府急于出形象和出規模的意愿驅動下，“只招商，不擇商”（張曉武，2011），將企業遷入特定的空間內，而形成一種機械式增長的產業空間，混亂成為大雜院，雖然同在一個開發區內，但各企業往往因勢所需，各自為政，在產業鏈條上難以呼應（王雄昌，2011），沒有形成產業粘性空間，導致根植性弱，在遇到外部經濟環境發生變化，園區優勢消失時，很可能導致企業外遷，從而帶來區域發展不穩定的風險。同時，許多產業園區是在缺乏區域統籌協調的情況下，地方政府為增加財政收入，而盲目建成的，使得產業園區數量偏多、規模偏小，沒有真正形成產業集群，難以實現生產要素優化配置與規模效應，與此同時，園區之間的引資競爭，常常引發各園區土地價格、稅收減免等優惠政策之戰，導致資源浪費，收益下降。同時，為留住企業，許多園區降低入園標準，忽視園區企業的排污治污，造成當地生態環境逐漸惡化，不但破壞了原有的經濟發展基礎，甚至威脅到當地人的身體健康。endprint

產城融合是推進城鎮化發展的重大戰略

（一）產城融合是推進新型城鎮化的應有之義

產城融合是推進新型城鎮化戰略、解決區域產城分離、提高城鎮化質量的主要手段和關鍵路徑，新型城鎮化是實現產城融合發展的重要目標。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征，并最終實現工業化、城鎮化、信息化和農業現代化同步協調發展，而產城融合的發展戰略為新型城鎮化發展提供了思路。加快產城融合發展促進新型工業化與新型城鎮化相結合，防止出現產業發展和城鎮化發展互相脫節的“兩張皮”現象。產城融合理應通過優化區域產業空間布局，以加快地區產業發展來帶動農業富余勞動人口進城就業，加速農村土地向少部分種農高手轉移，實現土地資源的優化配置，為農業產業化、規模化、機械化墊定基礎，從而推動農村就地城鎮化和實現城鄉統籌與城鄉一體化。

產城融合將城市發展要素同產業發展要素的科學整合和優化布局，實現資源要素的有效聚集，降低經濟社會發展的總體成本。這種理念要求按照集中、集聚、集約的原則，推動產業與城鎮的有機融合和互動發展，實現土地節約集約、空間集聚集中、功能集群集成（沈正平，2013）。基于有效土地資源日益緊缺的現實，加快推進產城融合發展，就是要逐步改變傳統“攤大餅”似的城市擴張，逐步將不斷稀缺的土地資源進行充分的整合，把同一片區域的功能布局得更加高效、集約、緊湊，使得各項功能區有機地構成城市整體。與此同時，通過產城融合，不斷打破傳統產業園區“重生產，輕服務，先生產，后服務，城市與產業嚴重分離，生活功能發展滯后于生產功能、社會事業滯后于經濟發展”的城市空間格局，實現城市功能的高級化，從而達到“精明增長”，實現持續發展的目的。此外，產城融合客觀上要求三次產業因地制宜地合理布局，引導主城區和新城區合理分工，不斷增強原中心主城區的城市能級和衛星城的輻射帶動能力，形成主城區與衛星城的良性互動。

（二）產城融合內在的體現為“兩化”互促與產城互動的過程

產城融合本質上是對“城市”這一概念內涵的回歸，產因城而聚，城因產而生，最終經兩者的有效互動合二為一而形成城市。一方面，產城融合是新型城鎮化下城鎮化與工業化兩化互促協調的過程，城鎮化為工業化提供發展的現實土壤，反過來，工業化又成為城鎮化發展的加速器，進一步加快人口資源要素集聚，帶來城鎮規模擴大、數量增多，在“兩化”這種互促機制的作用下，城鎮功能的升級、完善以及城鎮整體發展將最大限度地為產業轉型升級服務，提升產業的層次、結構和服務環境，而產業轉型升級又為城鎮功能的升級、完善和城鎮人口、生態、資源環境承載力的提升提供動力和支撐，進而達到產城共榮。另一方面，通過發展規劃、基礎設施、空間布局、發展效益評估等領域對產業和城鎮發展進行統籌謀劃、整體協調推進，達到城鎮格局與產業布局有效對接，城鎮承載力與產業層次共同提升，城鎮體系與產業體系優化匹配，城鎮特色與產業特色有機結合，促進產城共同發展。

