歐盟排放交易體系對中國實行溫室氣體排放總量控制的啟示劉長松

[摘 要]本文主要分析歐盟排放交易體系（EU-ETS）第三階段總量設置與配額分配方法的變化及其影響，總結其在總量控制制度方面的經驗與教訓，并在此基礎上針對中國溫室氣體排放的總量制度設計提出政策框架與對策建議。

[關鍵詞]歐盟；溫室氣體排放總量控制；制度框架

[中圖分類號]F061.3；F11；P467 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2014）02-0054-10

[作者簡介]劉長松（1984—），男，河南項城人，經濟學博士，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心助理研究員，主要從事能源、環境與氣候變化經濟學研究。（北京 100038）

Abstract： This paper analyzes the changes and the impact of cap setting and allowance allocation of third phase of EU Emissions Trading Scheme （EU-ETS）， summarizes the experiences and lessons of EU-ETS， and proposes policy framework and countermeasures for Chinas institutional design of greenhouse gas emissions （GGE）controlling.

Key words： EU； greenhouse gas emissions controlling； institutional framework

近年來，隨著工業化、城鎮化的加速推進，中國的能源消費量增長迅速?！笆晃濉币巹澥状翁岢瞿茉磸姸认陆档哪繕?，但實踐表明，單獨依靠單位GDP能耗指標，難以改變能源消耗和碳排放總量過快增長的趨勢。為了有效地控制我國溫室氣體排放總量的過快增長，對溫室氣體排放進行總量控制十分必要。從當前我國碳交易試點的工作進展來看，如果不對碳排放總量進行控制，就難以產生持續、穩定的碳排放配額需求，也就不能形成真正有規模、有影響的碳市場。為此，如何在借鑒國外總量控制體系經驗與教訓的基礎上，建立符合我國國情的溫室氣體排放總量控制制度，就成為一個亟待解決的問題。本文擬通過研究歐盟溫室氣體排放目標分解的方法和經驗，以期為建立中國碳排放總量控制制度提供對策建議。

一、中國實施溫室氣體排放總量控制的必要性與可行性

首先，中國實現長期溫室氣體排放控制目標需要建立總量控制制度?！笆晃濉钡膶嵺`經驗表明，要想控制能耗反彈和能源消費總量過快增長，單靠單位GDP能耗指標是不夠的。很多地方完成節能目標，不是靠節約能源和提高能源利用效率，而是通過提高GDP增速得到的?！笆晃濉逼陂g，GDP規劃增速7.5%，而實際年均增長達11.2%。僅通過單位GDP能耗指標，難以約束地方重工業擴張和經濟增長沖動，難以從根本上改變能源消費粗放式發展的現狀。“十一五”節能工作目標設置不合理，不少地方政府甚至采取拉閘限電等行政手段來完成目標，嚴重違背了政策施行的初衷，給當地經濟發展和社會穩定帶來較大影響。此外，還出現了各地能耗強度降幅均高于國家目標的問題。要真正實現能耗強度和碳強度目標，杜絕一些地方盲目追求GDP增長的發展方式，同時解決各地方、各行業均完成強度減排目標不代表全國完成的矛盾，必須按照“十二五”規劃的要求，盡快研究建立能源與溫室氣體排放控制的長效機制，而溫室氣體排放總量控制制度是可行的選擇。

其次，總量控制是“十二五”乃至長期實現節能與減碳目標的重要手段，也是推進碳排放權交易的基礎和途徑?？偭靠刂婆c單位GDP能耗指標相互配合，形成促進地區經濟發展方式轉變的倒逼機制。要強化總量控制目標對地區經濟發展方式和質量的引導作用，弱化經濟增長指標考核。發達國家實施總量控制的目的在于通過總量控制下的配額交易來降低節能減排的成本。碳排放權交易試點省市對總量控制具有內在的需求。按照國家發展和改革委員會的部署，2011年，北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市啟動碳排放權交易試點工作。2012年，國家發展和改革委員會出臺《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》?？傮w上，我國碳排放權交易市場還處于起步和探索階段，主要由項目CDM市場和自愿減排市場構成，與成熟的碳排放權交易市場相比還相差甚遠。①從試點地區的工作進展來看，如果沒有溫室氣體排放的總量控制，要建立真正的碳交易市場就十分困難。

