權力清單：開啟政府的自我革命
——本刊專訪清華大學廉政與公共治理研究中心主任程文浩

訪談執行_本刊記者 夏鎮龍

權力清單：開啟政府的自我革命
——本刊專訪清華大學廉政與公共治理研究中心主任程文浩

訪談執行_本刊記者 夏鎮龍

中央政治局常委、國務院總理李克強多次要求，要逐步建立各級政府的“權力清單”制度，曬出“權力家底”。那么，這對社會現實的變革到底有哪些重大意義？怎樣讓“權力清單”成為官員的“責任清單”？對在推行這項改革措施中遇到的“硬骨頭”又如何去啃？近日，就此類話題，清華大學公共管理學院教授、廉政與公共治理研究中心主任程文浩（以下簡稱“程”）接受了本刊記者（以下簡稱“記”）專訪。他的見解為政府部門及決策者提供了重要參考。

“權力清單”制度旨在打破權力運行的黑箱

記：程教授，從我所查的資料來看，在中共十八大召開之前，過去提及“權力清單”改革概念并不多，您認為原因是什么？

程：現代社會最基本的關系，就是政府、市場與社會三者之間的關系。在我國，政府在三者關系中發揮著主導作用，不僅直接左右市場的運行，而且還參與日常管理各類社會生活。政府對經濟和社會生活的這種支配作用，往往是通過公共權力來具體實現的。政府掌握的公共權力具有權威性和剛性。無論是政府的決策權、執行權、分配權，還是審批權、處罰權，往往都具有生殺予奪的功能。從企業的登記、注冊、商標、稅務管理，到公民的身份證、結婚證、生育證、暫住證管理，可以說公共權力深刻影響著每一個企業和每一位公民的命運，影響著宏觀的經濟發展和社會運行。

在過去的計劃經濟“全能型政府”時代，由于政府沒有明確的權力邊界，可以任意插手經濟與社會事務，直接導致公共權力過多過濫。僅以審批權為例，我國中央和地方各級政府所掌握的審批項目一度達到萬項之多，幾乎事事都要審批。一個建設項目要蓋上百個圖章，建設單位要在各個審批部門之間反復奔波一兩年之久，早已不是什么新聞，而幾乎成為常態。過多過濫的公共權力嚴重束縛了經濟和社會發展，也直接侵害了百姓和企業的合法權益。

權力具有自我膨脹、自我擴張的天然傾向。我國現存的很多權力其實并無法律依據，而往往是由地方政府、個別部門甚至是領導者個人在利益驅動下私自生造的。通過部門“紅頭文件”出臺審批項目，就是私自造權的典型例子。

公共權力過多過濫，必然導致對其監督不足，制約弱化。歷史經驗表明，不受制約的權力必然導致腐敗。腐敗本質上屬于公權私用行為，公權本身過多過濫、監督薄弱，必然導致公權私用大行其道、肆無忌憚。目前，我國整體處于腐敗高發期，很多行業成為腐敗重災區，各類腐敗案件層出不窮，直接原因就在于公共權力過多過濫，對權力的公開和監督不足。

記：十八屆三中全會做出推行“權力清單”制度的決定，這項改革的意義是什么?

程：為了加強對公共權力的社會監督，黨和國家一直在推進政務公開。政務公開的首要任務就是要公開黨政部門的權力及其運行過程，而公開權力本身，又是監督權力運行的基本前提。正如在人際交往中首先要了解“此人是誰”（基本身份），然后再了解“此人做了什么”（具體行為），獨特的權力資源就是各個黨政部門最基本的身份特征，也是其區別于其他部門的主要標志。因此，權力公開是政務公開的核心任務，是監督黨政部門的有效途徑。

權力清單制度是權力公開的有效方式。權力清單制度有多重含義：首先，它意味著政府的作為要以法律授權為前提，不能任意行事，即李克強總理所總結的政府“法無授權不可為”；其次，它意味著政府的權力不再是無限巨大，而是相對有限，并可精確統計和逐條羅列；再次，它意味著政府的權力家底必須以清單的形式全部向社會公開，主動接受社會監督。

權力清單制度本身有兩大積極意義。一是從技術層面厘清了政府的權力邊界，體現了“有限政府”的建設目標。政府“法無授權不可為”；在客觀上就意味著企業和公民“法無禁止皆可為”，政府的權力范圍之外就是企業和社會發展創新的廣闊空間。這一觀念轉變必將極大地釋放經濟和社會的活力、生產力與創造力，為企業解套，為社會松綁。