（三）產城融合增強產業和城市可持續發展能力

產城融合要求與城鎮相融相生的產業支撐，以保障城市的健康發展。加快產城融合發展，要著力推進產業之間的有機融合，以煥發新的產業的發展潛力，從而加快延伸產業鏈條，推進產業集群發展，實現產業的可持續發展；同時，產城融合與現代產業體系緊密相關，加快產城融合要求推進綠色節能環保和循環經濟發展，推進節能減排工作，優化產業結構，推動產業升級，更新產業層次，不斷淘汰落后產能，大力發展現代服務業和高技術含量、高附加值、高輻射力的高端制造業和旅游觀光農業以適應城市環境質量的需要，不斷提高城市經濟的發展質量，使得產業能夠落戶城鎮，相容相合相生，增強其城市與產業的可持續發展動力。

產城融合推進城市產業發展以高端制造業和產業高端為主導，這需要產業用地與生活用地就近和均衡布局，這為布局多元化的居住社區和完善的公共服務提供了空間載體，推動城市新區和產業園區向現代產業、現代生活、現代都市的“三位一體”協調發展轉變，將城市新區和產業園區建設成為一個復合型社區，依據人的出行能力、綜合需求來規劃布局，除了布局產業功能外，再加上相關的文化、娛樂、生活等的城市服務功能，使其基礎設施配套齊全，通過這種功能融合布局，人們的各種需求可以就近解決，這就從源頭上減少了大量的通勤交通流量，最大可能地削弱城市交通擁堵問題，能提高城市效率和人們的生活品質，增強城市的可持續發展能力。

（四）通過產城融合來保障在城鎮化進程中的人的生存發展權

城鎮化問題是近年來學者們討論的核心議題，最近十八屆三中全會，進一步指出加快戶籍制度改革，推進以人為本的新型城鎮化。人和產業是以城為載體的城鎮化的兩個基本維度，產業是城鎮化發展的手段，目的是通過產業的發展，一方面提供日益多元化的產品和服務，來滿足人們生存和發展的需要，另一方面積累資金來逐步優化我們的生存環境空間，因此說，人是產城關系的主體。推進以人為中心的產城融合，就是要逐步把外來農村勞動力有條件地逐步轉化為新市民，與本地市民共享城市化發展成果，在就業、子女上學、醫療服務等方面享受同等權利；加快產城融合就是要加快經濟發展方式轉變使產業符合城市發展需要，從而有利于推進生態文明建設，打造幸福宜居宜業新家園（魏祖民，2013）。

基于產城融合視角下的城鎮化發展路徑選擇

（一）推進舊城區能級改造，提高產城融合質量

1.注重特色，明確改造重點。制定好舊城改造規劃，注重舊城區改造與城市特色并重，在改造規劃中要充分考慮舊城的一些歷史文化建筑、自然資源和功能分區，結合地方特色，加以改造，防止千城一面。明確把握好老城區改造的重點，在克服舊城區物質老化的同時，要重點解決舊城功能逐漸弱化的問題。準確把握城市經濟社會結構變革趨勢，高標準、高起點改造提升舊城區功能，推動老城區向現代中心城市轉變，實現老城區經濟振興、社區發展、基礎設施改造與生態環境改善。endprint

2.提升老城功能等級。緊緊圍繞新的發展定位加快舊城改造提升，在舊城改造中，因地制宜地將部分功能逐步鑲嵌到之前由于嚴格分區而形成的單一功能之中，以提升功能區域發展活力；著力將城鎮工業區退出后留下的大量土地進行城市的二次開發，有序推進商業區、住宅區、辦公區、公園、廣場、輕型無污染工業區、交通樞紐站、展覽館、學校等項目建設；加快城鎮現代快速交通體系建設，減輕通勤成本，增強物流、信息流、人流的快速傳遞。增強舊城區規劃建設的執行力，努力形成以創新產業、戰略性新興產業和總部經濟為基礎的智能化中央商務區、金融、信息中心等現代高端城市服務功能，提升城鎮形象與品質。

3.提升產業層級。同時，在改造中規劃布局和培育形成一批與城市功能匹配的高端產業，達到城市功能更新的目的和產城更加融合的狀態。通過逐步提升產業層次，有效轉移老城區人口和有效控制老城區人口規模和吸引高素質人才和高質量資源要素入駐，促進資源高效集約利用和生態環境保護，促進老城區經濟增長方式由主要依靠物質資源消耗向主要依靠技術進步、勞動者素質提高轉變，實現其經濟社會與生態環境協調、可持續發展（田素華，2003）。

