加強反腐基礎制度及配套措施建設

文_姜明安

加強反腐基礎制度及配套措施建設

文_姜明安

“進一步加強反腐敗基礎制度及其配套措施建設”是新時期應對新的反腐敗斗爭形勢的必要策略，是更加有效治理腐敗的重要保障。根據近10年來我國反腐敗的實踐經驗和境外反腐敗的有關做法，今后10年我國在反腐敗基礎制度及其配套措施方面的建設，對反腐敗的成效，將具有直接影響和決定性作用。

反腐如何治本

反腐敗既要治標，更要治本。建立和完善公權力運作程序制度，相對于事后懲治腐敗分子對于防腐反腐具有更為重要、更為長遠的意義和作用。程序法制化是規范和制約公權力行使，保障公權力不能腐、不易腐的最有效機制，是關鍵的反腐治本之策。世界上法治較發達、政府廉潔排名較前的國家和地區的經驗無不證明，要從根本上扼制腐敗，必須抓緊制定和完善各領域、各方面的程序制度。因此，目前我國反腐敗的首要工程，應該是建立健全公權力運作程序制度。而要完成這一龐大工程，需要從下面四個子工程入手：

制定和完善黨和政府重大決策的程序。在統一程序法典出臺之前，黨中央和國務院可分別通過黨內法規和行政法規制定黨中央和各級黨委重大決策程序與中央政府和地方各級政府重大決策程序，以保障黨和政府決策的民主化、科學化和規范化。

制定和完善行政執法程序。在行政執法程序方面，我們現已制定了行政處罰法、行政許可法和行政強制法，但是對于很多其他行政行為，如行政征收、征用、行政收費、行政確認、行政裁決、行政規范性文件制定發布等，目前還沒有專門法律對這些行為的程序進行規范，從而給腐敗留下了空間。為消除大量行政執法可能的腐敗空間，最好的辦法就是制定統一的行政程序法。但制定統一的行政程序法可能在短時間內難以實現。因此當下可行的辦法是先分別制定單行法，一項一項地補上程序制度的漏洞。

完善地方行政程序制度。在全國統一行政程序法缺位的情況下，各省市應以湖南、山東、汕頭等地的行政程序規定為藍本，制定各地的行政程序規章或地方性法規，規范地方行政行為的程序。在實施前三項工程的基礎上，啟動制定全國的統一行政程序法典的核心工程，以完善對整個國家行政權運行和國家治理的規范和控制。

最后，也是最重要的，就是政務公開制度。公開、透明是最好的防腐劑。對于許多腐敗現象，過去我們用了許多這樣那樣的辦法去治理，但總是效果甚微；而一旦采用公開透明的辦法，效果立顯。如治理“三亂”（亂收費、亂罰款、亂攤派）及其腐敗現象，將收費或罰款的條件、標準、程序全面公布，“三亂”及其腐敗現象立即大量減少。去年國家在消除司法腐敗方面，以司法公開促司法公正，也收到了很好的效果。因此，要打贏反腐敗這場硬仗，必須在政務、黨務的公開、透明上下大功夫。

黨務、政務怎樣公開透明

盡快修訂國務院政府信息公開條例，并提高其位階，將之上升為法律。《政府信息公開條例》自2008年實施以來，在促進政府廉政建設方面發揮了重要作用，但該條例確立的公開制度存在較多缺陷（如主動公開的“三安全、一穩定”限制，依申請公開的“自身生產、生活、科研等特殊需要”的限制等），加上其位階屬于行政法規，低于《保密法》的效力位階，從而使其實施存在諸多障礙。因此，迫切需要修訂和提升位階。

抓緊制定中國共產黨黨務公開條例，推動執政黨黨務公開、透明。反腐倡廉光有政務公開制度而沒有黨務公開制度是不行的。因為中國共產黨不同于國外的一般政黨，也不同于國外的一般執政黨。中國共產黨對整個國家事務實施全方位的領導，在很多情況下直接行使公權力。因此，根據我國的國情，黨務公開具有與政務公開同等重要甚至更為重要的作用。從而迫切需要制定中國共產黨黨務公開條例，以增強中國共產黨依法執政、依法行使公權力和黨員內部權力運行的透明度。

完善司法公開制度，推進審判公開，法律裁判文書公開，裁判執行公開。在司法公開方面，去年應該說取得了重要成效，但是現在和今后仍有進一步發展和改進的較大空間：不僅涉及審判流程及結果公開，而且還應包括對審判人員錄用、晉升和管理得公開。

在領導干部選拔任用制度上，腐敗往往自選人用人始，因此，對領導干部的選拔任用在陽光下運行，對于反腐倡廉更具有決定性意義。如果不建立公開、公正、公平的選人用人制度，嚴把選人用人關，讓腐敗滲透進選人用人的過程，我們就不可能期望能選拔出真正清正廉潔的領導干部，從而難以開辟出反腐倡廉的新局面。