但是，建立我國溫室氣體排放總量控制也面臨巨大的挑戰。第一，與發達國家相比，我國正處于經濟快速發展階段，控制碳排放總量的難度極大。發達國家提出總量控制目標的時間，均在經濟社會發展和能源需求步入平穩階段以后。經濟高度發達，掌握先進的減排技術，管理部門能夠對企業的碳排放量進行準確測量和監控，其實行總量控制對經濟發展的影響就會比發展中國家要小得多。而我國目前正處于工業化、城鎮化加速發展的階段，科技水平較低，經濟增長方式粗放，為解決民生問題還需要一定的碳排放空間，控制碳排放總量可能會與經濟社會發展存在一定的沖突。此外，進行總量控制還存在較大的風險與不確定性，并將對我國經濟社會產生重大影響，影響GDP增長速度、能源結構、能源價格、產業結構乃至產業布局。我國經濟發展不確定性較大，需要提前研究和應對碳排放總量控制可能帶來的風險。

第二，國內缺乏建立碳排放總量控制體系的政策基礎設施。首先，確定總量控制目標及其分解方法極為復雜，既要考慮各地的能源消費情況及其增速，也要考慮各地區發展，以保證分配公平和落后地區的發展權利。其次，國內實施溫室氣體排放總量控制的基礎數據與實施機制亟需建立并完善。如溫室氣體排放數據報告，監測與核證制度，以及總量控制的考核體系建設等還不健全。再次，國務院各部門之間考核目標與考核體系尚未建立有效的銜接。當前，節能目標的考核對象主要是省級政府及其領導，但對于大型中央企業，國資委對其另有業績考核目標。如何將這些目標進行銜接，也需要有關部門進行溝通協調和科學設定。endprint

二、EU-ETS第三階段排放總量設置與配額分配

歐盟排放交易體系（EU-ETS）是世界上規模最大且正在運行中的國家間、多行業排放交易體系。自2005年建立起，其運行已歷經三個階段（見表1）。針對前兩個階段出現的問題，EU-ETS在第三階段的制度設計中進行了大幅改革，主要涉及目標、涵蓋行業、管制范圍、配額分配方式、信用抵消限制與儲備配額的使用等。

（一）EU-ETS總量控制目標在國家間的分解原則：按照公平、效率原則合理分配國家間的減排義務

按照《京都議定書》中8%的減排承諾目標，歐盟15個成員國在1998年6月達成了一項《負擔分攤協議》（Burden Sharing Agreement，BSA），要求成員國依據各自的能力與責任，承諾《京都議定書》規定的減排責任，希望借此能實現歐盟的整體減排目標。從表2可看到，各國減排責任從27%（相當于增加排放）到-28%不等，其中盧森堡承擔-28%的減排義務，而允許葡萄牙增加排放27%。事實證明，歐盟所推行的責任分擔機制符合公平效率原則，取得了一定的成效。

（二）EU-ETS第三階段（2013—2020年）總量設置與配額分配的主要變化

與前兩個階段相比，第三階段進行的主要變化有：（1）加大溫室氣體控制范圍，擴展歐盟排放交易機制（EU-ETS）；（2）進一步協調和提高可預見性；（3）解決EU-ETS與CDM/JI連接的問題，以及嚴格數量限制。具體如下：

第一，擴大EU-ETS的涵蓋范圍。從2013年，EU-ETS開始將一些新的工業領域納入交易體系，包括化工業、制氨行業和鋁業等。管制范圍方面，除CO2外，歐盟開始將在硝酸、乙二酸、乙醛酸生產中產生的氧化亞氮（N2O）和電解鋁行業產生的全氟化碳（PFCs）納入管制。全部六種溫室氣體的捕集、運輸和地質封存（CCS）也被納入該體系。據歐盟估計，EU-ETS第三階段涵蓋的排放量將比第二階段凈增約6%，相當于1.2億至1.3億噸CO2。根據交易指令，歐盟還建議到一定期限后，若無相應的國際協議，將海運、航空納入EU-ETS。