（二）有序推進新區產城建設，引領現代新型城市發展

1.推進具有本地根植性的企業培育，形成城市新區以產促城發展格局。根植性是在當今市場經濟活動背景下企業間為阻止機會主義行為而在長時期形成的一種制度安排（孫鰲，2010）。基于信任基礎上的豐富的信息交換和共同解決問題的制度安排是根植性的重要特征。這種制度安排有助于企業間的協調和資源共享，降低交易成本，因此，根植性的企業組織網絡較競爭性市場結構更具有競爭優勢。基于此，地方政府要在城市新區創造條件培育具有根植性的企業入駐，形成多樣且富有活力的中小企業集群，此外，在強化招商引資的同時，從重視外向型產業的引進向外向型產業的生根戰略轉變，積極融入到全球化分工不斷細化的潮流之中，加強外向型產業的橫向、縱向關聯配套產業建設，形成以自身為“鏈主”的產業鏈體系，營造外向型產業的粘性、根植性空間，著力培育出具有內生持續創新能力的產業集群（沈宏婷，2007）。從而，使城市新區在這些根植性企業集群的帶動下吸引人口要素集聚與整個新區的高效運轉。

2.加強新區多功能城市綜合體建設與多業態互動經營，高效集聚人流（黃莉，2012）。城市綜合體是一種具有規模效應和多種功能有機融合特點的高效建筑體，被稱為“城中之城”。當前，城市綜合體呈現主題式的發展趨勢，以不同區域的功能和需求為導向，合理布局不斷推進諸如包括城市商業、文化、科研、居住、會展、旅游和醫療等在內的城市綜合體建設，以充分發揮和保障各綜合體對這些區域生產生活的服務功能，使得城市功能更加完善，實現人口集聚、土地集約，提升活動的效率、降低流通成本；同時，著力將諸如大型娛樂中心、生活超市和餐飲中心、時尚百貨、商業步行街、酒店式公寓、星級連鎖影院和KTV等多種業態形式科學合理地布局在新城區不同的商業空間中，打造業態齊全、高度復合的新興消費模式，為高端人才和區域內居民提供舒適的工作、生活和休閑環境，充分滿足人們多樣化、個性化的需求和對高端生活品質的追求，從而實現城市新區產業與人口的集聚。

3.經驗之談：萬通模本，著力打造高效能的“立體城市”（胡小武，2013）。這種立體城市涵蓋了產業先導性的綜合社區概念，在秦漢新城建設過程中，萬通將醫療、生態農業、商務物流等三個涵蓋30多個就業領域的產業納入到其規劃之中，完全實現了產城一體化的核心理念。這種“立體城市”是一種低消耗、高容積率、高人口承載率的建筑規劃形態，體現了新型城市規劃思路，這種立體城市的設計融合了50多項城市功能，僅占用傳統城市建設1/7的土地，將粗放型的“攤大餅”開發模式向集約型的“摞小餅”布局轉變。

（三）加快產業園區轉型發展，實現以園促城、產住一體

1.加快推進園區整合改造，提升產業結構層次，使產業符合城市發展需要，增強產城融合發展基礎。建立區域產業規劃建設委員會，制定差異化的產業園區空間政策，加強園區間的統籌協調，采取嚴格審批和評估制度和分類管理，明確各園區產業發展重點，確定各園區特色主導產業，避免無序競爭和產業同構、重復建設的現象，增強產業對城鎮化的支撐（程劍鳴，2010）。對于重點發展園區，要優先完善配套服務設施，提高企業“入園門檻”，吸引產業鏈中帶動性強的關鍵企業入駐，形成以重點園區為龍頭，周邊地區進入配套的產業集聚區。對于需要培育園區，要改善投資環境，優先安排大型工業項目和科研項目進駐，同時完善上下游產業鏈，吸引與園區主導產業關聯的中小企業入駐。對于需要提升園區升級而言，要通過加強園區基礎配套設施的建設和技術改造工作，發展與周邊地區產業配套的企業，促進產業和技術升級。此外，對一些規模小、產業技術含量低的工業園區，要進行整合和加強功能置換，必要時，予以堅決撤出或重建，為其他產業騰出空間。

2.響應產業園區發展的新趨勢，加快園區的功能逐步轉型，逐步實現園區社區化。在宏觀發展環境、政策的驅動以及園區自身發展需要的情況下，促進園區結構由單一工業經濟向城市綜合經濟轉型，推動產業園區從單一工業區向生產、生活、休閑、娛樂為一體的產業社區轉型成為必然。逐步引入城市社區化管理理念，強化園區產業、生活與服務三元融合的空間格局，調整園區內部功能結構，完善各類公共服務設施，倡導功能混合的組團布局模式，為人們創造舒適、安全、方便的活動與交流條件，不斷增強人們的社區歸屬感，最終形成一個與城市相容的宜居宜業，充滿人情味和開放、民主的新型社區。與此同時，對于園區的轉型，要因地制宜，穩步推進。對于專業化的生產功能的市區型園區，以生產功能的強化和產業的轉型升級為重點，建成服務完善、管理到位、獨具特色的現代化產業區，最終實現“區”、“城”融合發展；而對于郊區型園區而言，主要功能是吸引產業投資，進行經濟開發，逐步引入城市社區化管理理念和模式，加大與生產相配套的生產服務和生活服務功能，營造城市社區生活環境，逐步向產業社區轉型，并通過產業集聚擴散效應帶動周邊欠發達區域發展，逐步推進城鄉一體化，同時，加強這些園區與母城之間的快速交通建設；對于發展成熟的獨立型產業園區而言，結合發展需要，逐漸將工作、居住、生活等生產生活元素有機融合，使其逐漸納入到城區（鎮）的一部分。endprint