權力清單制度的另一個積極意義，在于將公共權力“去神秘化”，通過權力清單將政府的“權力家底”公之于眾，就使得權力不再是廟堂之上的神秘事物，而是取之于民、用之于民的天下公器。

權力清單制度的另一個積極意義，在于將公共權力“去神秘化”，通過權力清單將政府的“權力家底”公之于眾，就使得權力不再是廟堂之上的神秘事物，而是取之于民、用之于民的天下公器。此舉不僅能夠提高群眾對于公共事務的知情權和參與權，促進民主建設，而且有利于加強對權力的監督，打破權力運行時的暗箱操作。

推行“權力清單”制度應以剛性懲戒為后盾

記：中共中央總書記、國家主席習近平說，中國改革已進入深水區，容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。對于推進行政審批制度改革來說，您認為“硬骨頭”該如何啃？

程：所謂“硬骨頭”，主要是指盤根錯節的各類既得利益集團。這些集團在計劃經濟時代獲得壟斷地位，在改革開放中進一步發展壯大，如今為了維護自身的永久利益，他們操縱決策，自定標準，壟斷行業，禁止準入，扼殺競爭，形成了一個對外封閉、內部循環的利益共同體。這些利益集團不僅違背了市場經濟公平競爭的基本原則，而且操縱價格與民爭利，已經走向公共利益的對立面，在客觀上成為進一步改革開放的絆腳石。

要想打破這些既得利益集團，主要有治標和治本兩種途徑。治標是指要加大對壟斷性行業腐敗案件的查處力度，通過重拳“打虎”來敲山震虎、以儆效尤。治本則是對壟斷行業實行強制性的信息公開，強制性地引入市場競爭機制，通過釜底抽薪打破壟斷格局。

記：在推進“權力清單”公開透明的過程中，勢必會有一些部門和官員不肯“割肉”的現象出現。請問，如何避免出現一些地方、部門和官員玩“邊減邊增、明減暗增”的數字游戲和“有利不放、無利推讓”的隱性規則？

程：權力即利益，而人對利益的追求永無止境，所以改革與反改革之間的斗爭注定將長期進行。當然，改革不可能畢其功于一役。推進權力清單和權力公開運行直接觸及了地方、部門和個人利益，同樣會面臨各種挑戰和困難，甚至經歷波折與反復。

以行政審批制度改革為例，近年來在中央政府的率先垂范下，各級政府已經取消了半數以上的審批項目。單純從數量來看，行政審批制度改革已經取得了重大的階段性成果。但事實證明，被取消的審批項目很多屬于對審批者來說幾乎無利可圖的“雞肋”項目，那些保留下來的審批項目則利益最為豐厚。某些省份在推進權力公開運行改革的時候發現，很多部門對于一些利益攸關的審批項目往往采取隱瞞不報的做法，以此來逃避監管。這就是“有利不放、無利推讓”的現象。

在推進行政審批制度改革的過程中，還經常發生“邊減邊增、明減暗增”的現象，即某些政府部門一方面“明修棧道”，清理自身的某些“雞肋”審批項目，另一方面則“暗度陳倉”，私自出臺新的審批項目，實現“堤內損失堤外補”。我國過去在清理整頓“三亂”（亂收費、亂罰款、亂攤派）現象時，經常出現“三亂”在專項清理之后的“反彈”。在推進行政審批制度改革時，同樣要警惕出現“反彈”，防止個別部門以各種隱蔽方式自行出臺審批項目，以達到私自擴權、經手自肥的目的。在改革的整個過程中，我們都要保持清醒的認識，不要被一時的成果沖昏了頭腦，而要對斗爭的長期性和復雜性有著充分的思想準備。

要防止權力公開過程中出現各類偏差，應綜合采用預防和懲戒手段。以行政審批改革為例，一是要對審批制度改革進行全過程公開，讓百姓充分了解原有項目、清理項目、保留項目等基本情況（即掌握“應然”），同時鼓勵百姓舉報各部門在權力清單之外額外設置的審批項目（即發現“實然”）。唯有借助廣泛的群眾監督，才能夠從根本上防止有的部門通過“兩頭瞞、兩頭騙”制造信息不對稱，進而才能及時發現各類違法違規行為。二是要以剛性的懲戒手段為后盾，對于隱瞞審批項目、私造審批項目的部門及其負責人，一定要有嚴厲的處罰措施，以達到殺一儆百的目的。

讓“權力清單”成為政府和官員的“責任清單”

