環境保護對中國全面深化改革與環境立法的多重意義

[摘 要]建設生態文明，是關系人們福祉、關乎人類未來的長遠大計。保護環境和生態文明建設已成為國際社會的共同課題和普遍共識，已成為黨和國家的一項戰略目標，也是我國憲法所確立的一項基本原則。保護環境和生態文明不僅是一種發展方式，而且是一種生活方式；不僅是政治文明的重大發展，而且是文化建設的重要內容。

[關鍵詞]環境保護；生態文明；生活方式；文化建設

[中圖分類號]D0；X-01 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2014）02-0071-06

[作者簡介]馬偉陽（1976—），男，河南洛陽人，河南理工大學文法學院講師，中國政法大學法學博士研究生，主要從事國際法和國際環境法研究。（河南焦作 454000）

Abstract： Constructing eco-civilization is a long-term task of vital importance to the peoples well-being and Chinas future. Environmental protection and eco-civilization construction have become a common subject and general consensus of the international community， a strategic goal of the Party and the State， and a basic principle established by Chinas constitution. In fact， environmental protection and eco-civilization are not only a development mode， but also a life style； they are not only the significant development of political civilization， but also the important content of cultural construction.

Key words： environmental protection； eco-civilization； life style； cultural construction

建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來和人類存亡的長遠大計。十八屆三中全會決定①對生態文明建設進行了全面部署，提出了新的戰略目標和重大舉措。深化對環境保護重大意義和基本內涵的認識，對建設美麗中國具有重要意義。

一、環境保護的緊迫性和重要性

（一）環境保護是當代國際社會的共同課題和普遍共識

自18世紀60年代工業和科技革命發生以來，科學、技術和工業為人類社會帶來了生產的飛速發展和物質財富的極大增加，同時也對環境和生態系統造成了污染和破壞。到了20世紀五六十年代，環境污染與破壞已成為全社會公害，相繼出現了“八大公害”和“新八大公害”，而且，這種污染與破壞程度越來越嚴重，出現了從一國、多國向全球蔓延的嚴峻趨勢。具體表現為全球氣候變暖、臭氧層空洞、酸雨不斷、生物多樣性銳減、森林破壞、土地荒漠化、濕地縮減、水質污染、大氣污染、海洋污染等。環境問題已然成為當代國際社會共同面臨的嚴峻課題。

1972年6月5日，聯合國在瑞典斯德哥爾摩舉行的人類環境會議上通過了《斯德哥爾摩環境宣言》，這標志著環境問題正式從單一的國家范疇進入國際領域，成為國際社會關注的焦點。隨后，國際社會又通過了《聯合國海洋法公約》、《臭氧層保護維也納公約》、《遠距離跨界大氣污染公約》、《我們共同的未來》、《里約環境與發展宣言》、《21世紀議程》、《關于森林問題的原則聲明》、《聯合國氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《聯合國防治荒漠化公約》等一系列國際文件和條約，這些文件和條約的核心思想是：保護環境是國際社會的共識，需要國際社會的共同努力，是各國的一項普遍國際義務。

（二）環境保護是黨和國家的一項戰略目標

環境保護問題是我國最早受國際影響的領域之一。我國最早的環境保護文件為1973年國務院批轉的《關于保護和改善環境的若干規定（試行）》（[1973]158號）①。該文件主要是設立了環境保護機構，開始認識到環境保護的重要性。1978年底的《環境保護工作匯報要點》指出，我國絕不能走先建設、后治理的彎路。這是我國第一次以黨中央的名義對環境保護提出要求。②環境保護問題于1982年寫入國民經濟和社會發展計劃，并于1983年寫入政府工作報告。1983年底至1984年初召開的第二次全國環境保護會議正式宣布，保護環境是我國必須長期堅持的一項基本國策。③十八大報告④正式確立了生態文明建設的獨立地位，并與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一起構成了中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局。至此，環境保護不僅成為黨和國家的一項基本政策，更成為黨和國家的一項重大戰略目標。