第二，實行歐盟層面的總量控制，提高配額拍賣比例。在第三階段，取消國家分配方案（NAP），實行歐盟范圍內統一的排放總量限制。在該總量下，排放配額基于充分協調的原則分配到各個成員國，而之前歐盟排放總量實際上是各國排放量上限的簡單加總。排放上限的設置參照第二階段發放配額數量的平均值，然后每年線性遞減1.74%。第三階段可發放的配額數量將從2013年的19.74億EUA逐年遞減至2020年的17.2億EUA，每年平均配額數量為18.46億EUA，比第二階段的配額（平均每年20.8億EUA）減少了11%。

在提高配額拍賣比例方面，采用拍賣方式分配配額的比例大大提高，甚至逐漸建立起“100%拍賣”的原則，并提出電力行業和工業行業的關鍵區別。從2013年開始取消力部門的免費配額，對于其他部門，配額的拍賣比例將從2012年的20%漸漸提升到2027年的100%，拍賣的權利和所獲得的收入由各成員國擁有。但是對于一些參與全球競爭的行業（如鋁業），仍然免費發放許可配額，而關于無償分配的規則，則必須經由歐盟委員會和各成員國一致認同，即免費發放將逐步成為“例外”。

第三，免費分配以基準線（Benchmark）代替祖父制（grandfathering）。在EU-ETS的第二階段（2008-2012），所有的成員國都建立了他們自己的國家分配方案（NAPs）。第三階段建立免費分配的統一規則，通常采用基準線標準，選取每個部門10%的最先進水平，并獎勵早期行動。2011年4月，確定了52個基準線標準，涵蓋80%的工業排放。如果采用產品標準難度較大時，也可以考慮折衷的方法：熱、燃料標準和過程排放。各成員國在分配配額中承擔的角色如下：每個成員國負責計算每個設施的免費配額；每個設施需要填寫相應的表格；活動數據需要通過核證；建立熱線來回答設施和核證者提出的問題；在數據提交給歐盟委員會之前，還要進行區域或國家層面的數據核查。

第四，完善配額儲備制度，實現對新進入者（退出者）的公平對待。對于新進入者與退出者，他們怎樣納入排放交易體系，以及如何分配配額，將會產生市場公平問題，甚至可能出現新的市場壟斷。對于新進入者和擴展產能，各成員國需要儲備一定數量、規模的配額。但從過去的經驗來看，選擇合適的儲備規模面臨巨大的挑戰。EU-ETS第三階段對于新進入者，將儲備5%的配額總量，且在歐盟層面進行排隊，堅持先到先得的原則，一旦使用完畢，也不補充儲備。對于退出者，如果處理不當，可能會引發政治問題，一些公司通過銷售免費分配的碳配額獲利，同時進行裁員。在EU-ETS第三階段，對于退出者，如果出現部分關閉，就會相應減少其免費配額。

第五，嚴格限制減排信用的使用。對EU-ETS外部的減排信用抵消的使用限制將更加嚴格。歐盟委員會認為，第二階段允許使用的低成本的CER/ERU過多，不利于實現減排目標，因此從2013年之后，2008—2012期間所有成員國共同認可的減排項目產生的碳信用可繼續使用，而對于新項目，則只允許使用來自最不發達國家（Least Developed Countries）的CER，其他發展中國家需要與歐盟簽訂相關協議才可向歐盟出口基于能效或可再生能源項目的減排信用。

第六，允許儲備配額以穩定碳價。為了增加管制對象的靈活性，歐盟委員會也為第三階段留下一些空間。例如第二階段剩余的配額可以無限制地“儲備”到第三階段使用；允許各成員國在一定條件下將EU-ETS管轄范圍內、二氧化碳排放量相對較小的小型設施排除在體系之外，第三階段允許配額跨期使用。

從EU-ETS三個階段的演變歷程來看，前期政策注重“靈活性”，后期則強調“協調性”，配額分配“自下而上”與“自上而下”的方式相結合。從配額分配方式的變化來看，第三階段歐盟排放配額的分配正從分散決策走向統一，過去各成員國對配額分配具有較大的自主權，現在歐盟決定采取統一的措施，并設置排放基準線。endprint

