政府購買社會服務的邏輯起點與第三方評估機制創新

趙 環 嚴駿夫 徐選國

（華東理工大學社會與公共管理學院、上海市高校智庫社會工作與社會管理研究中心、上海現代公益組織研究與評估中心，上海 200237）

目前，政府購買社會服務正逐漸成為一項創新社會服務體系、構建服務型政府、創新社會治理和加強社會建設的重要手段。隨著黨和政府執政理念和施政方針不斷優化，構建服務型政府和服務型政黨成為新時期黨和政府的核心訴求，而這種訴求的最終目標是促進和諧社會建設與社會大眾福祉的實現。然而，在由傳統社會向現代社會急劇變遷的社會背景下，我國公共服務和社會福利服務制度面臨著一系列挑戰，包括單位制的解體、市場化的推進、全球化的蔓延、信息化社會的來臨以及消費社會的盛行等。這些新的社會趨勢和新的社會風險客觀上催生了政府公共服務和社會服務體制的創新。當前政府購買社會服務就是進行公共服務和社會服務創新的重要實踐。

本文客觀上分析了我國當前政府購買社會服務的邏輯起點，并在此基礎上，從第三方評估的視角論述了政府購買社會服務的功能和機制創新，以助推政府購買社會服務有效施行，并進一步推進政社合作的新型社會治理體制。

一、政府購買社會組織服務的邏輯起點

改革開放以來，建立社會主義市場經濟的宏大目標在全國范圍內逐步實現，計劃經濟時代政企不分、政企職能混淆、政府隨意干涉企業經營活動的體制性問題逐步解決，保障了至今30余年來中國經濟的高速增長。然而，由于原有的“國家—單位—個人”結構隨著單位制的解體，原來由單位向個人或家庭直接承擔公共服務和社會保障的機制也日益弱化，國家與個人之間缺乏中間力量，使得個體要直接面向權力化的組織結構，進而形成“國家—個人”之間的結構，這對于呼喚中間機制（社會組織、市場力量）的發展壯大具有重大現實意義和客觀性。與此同時，隨著改革開放進入深水區，經濟轉型的負效應不斷在社會領域凸顯與浮現，社會建設進程因要回應經濟建設帶來的一系列社會問題而緩慢前行。

美國社會學家伊萬·塞勒尼在研究中歐社會轉型后指出，當“市場”取代“再分配”成為支配性機制之后，市場將產生不平等效應，造成貧富分化和利益格局固化，唯有屆時已淪為第二位的再分配機制的重啟，才能通過各種途徑和調節機制抵消這種不平等。①伊萬·塞勒尼：《新古典社會學的想象力》，呂鵬等譯，社會科學文獻出版社2010年版，第5頁。也就是說，在“市場失靈”之后，以政府為主體向社會提供公共服務，可以提高社會福利水平，改善社會不平等狀況。國內學者孫立平等人則指出，經歷了經濟轉型的中國社會，其情況比起中東歐國家更加復雜。特別是，除了和中東歐相似的市場主導下經濟不平等之外，針對中國普通百姓的社會福利也被市場化的改革削弱。因此，在不平等問題上，中國社會呈現出“市場與政府的失靈并存”②孫立平：《實踐社會學與市場轉型過程分析》，《中國社會科學》2002年第5期；劉玉照：《市場轉型理論的再思考》，載孫立平、李友梅、沈原編：《轉型社會的研究立場與方法》，社會科學文獻出版社2008年版；陳光金：《市場抑或非市場：中國收入不平等成因實證分析》，《社會學研究》2010年第6期。的態勢。因此，一方面，隨著原有“單一全能主義政府”的社會管理體制的瓦解，以往由通過“單位制”向公民提供的無所不包、無所不管的經濟支持與社會支持，不可避免地也被削弱、剝離和消亡，公民日益成為缺乏組織關懷和穩定支持的個體，由“單位人”變成“單個人”，或稱之為“原子化的”個人。③田毅鵬、呂方：《單位社會的終結及其社會風險》，《吉林大學社會科學學報》2009年第6期。另一方面，市場的制度邏輯也催使個體的工具理性迅速膨脹。個體化時代來臨，社會整體呈現出離散化、去團結化的普遍態勢，組織化程度日益走低，弱勢群體缺乏足夠的支持網絡，不平等效應在多種維度上被拉大和擴散。