3.他山之石：產業園區的產住一體模式（胡小武，2013）。城市空間的“產住一體化”模式是化解前面所談到的一系列城市問題的有效途徑。在我國比較典型的產住一體模式是中芯村的企業化社區模式。這一模式是回歸傳統“國企辦社會”的新樣本，并重新確立了產住一體化理念。具體地說，是中芯村演變成了一個集工廠、公寓、別墅、停車場、體育設施、百貨商店、飯店、小商品街區、雙語學校以及基督教堂為一體的社區。

以改革創新增強產城融合發展的內生動力

（一）以“三規融合”規劃引領產城融合

產城融合是以土地為載體的涉及產業和城鎮的互動協調發展，這就要著力將工業用地和基礎設施用地，居住、商業甚至文化娛樂用地都將納入到基于產城融合發展的土地供給范圍，加以統籌考慮，實現經濟、社會和生態綜合效益。同時，建立規劃協調委員會，協調城市發展規劃、產業建設規劃和土地利用規劃實現融合，借此推動產業園區和城市新區真正成為城市的有機組成部分；將城鎮、產業和土地規劃都納入到區域范圍內的總體規劃之中，促進城鎮建設、產業發展與土地利用有效對接。因此，規劃部門應著力聯手產業部門、城市建設部門和土地管理部門共同編制和完善相關規劃，推進“三規”時限銜接、內容協調，合理分布城市產業和人口，形成區域內資源優化配置的格局。

（二）完善符合城市發展的產業激勵政策

產城融合發展，產業是問題的關鍵，完善符合城市發展方向的產業政策尤為重要。綜合運用財政稅收，一方面對入駐新區、且符合產業發展方向的企業、大項目和總部經濟，視情況給予財稅激勵，同時，通過財稅政策和環境政策構建產業退出遷移機制，促進城市產業結構優化升級；實施“人才集聚”工程，有針對性地培育引進國內外技術領軍人才和高技能人才，為現代高端制造業和戰略新興產業提供有力支持。形成促進產業發展的科技政策。加強財政資金和稅收優惠政策引導，建立企業孵化中心，激勵企業加大研發投入力度，促進企業創新能力建設；引導企業與高校、科研院所建立產業技術創新聯盟，鼓勵中小企業與高校和科研機構合作開展研發活動，形成“產—學—研”長效機制；建立科研成果轉化中心，鼓勵科技中介機構開展科技成果交易服務，促進技術轉移和擴散，形成利于智慧產業與智慧城市融合發展的技術創新氛圍。

（三）完善利于高素質人口集聚的戶籍、住房等政策

產城融合發展是城鎮化發展質量的一個重要維度，產、城、人是城鎮化發展的三個核心要素。而產城融合正是這三個要素的有機結合。人是一切要素集合的核心，加快產城融合發展必須關注人，因此，產城融合必須以人為本，逐漸改革不利于產城融合發展的戶籍制度及配套制度；在住房方面，無論是產業園區還是城市新區要著力加強經濟適用房、廉租房、公租屋建設，確保其在全部住房中保持一定比例，以為產業發展新增人群提供房源，同時，建立嚴格的進入退出機制和保本微利的運營模式。通過這些手段來吸引高素質人才集聚，借此為產城融合發展提供智力保障。

（四） 積極開展城市基礎設施資產經營

無論是城市新區、產業園區還是老城區，其公共基礎投入都需要巨額資金，要采取諸如BOT、BT，TOT、PPP、PFI、ABS等多樣化的投融資方式，以緩解單靠政府一方出資的杯水車薪的現實，促進基礎設施建設和經營的市場化，減輕政府財政壓力，以加快城市新區和產業園區轉型發展和老城區改造步伐。

（五）調整土地利用結構和制定土地管制的有效政策

以加快推進產城融合發展為契機，加快調整老城區、城市新區、產業園區的用地結構，合理分配土地使用途徑，同時制定有效的土地管制政策，加強土地的利用效率，提高產城融合發展的水平。著力將地均基礎設施投入—收益、地均投資強度、地均工業產值、地均GDP等指標納入土地利用績效考評，避免土地無序開發、過量占地、低價圈地等有損老城區、城市新區、工業園區等長遠發展利益的行為。

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