EU-ETS與經典總量控制和交易模式的區別在于：總量設定采用了“自下而上”（Decentralized）的思想，是通過對25個成員國（后來增至27個）各自設定的允許排放量加總而來，同時還結合了自上而下的方法。各成員國按照歐盟指令的要求制定國家分配計劃（NAP），再提交歐盟委員會審核，經批準通過后方可生效。在第三階段，EU-ETS更強調“協調性”（Harmonization）。在歐盟委員會層面統一設定排放總量，再基于充分協調的原則將配額分配到各個成員國。EU-ETS的總量設定兼顧了成員國內部的自由空間、靈活調整和成員國之間的充分協調、整體一致，兼顧了集中管制和分散賦權。①

盡管如此，EU-ETS第三階段的制度設計仍存在問題。首先，歐盟各國不同的經濟狀況、法律制度、觀念意識的差異性，導致碳配額配方案會引發一些問題。其次，新的配額分配方式沒有考慮中東歐國家的發展性需求，中東歐國家希望得到合理補償的要求尚未得到滿足。第三，EU-ETS未來的發展前景仍不確定，因為2020年后的減排協議尚沒有實質性進展。第四，歐盟提議將航空、航海部門納入的做法，實際上將發展中國家和發達國家放在了共同的責任承擔體系中，違背了《氣候變化框架公約》“共同但有區別責任”原則的規定，同時也違背了《國際民用航空公約》（《芝加哥公約》）的規定。

三、對EU-ETS第三階段制度設計的總體評估分析

通過前兩個階段的實踐，歐盟委員會及其成員國在碳排放總量控制方面累積了豐富的經驗，但也面臨著新的挑戰，如在改善可預測性以及法規的穩定性之間尋找合適的平衡。

總體上，EU-ETS第三階段通過修正制度規則，使配額分配的公平性和有效性得以改善。取消國家分配計劃（NAPs），集中化決策有利于避免寬松的配額分配，收緊配額和逐年線性遞減將大大增加未來價格的可預見性和穩定性，有利于經濟低碳轉型；配額拍賣、統一排放基準和新加入者規則、碳泄漏風險的標準的界定，不僅改善了價格信號，也避免和減少了競爭性扭曲和分配效應。補償信用規則雖然沒有較大變化，但是對2012年后補償信用的使用給予了明確的指示，連接機制指明了未來EU-ETS的擴展的方向，這些都極大地減少了不確定性，有利于提高機制的運行效率。

但EU-ETS配額過剩的問題并沒有得到根本解決。有研究將該問題歸結于EU-ETS的結構性缺陷，認為是配額分配方法的不合理造成的。②第三階段對配額分配方法作了重要修改，提高了拍賣比例，運用基準線方法分配配額，但這些改變仍難以改變配額過剩的現狀，原因在于配額分配受到了有關國家與行業的游說，其分配仍較為寬松，加上前兩個階段節余的配額要結轉，未來碳價仍難以改觀。

當前，歐盟宏觀經濟前景黯淡，國家之間發展不平衡，受制于內部的立場協調，歐盟要解決配額過剩的問題困難重重。其一，隨著歐盟債務危機的深化，經濟增長乏力，未來碳排放配額需求疲軟，會造成未來碳價進一步低迷。其二，歐盟內部存在經濟較落后國家，當前經濟正處于高速增長時期，碳排放需求較大，如果碳價提高，顯然會不利于其經濟發展，所以這些國家（如波蘭）會反對任何提高碳價的措施。其三，國際環境使然。當前國際氣候談判尚未就長期減排目標達成協議，出于國際競爭力的考慮，歐盟也很難提高減排目標，否則歐盟各國內部很難進行立場協調。從產業發展考慮，歐盟提高產業減排目標的可能性微乎其微。EU-ETS經過第三階段的改進，其未來發展仍取決于以下問題的解決。

（一）碳排放配額價格波動較大

EU-ETS第一階段，碳價曾出現劇烈波動。2005年碳價一路上漲，價格突破20歐元/噸。2006年4月，價格曾飆升到近30歐元/噸。但在2006年5月，歐盟各國公布了2005年度的各國排放量數據后，碳價格暴跌至10歐元/噸。此后碳價一路走低，2007年3月曾跌至0.1歐元/噸。