當然，也正是上述“市場失靈”和“政府失靈”并存的時代背景，為當代中國政府、市場與社會的分工合作提供了現實催化和理論制度空間。以追求社會理性、向社會提供非營利性社會服務的社會組織，憑其自身的優勢及特點，使其在參與公共事務管理與服務的過程中可以較大程度地彌補政府和市場的不足。首先，從組織存在的功能目標來講，區別于政府的決策功能和市場的調整、資源配置功能，社會組織的主要功能在于“社會整合”，即以公平正義為訴求，通過提供無償或低償幫扶與物質、精神援助，建立社會共識，營造集體氛圍，維系社會凝聚力。這一功能目標從根本上確定了社會組織的非營利性與志愿性。如果說政治組織和經濟組織的合法性分別來自于權力和物質利益，那么社會組織的合法性則應該建立在社會共同體情感的基礎之上，并以社會理性為基礎。其次，社會組織的性質決定了其目標群體的特殊性，即以處于社會弱勢地位的相關主體為優先考量對象。因而其提供的服務是一種“特殊的公共福利服務”，我們稱之為“新社會服務”。這種服務是以需求導向的，并且兼具前瞻性，針對不同特殊群體提供專業化、差異化、本土化的發展性方案，相較于政府提供的、以行政性為基礎的公共服務而言，更具針對性和靈活性；相較于市場提供的商業性服務，則更具自治性、自助性、公益性和非營利性。

基于此，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）中明確指出：“創新社會治理體制，需要激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”可以預見的是，隨著政府與社會關系的進一步調整，我國社會組織將更廣泛地參與社會體制改革進程之中，成為社會治理的核心主體，積極發揮提供社會服務、反映社會訴求、規范社會行為、追尋社會公正等功能，逐步實現政社分工與協作，與政府、市場等主體協同推進和諧社會建設。

政府購買社會組織的公共服務是實現政社合作和多元治理的有效手段，社會組織承接政府轉移的相關職能，發揮社會組織應有的優勢、積極履行社會組織使命，是當前我國社會治理體制創新的重要體現。此外，政府購買社會組織服務也意味著政府為實現公共目標而將服務任務委托給專門的社會組織來承擔，二者之間達成一種相互依賴并按照各自優勢分工的狀態。政府負責資金支持，社會組織負責提供服務，二者的合作既可以使雙方各自發揮出自己的優勢，也突破了因慈善不足、組織業余、規模效應低等問題造成的“志愿失靈”的限制。

目前，我國政府向社會組織購買公共服務正在啟動之中，以上海、廣東、北京、四川為代表的地方政府在持續實踐和探索中開始形成各自的特色和模式，購買的形式以項目購買為主，即政府通過招投標等形式將公益項目委托給社會組織，以此實現政府職能的轉移。大量從事社會服務的社會組織在政府的購買扶持下獲得了生存與發展的良機，在發揮其服務功能的同時，走上了良性發展的道路。《決定》第15條指出，全面正確履行政府職能，需要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”、“加大政府購買公共服務力度”。未來，政府購買社會組織服務這一機制將在政府轉移職能、建立新型政社關系方面發揮著越來越重要的渠道作用。可見，通過政府向社會組織購買服務，是當前中國特殊轉型背景下，實現國家治理現代化和社會體制創新的重要嘗試。

