加強國有中小企業(yè)內(nèi)部控制的幾點思考

（金華市審計局 浙江金華321017）

黨的十八屆三中全會《決定》在“健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度”一節(jié)中強調(diào)：“健全嚴(yán)格的財務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計制度，著力控制“三公”經(jīng)費支出和樓堂館所建設(shè)”。 浙江省政府辦公廳 《關(guān)于進(jìn)一步加強全部政府性資金審計工作的意見》（浙政辦發(fā)[2012]88號）也明確指出：“要防止簡單地將財政資金等同于全部政府性資金，將一級預(yù)算單位等同于所有被審計單位。既要關(guān)注一級預(yù)算單位，更要關(guān)注管理和使用政府性資金較多的二三級預(yù)算單位和下屬企業(yè)。要切實采取有效措施，確保在審計計劃安排、審計實施、成果整合等環(huán)節(jié)，將全部政府性資金納入審計視野。”并特別強調(diào)：“各單位要自覺接受審計監(jiān)督，積極配合審計機(jī)關(guān)工作，加強內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和內(nèi)控制度建設(shè)，切實履行好對二三級預(yù)算單位及下屬企業(yè)的內(nèi)部審計監(jiān)督職責(zé)。”

一、加強內(nèi)部控制的現(xiàn)實意義

內(nèi)部控制是一個單位為了保證實現(xiàn)經(jīng)營管理目標(biāo)，在明確單位內(nèi)部各職能部門職責(zé)權(quán)限和分工負(fù)責(zé)原則的前提下，在對業(yè)務(wù)活動進(jìn)行組織、制約、考核和調(diào)節(jié)過程中形成一套完整嚴(yán)密的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、相互制約的控制方法、程序和措施的總稱。按其控制目的不同，可分為會計控制和管理控制。其總體目標(biāo)是確保單位經(jīng)營活動的效率性和效果性、資產(chǎn)的安全性、經(jīng)濟(jì)信息和財務(wù)報告的可靠性。

2008年6月財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》以及2010年4月發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，是在立足國情、借鑒國際慣例的基礎(chǔ)上，確立的我國企業(yè)建立和實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)框架。內(nèi)部控制作為現(xiàn)代企業(yè)管理的重要組成部分，不僅能防范風(fēng)險和控制舞弊，還能不斷提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和可持續(xù)發(fā)展能力。良好的內(nèi)部控制對國有中小企業(yè)發(fā)展尤顯必要，具體而言，有以下四方面的現(xiàn)實意義：

（一）維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)合法經(jīng)營。遵守財經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章制度是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)及其所屬各職能部門的基本職責(zé)，內(nèi)部控制規(guī)定了各種業(yè)務(wù)的處理流程，從而保證了各項業(yè)務(wù)有章可循、有據(jù)可查，可有效防止和糾正各種違法違規(guī)行為，促進(jìn)企業(yè)合法經(jīng)營。

（二）相互監(jiān)督牽制，保證記錄準(zhǔn)確。完整準(zhǔn)確的會計記錄等業(yè)務(wù)資料是進(jìn)行科學(xué)決策的依據(jù)。保證會計記錄準(zhǔn)確是內(nèi)部控制的首要任務(wù)。由于在業(yè)務(wù)處理過程中采取了程序控制、手續(xù)控制和憑證編號、復(fù)核、核對等措施，使經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和會計處理在相互牽制、相互監(jiān)督下進(jìn)行，可有效防止差錯，即使發(fā)生了差錯也易于自動檢驗和糾正，保證了會計記錄的準(zhǔn)確。

（三）加強實物控制，保護(hù)財產(chǎn)安全。建立內(nèi)部控制，特別是采取不相容職務(wù)分設(shè)等嚴(yán)格的控制措施，實行限制接近財產(chǎn)和財產(chǎn)盤點核對等管理制度，從而使財產(chǎn)的收、付、存、用得到嚴(yán)密控制，可有效制止浪費，防止各種貪污舞弊行為，確保財產(chǎn)物資安全。