在經歷價格震蕩之后，EU-ETS進入第二階段，碳配額價格逐漸回升。2008年上半年碳平均價格為20歐元/噸，至2008年7月回升至30歐元/噸，但自2008年下半年開始，碳配額價格再次持續下跌，2009年2月下跌至10歐元/噸，2009年年末碳價稍有回升，2010年碳配額價格始終徘徊于14—15歐元/噸之間，至2011年12月14日，歐盟碳配額價格一度跌至6.3歐元/噸。至此，EU-ETS已經歷兩次碳價暴跌。根據諾德豪斯的研究，數量型工具的一個重要弊端就是價格波動太大，①不利于形成穩定的市場信號。

EU-ETS碳價波動的原因比較復雜，兩次暴跌的成因也有所不同。運行初期主要與能源價格相關，尤其是天然氣和煤的價格比例關系。當天然氣供給不足、價格上升時，出于成本考慮，企業選擇使用更多的煤，從而推高碳價格。2008年后第二次碳價格暴跌主要受經濟周期的影響較大，碳價劇烈波動會產生巨大的負面影響，不僅難以起到市場引導的作用，由于缺乏明確的價格信號和市場預期，低碳技術投資與研發還將受到阻礙，價格大幅波動也增加了碳市場的投機程度。

（二）總量設置與配額分配方法受利益集團的影響較大

總量控制目標受宏觀經濟形勢的影響明顯，游說能力較強的能源密集型產業反對提高減排目標，寬松的總量控制目標難以使碳價維持在一個足夠的水平，而不合理的配額分配方法可能使企業變相得到巨額補貼。問題主要表現為：配額分配方法不合理，部門行業通過渲染“碳泄露”與競爭力問題，爭取大量免費配額。排放大戶通過與經濟發展捆綁，反對歐盟委員會設定更激進的減排目標；污染企業受到大量補貼，產生社會公平性問題，尤其是工業部門和電力部門。通過第三階段配額分配規則的變化，電力部門可以將成本轉移給消費者，工業部門仍然可以獲得大量的免費配額，所以沒有激勵去減少排放。由于碳價較低，企業從市場購買配額的成本較低，投資節能與技術升級的意愿也較低。倫敦經濟學院（Grantham）研究所的研究發現，歐盟委員會根據新標準分配的減排額度仍然過于慷慨，這將使能源密集型產業每年至少獲得70億歐元的額外收益。endprint

產生這個問題的根源在于碳市場制度架構的內在缺陷。政府既是排放配額的供應者，又是市場的監管者，在規制制定過程中容易被管制對象“俘獲”，導致配額的分配偏離社會最優目標。在實踐運行中，由于制度約束的缺陷性，一些國家在碳排放權初始分配的過程中出現了濫用分配權力與腐敗等現象，不僅破壞了碳配額分配的公平合理性，也對整個EU-ETS交易市場的穩定與發展產生了十分不利的影響。政府既是排放配額的供應商，又是其調節者，這一雙重角色會導致總量目標設置較寬松，第二階段排放權大幅盈余，抵消信用被過度使用，配額分配的缺陷仍存在，其根本原因就在于此。

防止碳市場操縱問題（carbon market manipulation）是總量控制制度需要解決的深層次問題。ETS是市場工具還是操縱市場的工具，我們需要厘清這個問題。很多政府希望通過建立排放交易體系的方式建立市場化的減排機制，但是反對ETS的人士認為這是一個人造的市場，相對不成熟，獨特、復雜的屬性使其很容易被操縱。EU-ETS面臨的信息不對稱問題，碳價大幅波動，政府設立更復雜的分配系統，協調配額分配問題等問題均與此相關。

（三）如何解決配額過剩的問題仍缺乏清晰的路徑

當前，歐盟經濟發展前景仍然低迷，加上第二階段的節余配額，以及第三階段的補償信用，據統計大約有16.68億噸的配額和信用；又據測算，歐盟直到2017年都不需要內部減排。歐盟要實現真正的減排，必須提高減排目標，但這樣的修改因受業界反對而無法成行。