二、評估機制建設：政府購買社會服務的重要保障

誠然，當前我國政府購買社會組織服務的實踐尚處于摸索階段。社會管理體制改革的各方面條件尚不成熟，因此也產生了一些暫時性、過渡性的問題。例如政府購買社會組織服務的程序規范度低，合作過程隨意性較大；從事社會服務的社會組織發育緩慢，一方面相比政府顯得弱小，缺乏足夠談判能力；另一方面自身服務能力也有待提升。此外，政府購買社會服務的規范評價和監督體系不健全，服務成本難以控制，缺乏資源投入和產出的科學考量。這些問題的存在，客觀上限制了社會組織發展及其服務質量的保障，削弱了政府職能的轉移的效度，甚至可能滋生腐敗、引發社會組織公信力危機。從長遠來看，如果這些問題得不到有效解決，政府購買社會組織服務可能面臨失敗的風險。從國際經驗來看，政府向社會組織購買服務具有比較完善的制度保障，包括從在資源供給、需求評估、供需對接、服務提供、服務過程與結果、服務質量與社會影響等方面，都有相應的制度依據。其中，獨立第三方評估機構成為協調資方（政府、市場、相關團體和個人捐贈者）、服務實施方（以社會組織為核心主體）以及服務對象（社會公眾）之間的重要力量，也成為化解上述政府購買服務實踐中諸多問題和困境的重要機制。

通常情況下，政府向社會組織購買公共服務過程主要包括三大基本環節，即社會服務的資源提供、服務輸出和服務消費。而這三個環節相應地涉及到三類主體，即社會服務的資源提供方、服務生產方和服務對象。社會服務的“資源提供”環節是指政府機構通過決策，決定適當類型的服務及其供給水平，并安排資源和監督生產。“服務輸出”則是指社會組織把投入的資源轉化為服務產品的過程。按照新公共管理的觀點，一項公共服務的資源提供者，不一定要親自生產該項服務。政府可以將用于一項公共事項的資源，以貨幣形式直接或間接付給有資質的社會組織，由該社會組織進行服務產品的制造生產，向公民提供某項亟需的社會服務。而特定公共服務到底該由誰來生產，其提供者和生產者是否應該分離，取決于分離與否的核算成本。①王浦劬、[美]薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京：北京大學出版社2010年3月版，第39-45頁。換言之，判斷政府是否應以購買社會組織服務的方式提供社會服務，應該取決于效益評價。這其中涉及到兩個關鍵問題：一是承接社會服務的社會組織是否具有相應資質和能力完成將承擔的職能；二是由政府委托社會組織從事的特定服務生產是否能有效降低成本，即“花錢少，效果好”。

科學的評估，可以被看作是對上述兩個問題的務實回應。近年來，在實踐中已逐漸發展出了兩種常見的評估類型。一類是對社會組織的機構評估，即對承擔政府轉移職能社會組織的資質進行評定，采取“問題導向”，目的在于發展和改善組織能力；另一類是項目績效評估，即檢驗社會組織承接社會服務項目的“投入-產出”，采取“問責導向”，以確保服務質量。在廣東、上海等政府購買服務實踐較早的地區，在對社會組織和公益項目進行評估的實際過程中，已衍化出獨立于政府和社會組織之外的第三方機構評估，并正在逐漸取代政府對社會組織的直接評估，秉持客觀、公正、公平、中立、科學的第三方評估機制，應逐漸成為改進政府購買服務監管機制的有效選擇。近年來上海、廣東等地采取的“政府委托第三方”的評估模式，已初具規模，評估的主體、內容和形式逐漸專業化。如2009年以來，深圳市現代公益組織研究與評估中心、東莞現代社會組織評估中心等第三方評估機構，就是在地方社會建設與社會治理創新進程中引入獨立第三方評估機構，進行社會組織管理體制與社會服務體制創新的重要實踐。

2013年7月31日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務，會議強調，“建立嚴格的監督評價機制，全面公開購買服務的信息，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，評價結果向社會公布”。可見，建構科學的第三方評估機制，將成為政府購買社會組織服務舉措的保障性制度設計。