（四）提高經(jīng)營效率，確保目標(biāo)實現(xiàn)。現(xiàn)代企業(yè)都有特定時期的經(jīng)營目標(biāo)及相應(yīng)的經(jīng)營方針，并要在經(jīng)營管理過程中不斷進(jìn)行決策。內(nèi)部控制所規(guī)定的相互協(xié)調(diào)、相互制約的關(guān)系，使每一部門都具有要求其他部門必須有效執(zhí)行任務(wù)的主動性，如銷售部門追蹤生產(chǎn)部門產(chǎn)品生產(chǎn)情況，生產(chǎn)部門追蹤倉庫及時發(fā)料，倉庫追蹤采購部門按期進(jìn)貨，從而促使各部門提高效率和協(xié)調(diào)一致地完成任務(wù)，確保整體目標(biāo)如期實現(xiàn)。

二、當(dāng)前存在的主要問題

從近年延伸審計和專項調(diào)查情況看，當(dāng)前國有中小企業(yè)的內(nèi)部控制還不容樂觀。大多數(shù)國有中小企業(yè)特別是小企業(yè)具有規(guī)模較小、業(yè)務(wù)單一、經(jīng)營靈活、效率較高的特點，相對大企業(yè)，具有一定的創(chuàng)新優(yōu)勢和較好的經(jīng)營彈性。然而也不同程度存在組織結(jié)構(gòu)簡單、規(guī)章制度缺失、人才缺乏、管理水平不高等問題。就內(nèi)部控制而言，主要存在以下問題：

（一）思想認(rèn)識不到位。國有中小企業(yè)管理者由于自身所限，往往認(rèn)為憑管理層直接控制和直接觀察就能評價經(jīng)營成果，不必依靠現(xiàn)代管理技術(shù)來監(jiān)督經(jīng)營全過程。同時看重眼前成本、不設(shè)內(nèi)控機(jī)構(gòu)是小企業(yè)的普遍狀況，也表明其管理者對內(nèi)部控制不夠重視。

（二）組織結(jié)構(gòu)不完善。在當(dāng)前國有企業(yè)所有權(quán)普遍“虛置”的情況下，部分國有中小企業(yè)形式上雖也建立了董事會、監(jiān)事會，但真正的法人治理結(jié)構(gòu)并未到位，董事會和經(jīng)營班子是一套人馬，一年開一次會，董事會成為擺設(shè)，談不上什么授權(quán)和監(jiān)管，更談不上內(nèi)部控制。

（三）配套機(jī)制不健全。內(nèi)控普遍很簡單、不配套，個別中小企業(yè)甚至沒有書面的內(nèi)控制度。還有一些企業(yè)人治痕跡明顯，甚至在生產(chǎn)經(jīng)營中不受制度約束。常見報端的不少企業(yè)董事長、經(jīng)理貪污、挪用巨額公款，根源還是在于內(nèi)部有效監(jiān)督的配套機(jī)制不健全。

（四）分工制度不明確。由于人員少，往往不能按照內(nèi)部控制做到詳細(xì)分工，一般一個人都要兼好幾項工作，例如出納與會計、記賬與核賬、總賬和明細(xì)賬、驗收與保管等不相容職務(wù)也均由一人承擔(dān)，工勤考核與工資造表、發(fā)放由同一部門甚至一人經(jīng)手等。

（五）考核賞罰不分明。有的中小企業(yè)雖然也設(shè)有一些獎懲制度，但制度的設(shè)計缺乏科學(xué)性和合理性，并且執(zhí)行的好壞也缺乏一個賞罰分明的獎懲制度，加之無相應(yīng)的檢查考核內(nèi)部控制實施情況的得力機(jī)構(gòu)，從而削弱了員工執(zhí)行內(nèi)部控制的自覺性和警覺性。

三、加強國有中小企業(yè)內(nèi)部控制要把握的基本原則

總體而言，加強國有中小企業(yè)內(nèi)部控制要正確處理以下三方面關(guān)系：

（一）控制與被控制的關(guān)系。控制是規(guī)范和約束，是對舞弊的否定和對損失的扼制。軍中無法，必將自敗；企業(yè)無規(guī)，必將自亂。內(nèi)部控制對于企業(yè)生存發(fā)展的意義非同小可。但控制畢竟是對人而言的，是對人的行為的約束和權(quán)力的限制，力的反作用定律在這里也一樣存在。可見，處理好控制與被控制的關(guān)系是內(nèi)部控制成敗的關(guān)鍵：一要主動把自己置于被控制的地位，以身作則，不受人以柄；二要瞄準(zhǔn)目標(biāo)，把握重點，不搞繁瑣哲學(xué)；三要捕捉關(guān)鍵信息，以事實為據(jù)，以理服人；四要根據(jù)發(fā)展形勢不斷調(diào)整思路，使內(nèi)部控制與企業(yè)發(fā)展變化相適應(yīng)。