此后，黨和國家又相繼確立了“預防為主、防治結合”、“誰污染，誰治理”、“三同時三統一”⑤、“一控雙達標”⑥、“四個必須”⑦、“環境保護，教育為本”等具體政策。

進入新世紀，我國的環境保護戰略發生了重大改變。主要是實行了五個重大轉變，即工業污染防治從重視點源治理向點源治理與流域區域綜合治理相結合轉變、從單純重視濃度控制向濃度與總量控制相結合轉變、從單純重視末端治理向末端治理與源頭、全過程控制相結合轉變、從單純重視企業治理向企業治理與調整產業結構、產業布局結合轉變、從單純重視常規環境管理向常規環境管理與防范突發環境事件結合轉變。⑧

（三）環境保護是法治建設的一項憲法原則endprint

1975年《中華人民共和國憲法》第11條規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。”1982年《中華人民共和國憲法》第26條予以重申：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”由此看出，保護與改善環境已成為我國的一項憲法原則和目標。為了保護環境，我國先后制定了環境保護法律9部、自然資源保護法律15部，國務院有關部門、地方人民代表大會和地方人民政府制定和頒布的規章和地方法規達660余件；①截至2010年底，共頒布了1300余項國家環境保護標準；②截至2009年9月，中國已經加入涉及臭氧層保護、化學品和危險廢物、氣候變化、生物多樣性保護、核與輻射安全等國際公約50多項。③通過這些法律，我國確立了“三同時”制度④、限期治理制度⑤、排污收費制度、環境影響評價制度、環境目標責任制度、城市環境綜合整治定量考核制度、排污許可證制度、污染集中控制制度、污染限期淘汰制度、危險廢物處置制度、生產者環境責任延伸制度等10多項具體制度措施。在實踐中，環境影響評價制度取代了環境目標責任制度，日后，污染者付費制度將逐步取代“三同時”制度，因為后者具有明顯的計劃經濟痕跡和濃厚的行政強制色彩，而前者符合市場經濟的要求和目標。

不過，我國不僅要重視制度建設，更要重視制度的實施和責任的追究。改革開放三十五年后的今天，在我國環境法律體系已經建立的背景下，加強環境法治建設的重心更應該轉移到環境保護法律的實施層面，持續深入推動環境執法和環境司法建設。十八屆三中全會決定更是強調了源頭保護制度、環境損害責任終身追究制度、生態補償機制和環境公益訴訟制度。

二、環境保護的基本內涵與重要意義

（一）環境保護是一種發展方式

在1999年和2000年的中央人口資源環境工作座談會上，江澤民同志指出：必須從戰略的高度深刻認識處理好經濟建設同人口、資源、環境關系的重要性，必須始終把經濟發展與人口資源環境工作緊密結合起來。⑥在2005年的中央人口資源環境工作座談會上，胡錦濤同志進一步強調：調整經濟結構和轉變經濟增長方式是緩解人口資源環境壓力的根本途徑。⑦習近平同志更加鮮明地提出：“保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力；⑧正確處理好生態環境保護和發展的關系，也就是綠水青山與金山銀山的關系，是實現可持續發展的內在要求，是推進現代化建設的重大原則。”⑨十五大報告⑩正式確立了可持續發展戰略，將“提高資源利用效率”、“嚴格資源管理和保護”和“加強對環境污染的治理”作為經濟建設的重要內容。十六大報告{11}將“生態環境改善”作為全面建設小康生活的一項基本指標：“可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。”十七大報告①將“生態文明建設”作為全面建設小康社會的一項基本目標，指出：“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。”十八大報告強調：“把生態文明建設放融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系。”中央城鎮化工作會議將環境保護作為城鎮化的主要目標：“切實提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放強度；高度重視生態安全，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態空間比重，增強水源涵養能力和環境容量；不斷改善環境質量，減少主要污染物排放總量。”②2014年國務院政府工作報告也尖銳地指出：“霧霾天氣范圍擴大，環境污染矛盾突出，是大自然向粗放發展方式亮起的紅燈。”③可見，環境環保已成為我國經濟社會發展的重要組成部分和基本目標。

