資源依賴、合作治理與公共服務遞送
——以深圳市陽光家庭綜合服務中心項目運作為例

唐德龍

（北京科技大學 文法學院，北京 100083）

20世紀80年代以來，主張學習企業、強調競爭導向、注重績效、伙伴關系等元素的“全球公共管理革命”取得了有益成果。與此同時，中國公共服務民營化、社會化浪潮也逐漸興起，公共服務除了政府直接提供之外，出現了以企業、非營利組織或公民為主體的供給模式。在此過程中，各級政府與其他公共服務參與主體之間的互動呈現出多元化、制度化、動態化和個性化趨勢。筆者試圖運用資源依賴理論、合作治理理論等相關理論，以深圳市陽光家庭綜合服務中心項目運作為案例，對公共服務遞送過程中的相關問題進行分析，以期發掘各參與主體之間的互動狀況，探討其合作治理模式。

一、文獻綜述與研究邏輯

（一）研究的背景

2008年4月底，深圳市社會工作試點項目“陽光家庭綜合服務中心”啟動。該項目作為深圳市婦聯嘗試“承接政府轉移的部分職能”，在市社會工作領導小組辦公室（簡稱“社工辦”，現深圳市民政局社會工作處掛“深圳市社會工作領導小組辦公室”牌子）支持下，以婦聯組織、社區工作站和社會組織為參與主體聯合運作，分別在深圳福田區、南山區、龍崗區各創建一個試點，在傳統婦女工作中引入專業社會工作的理念和方法，結合社區居民的特殊需求和社會突發事件，設計包含預防性、支援性和治療性的三個層次服務。該項目實行以各級婦聯組織指導推動，督導（或見習督導）、督導助理和社工組長共同負責、社工為服務主體的管理模式。2009年10月，深圳市婦聯制定出臺《深圳市婦聯陽光家庭綜合服務中心標準化建設規范（試行）》，推動項目的專業化、可復制性與可持續發展。2011年以來，深圳市婦聯根據《深圳市社區服務中心設置運營標準（試行）》，拓展陽光家庭綜合服務中心項目，由原來的婚姻調適、家庭調解、親子教育、婦女維權、青少年成長等內容擴大為滿足社區居民各種實際需求，并在采用社會工作專業手段的同時，引入其他手段。2011年6月，深圳市婦聯指導成立“深圳市陽光家庭綜合服務中心”——集“服務、研發與運營”三位一體的民辦非企業單位，由其負責運營的花果山社區服務中心總體運營情況良好，并開始拓展運營其他一些社區服務中心。目前，深圳市建立10家陽光家庭綜合服務中心，每家均有160-300平方米的辦公活動場地，配備1名香港督導、1名見習督導和5-10名專業社工，形成“婦工＋社工＋義工”的服務模式，基本覆蓋全市各區，建構起一個立足社區的專業化服務平臺，服務人群達50萬人次，直接服務群眾達30多萬人次。①本部分根據原有訪談記錄及以下資料整理：鄭英：《深圳市婦聯整合、借助一切可以利用的資源和力量，積極探索公共服務新模式——愛心企業助力陽光家庭綜合服務中心》，http://szsb.sznews.com/html/2010-06/21/content_1120566.htm；深圳市婦聯宣教部：《陽光家庭綜合服務中心轉型升級添新風景——中海怡翠社區服務中心和三聯社區服務中心正式掛牌》，http://www.szwomen.org.cn/detail.aspx?cid=121592；深圳市婦女聯合會：《深圳市婦聯“陽光”系列服務項目》，http://www.szwomen.org.cn/detail.aspx?cid=119466．