據測算，EU-ETS的碳排放配額價格需要保持在每噸24—30歐元，這樣才能保證可再生能源獲得足夠的投資資金，但當前碳排放配額交易價格僅為6歐元/噸，難以彌補可再生能源領域的投資。對于如何提高碳價格，實施碳排放交易配額“限量保價”，歐盟內部存在相當大的分歧。歐盟委員會日前建議，將2013—2015年間歐盟境內可供交易的9億噸二氧化碳排放配額予以凍結，并推后或暫緩2013—2020年碳配額的拍賣。但歐盟是否有權利這樣做，現有法規沒有明確規定。而提高碳價，則會遭致經濟較落后國家的反對，如波蘭就明確反對任何干預碳市場、提高碳價格的行為。未來歐盟內部圍繞配額分配的政治博弈仍將持續。

（四）碳泄漏標準可能引發新的市場不公平

第三階段新的配額分配方式只是降低了游說的影響，很難說它解決了這個問題。歐盟出臺了一套含有不正當性的“和諧”條例。在根據不同的類別定義產業排放標準時，由于歐盟委員會和成員國之間的信息不對稱，必然會忽視一些難以確定但非常重要的背景信息和測量數據。碳泄漏風險標準設置不合理，會造成一些部門并不存在碳泄漏風險而獲得免費配額，從而形成新的競爭性扭曲。164個部門被認為面臨著明顯的碳泄漏風險，這很可能是政治安排的結果，而不是出于經濟考量。①新的基準線標準保留了歐盟排放交易體系的雙重結構，電力行業可能會由于配額不足而通過拍賣途徑購買排放權或抵消信用，然后再將相關成本轉嫁給消費者。工業企業有望能夠收到補貼。

（五）EU-ETS擴大行業管控范圍可能會加劇國際爭議

歐盟企圖將航空、航運業等納入EU-ETS管制范圍，并征收別國航空碳稅，這已經引發了較大范圍的國際爭議，最終歐盟因他國的激烈反對而暫緩實施，但并沒有放棄在該問題的立場，在適當的時機仍會推出。歐盟關于行業碳排放的管制必然會影響到國際產業格局，而其他國家沒有意愿加入歐盟主導的體系，甚至可能引發新的貿易糾紛，這可能會弱化未來氣候領域國際合作的相互信賴，不利于國際合作。多數國家認為，歐盟的合理性存在較大爭議。歐盟國際航空碳排放管理實際上是“碳壁壘”，以“減排”為名來阻止其他國家進入它的市場，不符合WTO相關原則。因此，針對重點行業排放問題，應盡快作出制度化安排，以降低行業總量控制的不確定性。

四、EU-ETS對中國建立溫室氣體排放總量控制制度的啟示

借鑒EU-ETS的經驗與教訓，中國溫室氣體排放總量控制的設計，應設定合理的管制范圍、科學的總量目標設置與配額分配方法，并保證配額分配的公平性與有效性。具體建議如下：

（一）行業管制的范圍選擇：初期選擇中上游行業，后期逐步納入下游企業

管制行業范圍的確定，按照排放源可以劃分為上游、中上游、上中下游等不同的方法。確定管制行業會影響到產業競爭力。從歐盟對管制行業的選擇來看，在考慮產業競爭力的基礎上，管制范圍逐步擴大，從主要排放大戶逐步涵蓋其他經濟部門。歐盟排放交易體系的初期分配為中上游，第二階段試圖將航空業納入，第三階段才開始將一些新的工業體系納入交易體系。建議中國的溫室氣體排放總量控制，建立初期以納入中上游行業管制范圍為宜。采取從上游向中游推進的做法優勢在于：第一，涵蓋了主要的排放者，既可激發市場流動性，又不至于對產業競爭力產生重大沖擊，且可為未來管制行業擴展累積經驗；第二，管制單位集中在大企業，廠商數目較少，交易及行政成本較低。當然，未納入中小企業及未來碳排放增長較快的交通業及建筑業，可能會產生碳泄露的風險，但中小企業分布較為分散，需要大幅增加核查難度及行政成本，政策初期不宜納入。①