（二）控點與控面的關(guān)系。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部控制不僅要對經(jīng)營管理的各個方面實行全方位的有效控制，而且要對經(jīng)營管理重要方面、關(guān)鍵環(huán)節(jié)實行重點控制。由于考慮控制成本等因素，特別要通過點的控制達(dá)到牽一發(fā)而動全身的效果。一是資金。對國有中小企業(yè)資金籌集、調(diào)度、使用、分配等實行嚴(yán)格控制，防止資金體外循環(huán)。二是成本費用。對各項成本費用支出實施嚴(yán)格監(jiān)管，防止出現(xiàn)舞弊行為。三是權(quán)力使用。對各環(huán)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動操作者的權(quán)力實施有效監(jiān)控，包括會計電算化操作系統(tǒng)的管理權(quán)限和控制方法，防止濫用權(quán)力和推責(zé)卸過。

（三）控制與創(chuàng)新的關(guān)系。實施內(nèi)部控制是為了保證企業(yè)健康發(fā)展，絕不能使之成為企業(yè)發(fā)展的障礙。但控制只是為企業(yè)發(fā)展導(dǎo)航，其自身沒有資產(chǎn)再生的功能；保持企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活力的源泉在于創(chuàng)新，包括技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等。只有不斷創(chuàng)新，企業(yè)才能不斷適應(yīng)市場變化，生產(chǎn)經(jīng)營才有足夠的動力。因此，不僅要實施內(nèi)部控制，更要促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。有活力的內(nèi)部控制應(yīng)是推動企業(yè)創(chuàng)新的控制，對企業(yè)創(chuàng)新工程要給予足夠支持，同時在支持中不斷創(chuàng)新內(nèi)部控制，防止打破常規(guī)的創(chuàng)新過程中產(chǎn)生差錯和舞弊行為。

四、加強國有中小企業(yè)內(nèi)部控制的具體建議

筆者認(rèn)為要從控制環(huán)境、控制制度、控制程序和關(guān)鍵環(huán)節(jié)等四方面入手，全面加強國有中小企業(yè)的內(nèi)部控制。

（一）建立一個良好的內(nèi)部控制環(huán)境。控制環(huán)境是對內(nèi)部控制建立和實施有重大影響的各種因素的統(tǒng)稱。控制環(huán)境的好壞直接關(guān)系到企業(yè)其他控制能否實施，要建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境，一是管理者必須樹立現(xiàn)代企業(yè)管理理念。如果管理者不愿為實現(xiàn)預(yù)算、利潤和其他經(jīng)營目標(biāo)重視管理，不愿設(shè)立內(nèi)部控制或不能遵守建立的內(nèi)控制度，控制環(huán)境將受到致命的影響。二要建立合理的組織機(jī)構(gòu)。包括為每個職能部門劃分責(zé)任權(quán)限，制定辦法合理授權(quán)和分配責(zé)任，因事設(shè)人、視能授權(quán)、責(zé)任到位、權(quán)責(zé)對等。三要擇優(yōu)選用內(nèi)部控制管理人員。內(nèi)控制度設(shè)計得再完善，若沒有稱職的人員來執(zhí)行也不能發(fā)揮作用。要重視內(nèi)部控制管理人員的選用和培訓(xùn)，提高素質(zhì)，定期考評，獎優(yōu)罰劣。四要靈活運用各種控制方法。包括計劃控制、目標(biāo)控制、預(yù)算控制、定額控制、進(jìn)度控制、規(guī)章制度控制等。五是加強內(nèi)控制度的宣傳教育，提高全體員工的道德修養(yǎng)。