（二）文獻綜述

公共服務遞送一般有三種途徑：以政府為主導、自上而下、以福利主義為取向；以市場為主導、自下而上、以增長至上為取向；以社區為主導、多向互動、以伙伴關系為取向。第一種途徑屬于政府治理，后兩者途徑屬于自治理，當政府與企業、社會合作，資源共享，就形成了合作治理。合作治理在主體、管理、工具等層面存在復合性，需要適度整合，才能有效遞送公共服務。②敬乂嘉：《合作治理——再造公共服務的邏輯》，天津人民出版社2009年版，第172-183頁。合作治理是一種混合型治理，它“不再是以政府為中心而由社會自治力量輔助的，而是政府與社會自治力量的合作治理”。③張康之：《走向合作治理的歷史進程》，《湖南社會科學》2006年第4期。自“新公共管理運動”之后，地方政府的治理界限逐漸模糊，多元主體的合作治理模式興起，這表明在公共服務的遞送過程有賴于組織間的資源依賴，即政府、企業、非營利組織和公民個人根據各自資源優勢或劣勢進行動態交易。正如菲佛與薩蘭基克所說：“在社會系統和社會相互交流中，只要參與者不能夠完全地控制實現某一行動和從行動中獲得渴望的成果的所有必要條件，就存在著相互依賴。實質上，所有的組織成果都建立在相互依賴原因和根源的基礎之上。”④[美]杰弗里·菲佛、杰勒爾德·R·薩蘭基克：《組織的外部控制——對組織資源依賴的分析》，閆蕊譯，東方出版社2006年版，第44頁。

資源依賴理論關注組織間交換網絡的重要性，強調組織在一個開放的系統中對其他的組織的回應，擁有不同策略追求自身獨立性及利益，重視組織的權力策略。⑤[美]W·理查德·斯科特、杰拉爾德·F·戴維斯：《組織理論——理性、自然與開放系統的視角》，中國人民大學出版社2011年版，第 219-220、269 頁。在資源依賴的視角下，資源、網絡及連結程度是其中的重要內容。從資源的角度來看，羅茲（R.A.W.Rhodes）提出，在英國地方治理過程中，權威性、合法性、資金、組織能力、信息是行動者之間所擁有的資源，這些資源可以用來進行合作或競爭。私人部門和志愿性團體是除政府機關以外的行動者，且這些行動者之間具有權力依賴關系。利奇（R.Leach）和史密斯（J.Percy-Smith）修正了羅茲的觀點，增列土地、人力、社會資本等資源，強調政策網絡中的行動者通過合作整合資源。⑥轉引自：江岷欽、孫本初、劉坤億：《地方政府間建立策略性伙伴關系之研究：以臺北市及其鄰近縣市為例》，《行政暨政策學報》（臺北）2004年第 38期，http://pa.ntpu.edu.tw/ntpu_dep/content.php?sno=0000470．從網絡的角度看，組織之間的資源依賴代表了以合作為基礎的、動態的、多重的復合型結構關系。戈德史密斯（Stephen Goldsmith）與埃格斯（William D.Eggers）認為，“政府機關、局、處和辦公室作為直接服務供應者的作用已經越來越不重要了，更為重要的應該是作為一種公共價值的促動者，在具有現代政府特質的由多元組織、多級政府和多種部門組成的關系網中發揮作用。”這種網絡模式的優勢在于“專門性、創新性、迅捷性、靈活性和擴大的影響力”。①［美］斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《網絡化治理》，孫迎春譯，北京大學出版社2008年版，第7、21-35頁。而從組織之間的連結程度來看，伊斯曼（M.J.Esman）和烏普霍夫（N.T.Uphoff）認為，非營利組織與政府存在自主、低度連結、中度連結、高度連結和方向性連結等五種層次的連結。據此，科斯頓（Jennifer M.Coston）認為，壓制、對抗與競爭關系屬于第一個層次的互動；合作為第二層次互動；互補為第三和第四個層次；合伙關系為第四個層次的連結關系；契約與第三方政府為第五個層次的互動。②Coston，Jennifer M，“A Model and Typology of Government-NGO Relationships”，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，Vol.27，No.3，1998，PP.358-382.