（二）確定排放總量目標應遵循“先松后緊”與“動態調整”的原則

總量控制的總量目標應設置“先松后緊”與“動態調整”的原則。歐盟排放交易體系的總量控制是逐漸收緊的，前兩個階段通過國家分配計劃（NAP）發放免費配額，對于排放總量的控制較弱，造成了免費配額過度發行，導致碳價崩潰。此外，宏觀經濟形勢變化也影響碳市場供需平衡。在外部經濟形勢不景氣時，歐盟由于體制原因難以及時對總量目標作出調整，這是當前歐盟碳價不合理的重要原因。建議中國的溫室氣體排放總量控制，總量目標設置應堅持“先送后緊”的原則，逐步提高企業對碳交易的熟悉及承受能力，并結合宏觀經濟形勢的需求，建立排放配額總量的動態調整機制，保證碳價格的平穩運行。endprint

（三）總量控制要堅持漸進推進與“差異化”分配原則

考慮到發展階段的不同，以及企業與社會公眾的承受度，借鑒EU-ETS初期分配方法，在碳交易初期，為增加企業參與碳交易的主動性和積極性，配額分配應采取漸進混合模式，并考慮競爭力問題。一些壟斷性較強且不參與國際競爭的行業，可嘗試配額拍賣方式，隨著排放交易階段的深入，逐步擴大拍賣行業范圍和拍賣比例。配額分配原則需要結合國情、區情和行業差異進行優化調整。碳排放配額具有“金融資產”的基本屬性，其分配公平與否要考慮行業差異、區域差異、競爭力等問題。現有的政策支撐措施，配額分配方案需要充分考慮經濟增長空間、行業特征和碳交易試點期間的可行性要求。要針對不同地區、不同行業實施差異化的分配原則，實現碳排放的公平對待。

（四）完善總量控制目標，分解參與機制和社會監督機制

EU-ETS在分配過程中主要的參與者包括歐盟委員會、各成員國政府和管制對象。配額分配通常包括兩個層次：（1）宏觀上，在各成員國之間分配排放總量；（2）微觀上，將各國分配所得額度分配到每個管制對象。歐盟委員會在宏觀層面發揮重要作用，在成員國之間進行整體協調，確保排放配額的稀缺性。微觀層面上各成員國政府和管制對象是主要參與者。歐盟一個值得注意的教訓是宏觀分配與微觀分解的不一致，由于信息不對稱，各成員國政府有夸大歷史排放、爭取更多配額的激勵，所以導致了配額過剩問題。對我國溫室氣體排放總量目標的分解，要避免這個問題。只有通過政府、企業、公眾以及NGO等多方參與，建立社會監督機制，才能實現目標制定與目標分解的公平、合理。

（五）政府應研究建立碳排放總量目標的宏觀調控機制

排放配額儲備制度是政府調控排放配額總量的重要工具，可以防止碳價的劇烈波動。政府可以通過對排放配額的買入與賣出，實現碳市場價格的基本穩定，為企業減排和投資決策提供穩定的價格信號。對于新進入企業，政府需要一定的預留配額進行分配，以實現企業之間的公平競爭。針對既有設施的配額分配，大部分可以按照歷史排放量進行分配，儲備一部分作為先期減排獎勵，根據不同行業的特點，對配額分配方案進行調整。但是，對于配額儲備的使用條件，應該建立制度化約束機制，以確保政府制定規制不受企業相關利益主體的影響。

（六）政策組合有利于降低總量控制制度的政策成本

減排問題具有明顯的多目標屬性。政策選擇不僅要考慮減排效果，還要考慮政策的行政成本、成本—收益分析以及產生的分配效果。從政策設計來看，為實現多個政策目標，需要進行政策組合。歐盟經驗表明，總量控制制度適用于大型排放源，而碳稅（能源稅）則適用于分散的點源。這兩種方法并不是相互排斥的關系，通過合理設計，可以相互促進、相得益彰，并針對無法納入總量控制體系的企業征收碳稅。從制度設計來看，數量工具與價格工具的結合，有利于緩解政府規制制定與市場參與角色的沖突。

責任編輯：胡穎峰endprint