三、前置評估與事后評估并舉：第三方評估機制的優化與發展

以往學界和實務界對社會組織進行第三方評估的概念和內容進行了初步界定，即由獨立于政府部門、被評社會組織以及其他利益相關方的第三方機構，借助科學的評估方法與評估指標體系，對社會組織本身或承擔的項目相關方面，進行資料收集與分析，最終得出公正評價的過程；或指公民個人、社會團體、社會輿論機構、中介評估機構等通過一定程序和途徑，采取各種方式，直接或間接、正式或非正式地評估社會組織績效。②潘旦、向德彩：《社會組織第三方評估機制建設研究》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2013年第1期。單就社會服務項目的評估而言，目前并沒有一個統一的分類框架。國內學者鄧國勝在對“幸福工程”公益項目進行評估時，構建了包括項目適當性、項目效果與效率、項目社會影響、項目持續性等方面的指標體系。③鄧國勝：《公益項目評估——以“幸福工程”為案例》，社會科學文獻出版社2003年版，第28-55頁。這一評估體系，體現出明顯的事后評估取向。美國評估研究會（ERS）設立了囊括六種類型評估的架構，包括前置分析、可行性評估、過程評估、影響評估、計劃與問題追蹤以及后評估。④李允杰、丘昌泰：《政策執行與評估》，北京大學出版社2008年第1版，第172頁。英國學者歐文和羅杰斯提供了一個經典的評估分類與范式⑤Owen，J.M&Rogers P.J，Program Evaluation-Forms and Approaches，London：Sage Publications，1999，P.10.為更多人所接受和采納。他們區分了前瞻性評估、澄清性評估、互動性評估、監測性評估以及影響性評估。其中，前瞻性評估主要針對項目的立意與目標，希望新項目能符合公共利益并有別于近似的項目，分為需求評估和品牌評估；澄清性評估的目的在于強化項目運行與結果之間的聯系，即在邏輯上確保活動資源投入與產出是平衡且因果相關的；互動性評估旨在解決項目組織問題和服務利用問題，即在保證資源高效利用的同時使目標人群獲得預期安排的服務；監測性評估以問責為本，重視項目執行流程與成果，評估項目實現預期功能的程度，特別關注項目的效率、質量與效能；最后，一項社會服務項目的終極目標即緩解某類社會問題或改善某類社群生活狀況，因此，影響性評估需要跳出項目本身，在整個項目完成之后回顧和檢驗項目的總成效，通常設立一個參照體系以得出比較性的結論，此外，還強調項目的可重復性和可擴散性。

根據以上描繪可以看出，前瞻性評估和澄清性評估適用于新發展的項目或項目的立項階段，互動性和監測性的評估通常針對項目的執行過程，而影響性評估多用于完結的項目。通過進一步的整合，我們發現在評估實踐中，互動性、監測性和影響性的評估往往混為一體，不論是側重考察“資源利用”，還是“組織績效”，抑或是“社會效應”，都需要針對項目全周期的過程，或者是階段性的終結狀態來進行，換言之，這三類評估都在評估之初假定項目業已形成且執行，因此，我們稱這類評估為“事后評估”。當前政府購買社會組織公共服務的第三方評估正是此類“事后評估”：在評估客體上，主要針對已承擔政府購買服務社會組織的機構品質或者項目績效；在評估的時段上，往往僅考察政府購買項目開展后的某個階段或最終狀態。

事實上，此種“事后評估”模式有其天然的短板和缺陷，并由此引發了一些實踐上的問題。一方面，“事后評估”的考察重點在于項目實施過程和成效方面，強調“投入-產出”和目標達成度，卻容易忽略項目目標本身的合理性。一般來講，政府出資購買的社會服務項目，其目標的設定主要有兩種來源：其一，由政府根據社會現實制定規則，決定適當類型的服務及供給水平，采取自上而下且“一刀切”式的目標設定模式；其二，項目目標來自于社會組織自行分析和選擇，即由承接服務的社會組織針對某一社會問題論證項目執行的必要性，并提供項目方案。其目標獲得模式是自下而上的，但缺乏客觀的出資標準和考核尺度。因此，在實踐中往往出現諸多困境。例如某些項目目標看似合理且有益，但在服務目標和方案的制定過程當中，缺少科學論證和評估，因此實施過程中引發了從未料想的“潛功能”和“負功能”；又如，某些項目在執行過程中才發現其目標含糊不清、模棱兩可，難以操作化，評價和考核也易引起爭議；還有些項目在設計之初，由于項目需方和供方所掌握的信息不對稱，而項目要求往往由需方單方面提出，以至于項目計劃脫離了社會實際或者供方的能力，在面對嚴格的檢測考核時，社會組織在服務過程中往往“忙于量而忽視質”。另一方面，“事后評估”主要考察政府購買服務中的“服務產品輸出”環節，缺少對“資源提供”這一環節的評估，即著重評估社會組織的工作而忽視對政府決策方面的考察，因而容易將整個項目的風險與責任承擔單向化，不僅可能導致項目問題的錯誤歸因，還可能加固政府與社會組織的不平等關系。目前政府對社會組織能力的不信任，一定程度上源于政府向社會組織購買服務未取得較好的預期效果，進一步探源，則在相當程度上是因為政府與社會組織之間缺乏有效的互動與溝通。