記：眾所周知，權力和責任義務是互存的。官員享有公共權力，也就應該擔當相應的責任。怎樣讓“權力清單”成為官員的“責任清單”？

程：對于公共權力來說，權力和責任確實應完全對等。掌握公共權力的人對于其權力的行使結果負有不可推卸的責任。人們常說“不作為是最大的腐敗”， 在日常生活中，有權無責、權大責小等不正常現象比比皆是。警察對于自己轄區內的兜售假發票、假證件行為熟視無睹，交警在交通高峰期不去現場疏導而只顧在辦公室看攝像頭罰款，均屬于有權而不履責的瀆職行為。

強化公職人員尤其是領導干部的責任意識，首先要解決責任的認定問題。集體決策出了問題，“一把手”應負什么責任；前任決策出了問題，后任應負什么責任；單位負責人決策失誤導致“執行難”，執行者應負什么責任；這些都是經常困擾問責工作的現實難題。

權力清單制度為厘清黨政部門及公職人員的行政責任提供了一個最直接的參考。根據守土有責、權責對等的原則，部門擁有某項權力，自然就對這項權力的行使過程及結果承擔不可推卸的責任。從這個意義上講，權力清單本身就是責任清單。

在借助責任清單全面掌握了責任現狀的基礎之上，我們再逐步解決集體責任和個人責任的認定、決策責任與執行責任的認定、前任責任和現任責任的認定等問題，從而逐步破解權力問責的難題。應當說，權力清單為權力問責提供了一個參照點和邏輯支點，使得黨政部門和公職人員的責任更加明確化、具體化、條目化。

記：面向社會和民眾透明式公開“權力清單”，對限制“一把手”濫權有著怎樣的實際意義？

程：各級“一把手”權力過于集中，是不可否認的客觀現實；對“一把手”監督乏力，是導致“一把手”腐敗頻發的直接原因；如何加強對“一把手”的監督，是我國民主政治和廉政建設的重要命題。

加強“一把手”監督，必須抓住主要矛盾，要緊緊圍繞權力及其運行過程，而不是所謂的監督其八小時以外生活圈、交往圈。“一把手”八小時以外的受賄腐化行為，必將通過八小時以內的濫用權力來實現。因此，監督“一把手”的重心應當是其公務行為，而非其個人行為。

與“全能型政府”相似，“一把手”顧名思義在其管轄的地域或單位之內似乎可以無所不管、無所不能，但其權力同樣應當是有限和受限的。監督“一把手”的公務行為，首先要明確其權力內容，當務之急是要厘清其權力邊界。

以近年來頻頻出現腐敗大案的縣委書記崗位為例，要想厘清縣委書記的權力邊界，首先必須回答幾個問題：一是縣委書記是否能插手當地的行政事務，包括工程發包、項目審批、資金分配？二是縣委書記作為決策者，是否能干預相關事務具體的執行過程？三是在干部人事等黨務領域，縣委書記的權力邊界何在？如果不劃定這些邊界和禁區，縣委書記在當地的權力就近乎無限，黨政權力一把抓，決策執行一條龍，重大決策一言堂，腐敗幾乎是必然的結局。

記：您認為能否真正厘清“一把手”的權力邊界？

程：答案是肯定的，而且可以分兩步走：先厘清地方黨委的權力，然后再厘清黨委書記的權力。實踐證明，監督“一把手”雖然是一個曠日持久的難題，但絕非不可解決的難題。只要緊緊圍繞權力這一主線，充分借助信息公開和群眾監督的力量，就能夠逐步破解這一難題。俗話說“辦法總比困難多”，打破原有的利益格局，不僅需要創造力和想象力，更需要直面問題的勇氣和解決問題的決心。

借助權力清單制度實現權力公開運行，是一場深刻的政府自我革命，對于政府勤政廉政建設、經濟發展、民主法治建設與社會和諧，均具有深遠的歷史意義。我們應密切關注和充分支持這項改革。在權力公開方面所邁出的每一步，都是向正確方向邁出的歷史性一步。

人物簡介》》

程文浩，山東省滕州市人。1996年畢業于北京大學國際政治學系，2000年與同事創立清華大學公共管理學院廉政研究室，2002年獲耶魯大學政治學博士學位，2003年在哈佛大學肯尼迪政府學院做訪問學者。現為清華大學公共管理學院教授、廉政與治理研究中心主任。個人研究重點主要包括公共治理、政府管理、廉政建設、電子政務等。著有理論專著《預防腐敗》，并在《中國社會科學》、《China Review》等中外核心期刊發表多篇論文。