國外相關的研究積累了大量學術總結，為本研究的開展提供了一定的理論基礎；國內學者的相關研究集中在公共服務供給方式的選擇、多元供給主體之間的關系上，這些研究總結了各種供給方式的優點和缺點，但缺少基于微觀層面公共服務遞送的實踐性和操作性，更鮮有從具體地方公共服務項目出發，對參與主體之間的資源依賴與合作治理進行研究。

（三）本文的研究邏輯

本研究所選取的深圳市陽光家庭綜合服務中心案例，在國內屬于新興事物，體現了政府職能轉變后公共服務參與主體的合作治理經驗。本研究認為，在公共服務的遞送過程中，各參與主體占據權威性、合法性、資金、組織能力、信息、土地、人力、社會資本等不同資源，以網絡為基礎，并以此形成組織之間某種程度的連結，實現合作治理。在公共服務參與主體的合作治理框架下，整體性、一致性、連貫性的公共服務遞送系統，有助于實現公共服務供給的高品質、高效率、高獲得性。公共服務遞送的學術探討，有助于在理論層面理解公共治理的制度選擇，也有助于促進現實層面政府與社會關系的良性互動。

為此，本研究將在描述項目背景與進行相關理論梳理的基礎上，探討公共服務傳遞過程中參與主體的不同治理角色，解析基于資源、網絡及其組織之間連結程度所形成的一種合作治理模式，并探討其存在問題及其改進策略，最后得出初步的結論。筆者進行了深入調查，獲得了大量的一手資料，為本研究的開展奠定了堅實的基礎。本研究關于該個案的資料，來自于訪談記錄、相關報告、深圳市婦聯網站以及相關媒體報道等。

二、公共服務遞送中的合作治理：形式、主體及其資源依賴

深圳市陽光家庭綜合服務中心項目在運作過程中，實現了各個參與主體之間的合作治理，不同主體有著自身角色定位，但也存在著資源依賴。

（一）公共服務遞送的基本形式

深圳市陽光家庭綜合服務中心項目，是一項由深圳市婦聯設計并指導、深圳市政府及市民政局支持，由婦聯組織、社區工作站和專業社工聯合運作，立足社區，以社區婦女、兒童和家庭為主要服務對象，為有需求的居民、家庭提供婚姻糾紛調解、親子教育、婦女身心保健、關愛來深建設者等多元化社會工作服務，并已擴大為滿足社區居民需求的公共服務項目。

陽光家庭綜合服務中心的運作過程，主要是政府購買社工崗位并由福彩金撥付部分經費，即由深圳市婦聯向市社會工作領導小組辦公室提出申請，經審核同意后由深圳市民政公益金撥付專項資金，然后深圳市婦聯（即用人單位）面向全市所有的民間社工機構挑選社工，按政府指導價支付給社工機構，并與社工機構簽訂服務合同。社工個人的勞動合同與社工機構簽訂，其薪酬、保障、后續的學習培訓均由民間社工機構負責。該項目與民間社工機構為購買和提供專業化服務關系，同社區工作站等其他社區組織在工作上共同開發設計符合社區多元需求的服務項目。但還有一部分服務成本，如場地、水電費和一些活動費用“需要市區婦聯、街道黨工委、社區工作站等有關部門有錢出錢、有力出力，共同承擔、共同扶持”。該項目較好地實現了資源的整合，“……采用社工、婦工、義工聯動的方式為居民服務。社工是服務的主導，提供專業知識，婦聯工作人員提供政策、資源方面的支持，義工則提供人力等方面的支持。”①葉志衛：《采取“社工+婦工+義工”聯動模式：兩家“陽光家庭”轉型升級》，《深圳特區報》，2012年9月15日第 A04版。每年每家陽光家庭綜合服務中心維持費用在60萬元左右，其中，購買社工30萬元左右，及相關場地、活動經費等開支30萬元（見圖1）。另外，該項目也探討與企業合作，如與旅程天下控股集團合作，由該集團捐贈180萬元，共同建立1家陽光家庭綜合服務中心。