利用經濟手段保護環境，推動循環經濟發展。通過產業政策、投資政策、財稅政策、價格政策、進出口政策等使節約和綜合利用資源的企業受益。制定有利于資源節約和環境保護的產業政策，將資源節約、循環經濟、環境保護、農村沼氣建設、灌區續建配套與節水改造工程等列為國債投資的重點項目之一，給予資源綜合利用企業投資和貸款傾斜，設立用于治污的環境保護專項資金，將環境污染納入消費稅考慮范圍，給予環保產業減免稅收的政策優惠，利用價格政策調整企業行為，停止部分高耗能產品的出口退稅。國家開展物質的循環利用、能流的梯級利用、廢棄物資源化、形成廢物和副產品的循環利用生態產業鏈。

大力推進科技創新，積極發展環保產業。1990年《關于積極發展環境保護產業的若干意見》（國辦發[1990]64號）指出，積極發展環境保護產業，加強環保技術開發和推廣。1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》（國發[1996]31號）進一步指出，大力發展環境保護產業，大力加強環保技術開發，大力推廣應用環保科技成果。2013年《關于發展環保服務業的指導意見》（環發[2013]8號）也提出，加快發展環境服務產業。在實踐上，國家支持一批節約和替代技術、能量梯級利用技術、可回收材料和回收處理技術、循環利用技術、“零排放”技術等重大技術開發。

（二）環境保護是一種生活方式

目前，我國環境問題的現狀為：局部改善、緩和而整體持續惡化、加劇；污染從城市向農村蔓延、從東部向中西部轉移；公眾參與保護環境意識偏弱。④基于此，2006年3月國家環保總局頒布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，這是中國環境保護領域的第一部公眾參與的規范性法律文件，為公民參與環境保護提供了法律途徑。十七大報告和十八大報告都更加明確地要求：形成節約資源和保護環境的消費模式和生活方式。

人類與自然是統一體和共同體。老子早在古代就提出：“域中有四大，而人居其一焉。人法地，地法天，天法道，道法自然。”（老子：《道德經》，第25章）馬克思、恩格斯也指出，自然界是人的無機身體，而人是自然界的一部分。⑤毛澤東同志也曾說到：“吾人雖為自然所規定，而亦即為自然之一部分。故自然有規定吾人之力，吾人亦有規定自然之力；吾人之力雖微，而不能謂其無影響（于）自然。”⑥習近平同志更通俗地提出：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”這些都表明，人是自然之一部分，而自然也成為人類必不缺少的一部分，兩者相互依存、密不可分。endprint

環境保護是現代人們生活之一部分。習近平同志強調：“寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”①李克強在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上說到：“環保問題，不僅是重大發展問題，也是重大民生問題。”②十八大報告要求：“促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。”中央城鎮化工作會議也要求：“把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民；讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；融入讓群眾生活更舒適的理念，體現在每一個細節中。”③由此看出，環境優美和保護環境已成為現代人們生活的共同向往和基本要求。

因此，人們要樹立“尊重自然、順應自然、保護自然”和“天人合一”的理念，增強節約意識、環保意識、生態意識，形成生態文明的消費觀，營造愛護生態環境的良好風氣和社會風尚。

（三）環境保護是政治文明的重大發展

十八大報告指出，我國當前面臨資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢。基于此，習近平在2013年全國組織工作會議上提出：“要改進考核方法手段，既看發展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容，再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了。”十八屆三中全會決定予以確認：糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩等指標在政績考核中的權重。這不僅是我國政府政績考核標準轉變的重大標志，而且是我國政治文明的重大發展。