改革用人制度的新思路

擴大領導干部民選比例。民主選舉雖然有利也有弊，但對根治用人腐敗還是有較其他制度更好的現實意義。考慮到我國的國情，領導干部全部民選自然不可行，但逐步放開對市、州級以下地方各級人民政府正職領導干部的民選，其風險并不大。可考慮分三步走：第一步，民選鄉鎮長；第二步，民選縣市（縣級市）長；第三步，民選州市（設區的市）長。

應改進人大和人大常委會任命領導干部的審查監督程序。人大和人大常委會對重要領導干部的任命，其審查過程不應流于形式，而應通過對任命對象直接進行詢問或舉行聽證會的形式，審查組織人事部門考核材料的真實性，不能簡單憑組織人事部門考核材料投票。

增加提名程序的民主性。對擬任領導干部候選人的提名，應通過常委會或全委會差額票決確定。在票決之后，由組織人事部門對候選對象的情況進行審查考核，并在一定范圍內公示，聽取公眾意見，這種程序應該通過黨內法規予以確定。

應執行官員家庭財產和有關事項申報、核查公開制度。通過推進官員家庭財產和有關事項的申報、核查、公開而防腐、反腐，是世界上許多國家、地區治理腐敗的成功經驗。我們幾年前在這方面已經跨出了第一步——官員家庭財產申報，但遲遲沒有跨出第二步和第三步——即核查和公開。現在迫切需要跨出第二步和第三步，因為沒有第二步和第三步，沒有核查和公開，這個制度就基本等于虛設；單純申報不能說沒有效果，但效果非常有限。

關于領導干部有關事項公開制度的推進，2013年年初，北大憲法與行政法研究中心曾經根據一位叫陳利浩的民主黨派人士的提議，組織過一次研討會進行專題研討。陳先生和許多與會專家提出了一種叫作“官員家庭財產名單管理”的思路。所謂“名單管理”，就是將領導干部及其直系親屬的名單和有關信息發送并存儲于金融機構、房產登記機構、證券交易機構等的電腦系統中，讓這些機構的電腦系統與中紀委、中組部的電腦系統聯網。這樣，相應官員及其直系親屬的財產一有變動，如存款、購房、買賣股票、債券等，其信息馬上會在中紀委、中組部的電腦系統中顯示出來并伴有燈光閃爍報警，從而使反腐機構可隨時掌握官員的家庭財產信息，并調查、核實其財產來源和據此核查該官員所填家庭財產申報表的真實性。我認為，這是一種很好的反腐機制，建議有關部門進一步研究，并可在一些地方先試行起來以檢驗其效果。

完善監督和懲戒制度

監督和懲戒是反腐的重要機制。特別是目前，腐敗現象在一些地區、一些部門還比較猖獗，要使有腐敗傾向和欲望的官員不敢腐，就必須建立嚴密和完善的監督和懲戒制度。而現行的監督、懲戒制度存在多方面的不嚴密和不完善之處，有必要加以改革和改進。

應對現行監督體制予以調整改革。監督體制的調整改革應包括橫向和縱向兩個方面。橫向方面涉及對紀委、監察、檢察、審計等部門反貪職能的調整；縱向方面涉及對中央與地方反腐機構、地方各層級反腐機構的相互關系的調整。

應該充分利用現行網絡反腐機制。網絡反腐應發揮體制內和體制外兩個方面的積極性。對體制內的網絡及其反腐舉報平臺，應完善運作規則（如受理、回復舉報規則，保護舉報人規則，調查、處理舉報事項規則，公開舉報查處結果和將結果反饋舉報人規則等），使之成效明顯，能自然吸引絕大部分網民在體制內的網絡系統舉報反腐。對于體制外的民間網絡反腐，既應允許其生存發展，亦應制定規則予以規范，防止一些人打著“網絡反腐”的旗號造謠、誹謗和組織“水軍”攻擊異己。網民通常應在向體制內舉報平臺舉報無果、無效的情況下，再將舉報材料直接上網曝光，借用輿論力量推進反腐。

應對現行巡視制度進行規范。巡視制度應法治化，通過法律確定其組織、活動規則，巡視行為應遵循公開、公平、公正原則和正當法律程序，避免“欽差御史”的人治化傾向。

應繼續加大對腐敗行為的懲治力度，堅持老虎蒼蠅一起打。但是嚴格懲治必須是依法嚴格懲治，無論是懲治條件和懲治程序，都必須以法律加以規范。同時，對被懲治的腐敗分子的合法權益，也需要通過法律予以保護，使懲治行為法治化。

（作者系北京大學法學院教授、北京大學憲法與行政法研究中心主任）