我們認為，“前置評估”環節的缺場正是造成上述問題的制度根源。簡言之，單有“事后評估”是不夠的，應搭建一種“前置評估”機制作為以往“事后評估”的有效支撐和補充。這里提到的政府購買社會組織公共服務中的前置評估，是指在政策決策和項目創意時期，由第三方評估機構協助政府和社會組織，對所提供公共服務項目的目標、執行方案進行全方位、系統化的考量和評價，在方法論上以實證主義為指導，具有程序性和證據為本的特征，以此保證項目立項的科學性、有效性，也將對后續項目成功實踐奠定重要基礎。

在這里我們尤其強調前置評估的證據為本特征。證據為本的理念與實踐在社會工作、臨床心理學以及醫學等領域從興起到占據主流位置，已有幾十年的歷史。所謂證據為本，是指立足科學研究的結果，從眾多證據中找出最佳實踐的一整套基本理念和操作架構。其核心在于根據科學研究所得推斷計劃與成效的因果聯系，據此提供標準化和可控制的方案。在政府購買社會組織服務中嵌入前置評估這一環節，有助于構成評判社會組織服務專業性和有效性的“證據鏈條”。前置評估作為一種證據為本的重要策略，它的出現有別于以往“權威為本”①所謂“權威為本”的實踐，是指以他人的意見、權威的宣示、未曾反思的自覺、先輩經驗以及流行觀念為依歸。引自：何雪松：《證據為本的實踐的興起及其對中國社會工作發展的啟示》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2004年第1期。的政府購買服務決策實踐，這種區別不僅體現在前置評估所產生各項決定的科學性，也表現為購買過程中雙方信息的對稱性：在證據為本的前置評估中，購買社會服務的政府與承接服務的社會組織都是積極的參與者。

若我們將前置評估與事后評估有機串聯起來，同時將歐文和羅杰斯提出的前瞻性評估和澄清性評估納入進這種“前置評估”中來，就可以形成一個完整的政府購買社會服務評估體系，如表1所示。

表1 政府購買社會組織服務的評估體系

建立和推廣政府購買社會組織服務中的前置評估機制，至少具有以下四方面的意義和優勢：第一，社會服務項目是應社會需求而生的，前置評估是一種“社會調查研究”，即針對某一社會問題進行系統調查和分析，明確問題的迫切程度，嘗試性提出可能的解決辦法、提供方式和資源配置方案，以此為服務的決策者提供建議。第二，政府購買社會組織服務是基于契約精神和平等原則的，因此前置評估是一種“協商”過程，即通過科學論證，共同商議風險分擔和應對措施。第三，前置評估可以厘清哪些服務和職能是可以由政府轉移給社會組織的，并對服務開展的可能性后果進行全方位考慮，避免政府職能的“過度轉移”，即造成“政府養懶人”的負面效應。第四，前置評估可以加強服務項目的現實性，一方面可以檢驗承接此服務的社會組織的能力，另一方面堅持以社會公平正義為導向，通過服務項目的開展有助于化解社會矛盾、提升社會福利、改善社會問題，并且確保其提供的服務需求是基于事實的，服務目標是可操作化的，服務成效是可測量的。

當然，正如任何社會工程都不可能一次性根除人類和社會的所有問題，比較完善的政府購買社會服務的第三方評估機制也不是一蹴而就建立的，還有待進一步驗證與完善。但我們相信科學、公正的評估將影響到政策制定實施、服務項目的規劃以及社會服務的提供方式和產出績效，為政府與社會之間搭建暢通的橋梁，并進而引導當代社會治理格局朝著更加公平、正義、和諧的方向發展。