圖1 公共服務遞送系統

（二）合作治理的主體：角色定位與資源依賴

在公共服務遞送過程中，各參與主體發揮自身資源優勢和偏好，以資源共享為目標，以公共利益為價值建構行動取向，扮演不同的治理角色，形成合作治理的前提。具體表現為：

第一，深圳市委、市政府及所屬相關部門（如民政局）是項目的促進者。2006年，深圳市委召開婦女工作會議，出臺《中共深圳市委關于進一步加強和改進婦女工作的決定》，明確采取“‘政府主導、婦聯培育、社團運作、社會參與’的方式，探索用社會工作模式解決婦女兒童和家庭中存在的突出問題”。2007年9月，深圳市委常委會審議通過《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》和7個配套文件，推動建立“中國特色、深圳特點的社會工作制度體系”，在全市試點開發由政府購買服務的社工崗位。政府購買服務意味著政府部門不直接承擔公共服務供給，而將公共服務委托給第三方，政府則專注于扮演公共價值促動者、公共服務監管者及公共財政掌舵者的角色。

第二，深圳市婦聯是項目的設計者。深圳市婦聯作為社會工作的試點單位，獲得政府公共政策和資金支持。作為官辦社團，其經費主要來自政府財政撥款，并依賴黨政領導的重視程度；深圳市婦聯與當地政府具有天然的溝通便利，可以密切聯系行政力量進行項目運作。社區、家庭是婦聯工作的傳統領域，深圳市婦聯培育婦女服務組織，申請政府項目經費，購買專業社會工作服務，以滿足社區婦女、家庭、兒童的公共服務需求。在陽光家庭綜合服務中心項目落實過程中，深圳市婦聯積極推動試點工作，舉行揭牌儀式，建章建制，規范運作。在項目運作中，深圳市婦聯指導支持社工通過調研，從所在社區居民的特殊需求入手介入服務，并在整合資源、提供場地和項目運作經費上幫助協調和給予支持；通過基層婦女組織和社區工作站為社工提供居民基本情況，發動居民參與活動，引領社工入戶訪問，配合宣傳推廣等，幫助社工熟悉環境和介入服務；組織試點單位相關婦女干部、社工赴香港進行實地考察學習，積極推動婦女工作與社會工作相結合展開經驗交流，還依托聯誼組織建立律師、心理、婚戀、醫師、家教等多個專家服務團，并招募社區志愿者等。

第三，社會組織是項目專業服務的直接提供者與項目執行者。自深圳市推動社會工作發展以來，該市的民間社工機構培育初見成效，積極開展機構自身建設和承接社工服務，為陽光家庭綜合服務中心項目提供了專業知識、技能、充足的社工人力資源，發揚“同理心”，扮演“同路人”、“支持者”角色，幫助服務對象實現自我，增強了公共服務供給的科學性、有效性和持續性。該項目按照有利于社會工作專業服務的基本原則，制定合理的組織架構，以確保提供優質的服務。隨著深圳市婦聯推動“深圳市陽光家庭綜合服務中心”作為專業社會組織的成立，該機構也開始獨立招聘社工，運營陽光家庭綜合服務中心項目。①在某種程度上，這回應了學者對深圳市“陽光家庭綜合服務中心”未來發展的思考：“應該朝向機構獨立的模式，還是應繼續作為婦聯一個外派服務單位？兩種模式皆有可取之處，但不同的運作模式，其管理辦法又應如何設計和推行？”參見：羅觀翠：《深圳的陽光》，《中國社會導刊》2008年第10期。而社會組織資金不足、對政府和婦聯的資源存在依賴性，生存環境相當脆弱，但它作為專業服務的直接提供者，其專業優勢的不可替代性，在某種程度上保持了其機構發展的獨立性。