（二）建立健全一批有效的內(nèi)部控制制度。科學(xué)嚴(yán)密的內(nèi)控制度是有效管理的基礎(chǔ)。一是健全內(nèi)部牽制制度。分工具體業(yè)務(wù)時，要做到不相容職務(wù)分離；對關(guān)鍵崗位采取工作輪換制，如會計人員的委派制和輪崗制，明確規(guī)定并嚴(yán)格控制每一員工在某一崗位的履職時間，通過輪換暴露出存在的問題，揭示出制度和管理的缺陷。二是健全內(nèi)部會計控制制度。結(jié)合企業(yè)實際，嚴(yán)格按《會計法》和《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》的要求設(shè)立會計控制的程序和崗位、稽核監(jiān)督的辦法。三是健全內(nèi)部稽核制度。實踐證明，很多國有中小企業(yè)出現(xiàn)這樣那樣的問題，往往在于缺少內(nèi)部稽核制度，沒有嚴(yán)格執(zhí)行制度。四是健全內(nèi)部審計制度。內(nèi)部審計的作用是相對獨立地監(jiān)督本單位生產(chǎn)經(jīng)營活動是否按照既定方針計劃執(zhí)行，對內(nèi)部經(jīng)營單位財務(wù)收支的真實、合法、效益進(jìn)行監(jiān)督，健全的內(nèi)審制度對內(nèi)審人員獨立地行使職權(quán)發(fā)揮作用尤顯重要。

（三）完善一套合理的內(nèi)部控制程序。內(nèi)部控制程序是為保證實現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)而建立的政策和流程。可運用于某種交易(如購貨付款)，也可運用于控制環(huán)境和會計系統(tǒng)的特定組成部分。具體包括：一是交易授權(quán)。保證交易是相關(guān)人員在其授權(quán)范圍授權(quán)產(chǎn)生的。二是職責(zé)劃分。對某交易涉及的各項職責(zé)進(jìn)行合理劃分．使每個人的工作能自動檢查另一個人或更多人的工作。例如出納不得兼管稽核、銀行票據(jù)與單位財務(wù)印鑒不能一人保管、倉庫材料明細(xì)賬要設(shè)專人稽核或另設(shè)記賬員記賬等，目的是為了預(yù)防和及時發(fā)現(xiàn)差錯或舞弊行為。三是憑證與記錄控制。對各種外來票據(jù)及自制憑證，在格式、份數(shù)、編號、傳遞程序、各聯(lián)的用途、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人簽章、明細(xì)數(shù)合計數(shù)及大小寫數(shù)字一致等方面作出規(guī)定；在會計核算中對差錯更正、余額核對、各種報表相關(guān)數(shù)字核對作出規(guī)定；對重要憑證執(zhí)行預(yù)先編號制度。四是保護(hù)資產(chǎn)與記錄安全。采用實物防護(hù)措施，限制無關(guān)人員接近資產(chǎn)和重要記錄。五是獨立稽核。通過對資金收付、產(chǎn)品銷售、現(xiàn)金管理、記賬憑證、稅收申報、物資采購等各項交易均由另外的人來驗證．以確保財產(chǎn)物資安全和經(jīng)營活動正常。

（四）盯住一些關(guān)鍵的內(nèi)部控制環(huán)節(jié)。一是組織規(guī)劃環(huán)節(jié)。包括：授權(quán)與執(zhí)行、執(zhí)行與審核、執(zhí)行與記錄、保管與記錄等不相容職務(wù)的分設(shè)，以及各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限必須先授后用，不同部門間可平等地相互監(jiān)督檢查等。二是授權(quán)批準(zhǔn)環(huán)節(jié)。要明確一般授權(quán)與特定授權(quán)的界限和責(zé)任，明確每類授權(quán)的批準(zhǔn)程序，建立檢查制度，保證授權(quán)后所處理工作的質(zhì)量。三是預(yù)算控制環(huán)節(jié)。編制的預(yù)算必須體現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營管理目標(biāo)，并明確責(zé)權(quán)；在預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)允許經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，以使預(yù)算更加切合實際；及時或定期反饋預(yù)算執(zhí)行情況。四是實物控制環(huán)節(jié)。限制接近，嚴(yán)格控制對現(xiàn)金、存貨等實物資產(chǎn)與重要記錄的接觸；定期開展財產(chǎn)核查，保證實有量與記錄量一致。五是內(nèi)部審計環(huán)節(jié)。內(nèi)部審計既是企業(yè)內(nèi)部控制的一部分，也是監(jiān)督內(nèi)部控制其他環(huán)節(jié)的主要力量，內(nèi)部審計不僅要監(jiān)督內(nèi)部控制是否被執(zhí)行，還要幫助營造良好的“軟控制”環(huán)境，成為內(nèi)部控制流程設(shè)計的顧問。J