保護環境和生態文明要求我國進一步健全國家自然資源資產管理體制和完善自然資源監管體制，建立起有利于保護和發展自然資源、有利于改善生態民生、有利于增強企業經營活力、權責利相統一的適應生態文明建設和社會主義市場經濟體制的國家自然資源發展新體制，確立對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記的制度，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，劃定森林、濕地、沙區植被、物種等的生態保護紅線。這與我國目前生態環境保護問題突出與制度不健全、管理不順暢有關。我國是世界上生態最脆弱的國家之一，全球十大生態危機在我國都相應存在，④而健全完善自然資源資產管理體制和自然資源監管體制是體現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和基本要求。

中央城鎮化工作會議進一步要求：“堅持生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，盡可能減少對自然的干擾和損害；按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。”⑤這表明生態文明已成為城市發展的重要內容和重要標志，城市發展不再是僅僅要求增加經濟總量和修大馬路、蓋大高樓、建大廣場、筑大景觀等物質性的東西。

環境優美也是國家對外展示國際形象的重要內容，而外交形象和國際形象則是一國政治文明的對外體現。習近平強調，山河秀美，與政治清明、經濟發展、文化繁榮、社會穩定、人民團結一起構成了我國對外展示東方大國形象的核心內容。①這表明，我國對環境保護重大意義認識的深化，對外展示的國際形象不再僅限于經濟實力、軍事實力和科技實力，環境優美對我國國際形象維護和展示至關重要，是負責任大國的重要表現。

（四）環境保護是文化建設的重要內容

中央城鎮化工作會議對城鎮化建設提出了具體要求：“要傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮；要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈；注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。”②仇保興也指出，防止文化遺產和自然遺產流失應當與大中小城市和小城鎮協調發展、城市和農村互補協調發展、實現緊湊式的城鎮空間密度、防止出現空城等一起成為我國健康城鎮化必須守住的五個底線。③這些都凸顯了生態文明與文化傳承并重的城鎮化，環境保護和生態文明已成為城鄉文化建設的組成部分和基本要求，保護文化和自然遺產已成為我國健康城鎮化必須守住的底線之一。

保護環境和生態文明也體現在喪葬領域。目前，土葬改革區亂埋亂葬、濫占耕地現象嚴重，浪費了大量自然資源，破壞了生態環境。對此，2013年底出臺的《關于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》指出，應當實行生態安葬，采取骨灰存放、樹葬、花葬、草坪葬等節地葬法，積極參與骨灰撒散、海葬或者深埋、不留墳頭；應當文明祭奠、低碳祭掃，不得在林區、景區等禁火區域焚燒紙錢、燃放鞭炮。推動殯葬改革成為解決人口增長與資源環境矛盾，造福當代和子孫后代，促進經濟社會可持續發展的迫切要求。這也表明生態安葬、文明祭奠已成為新文化建設的新要求。

三、結論

保護環境已成為國際社會的共同課題和普遍共識。保護環境與建設生態文明對中國具有特殊意義。目前，我國霧霾天氣范圍擴大，水土污染嚴重，自然災害頻發。正是基于此，生態文明建設成為黨和國家的一項戰略目標；成為我國憲法所確立的一項基本原則；成為歷年國務院政府工作報告的重點工作。

保護環境和建設生態文明不僅是一種發展方式，更是一種生活方式。保護環境是人類生活文明的體現與標志，是精神文明建設的重要內容，是個人道德情操與修養的重要方面。保護環境與建設生態文明需要從我做起、從現在做起和從日常做起。

環境保護和生態文明建設不但是政治文明的重大發展，而且是文化建設的重要內容。隨著物質文明、政治文明和精神文明的發展，保護環境和生態文明建設已成為一國文化建設的重要內容，是對傳統文化的繼承與發展。發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮與鄉村，推動生態建設與文化傳承并重的城鎮化與新農村建設，成為我國現代文化建設的必然要求。

深刻理解和把握保護環境和生態文明建設的重要性、緊迫性和基本內涵，有助于加快我國生態文明建設，促進建設美麗中國，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

責任編輯：鄭 穎endprint