第四，社區工作站是基層行政事務的承接者，也是項目場地的提供者。自2005年深圳市政府頒布《深圳市社區建設發展規劃綱要（2005—2010）》和《深圳市社區建設工作試行辦法》以來，在原有社區居委會之外設立社區工作站，實現“社區居委會與社區工作站并行”的模式。社區工作站承接政府在基層的行政性事務工作，社區居委會則代表民意參與社區決策、監督政府管理與回應居民需求。社區工作站是基層工作的重要力量，為執行深圳市委、市政府的各項方針、政策和維護社區穩定作出重要貢獻。社區工作站立足社區，了解社區狀況，熟悉社區居民，擁有辦公場所。專業社會工作的進入有助于分擔和剝離社區工作站的職責，更好地將問題化解在家庭和社區之中。

第五，志愿者是項目的參與者。為了彌補社工人力資源的不足，“深圳市陽光家庭綜合服務中心”積極尋求志愿者的參與，“讓相對有限的社工隊伍與相對無限的義工隊伍聯動”，該項目的志愿者隊伍主要包括社區內的離退休老人和家庭主婦、高校學生及深圳市婦聯專家志愿者服務團，他們分別負責社區宣傳及協助社區活動、功課輔導、心理咨詢和婚戀輔導等。這些志愿者參與并非簡單的個人行動，而是基于正式的志愿者組織，即這些志愿者在相關的志愿者組織中注冊，取得正式的志愿者身份。志愿者一般都缺少服務的專業性，這也是“志愿失靈”的基本現象之一，為此社工還定期對志愿者進行培訓，加強溝通，適時地表彰，從而增加志愿者隊伍的歸屬感和穩定性。②張羽、陳星星：《資源整合與多元化服務：陽光家庭的本土實踐》，《社會工作上半月（實務）》2009年第9期。

第六，服務對象是項目專業服務的受助者、消費者與評價者。陽光家庭綜合服務中心旨在“為每個有需要個人和家庭提供專業化服務”，服務對象的覆蓋范圍廣，涉及各個年齡層次，需要幫助的原因多種多樣，涉及生理、心理或社會因素影響。而不同年齡層次、職業背景的服務對象有不同需求，如健康養生、生活保障、文化娛樂、親子教育、青少年成長、婚姻家庭、社會交往、社會承認、職業發展等。由此，服務對象面臨的問題也是不同的，涉及人口老齡化、生活救濟、醫療保障、再就業、權益維護、危機干預等。服務對象缺少資源優勢，渴望得到專業社會工作服務，處在公共服務遞送的終端但卻是公共服務的最終評價者。

三、公共服務遞送的成效：資源、網絡與組織連結

深圳市陽光家庭綜合服務中心將公共服務遞送過程中的合作治理，繞開政府中心主義取向，避免傳統意義上政府一家獨大的資源集中模式，體現了非同質的多元主體的相互依賴，突出了每一個參與主體的自治理能力，實現了多方參與的治理功能，保證了治理網絡的整體均衡性。深圳市陽光家庭綜合服務中心參與主體的資源分散化、專業化、差異性影響了組織間關系，必然形成互動與整合機制，從而為合作治理提供了可能。在此，不同參與主體扮演著不同的治理角色，它們有著不同的資源、網絡關系，也有著不同的組織間的連結程度。

（一）資源變量的影響力

從資源的角度看，陽光家庭綜合服務中心項目運作發揮了權威性、合法性、資金、組織能力、信息、土地、人力與社會資本等資源變量的影響力，充分體現了公共服務參與主體的不同資源優勢。在資源稀缺的制約下，公共服務供給模式的改革有助于政府與企業、非政府組織及公民達成伙伴關系，從而發揮各自優勢，更好地促進公共服務的遞送、公共問題的解決和公共治理的實現。

這些資源分屬于不同的合作對象：在權威性上，政府掌握公共權力，其政策指引確立了資源分配的方式，政府、婦聯通過資金約束、制訂服務標準，要求社會組織提供專業社會服務；在合法性上，深圳市委、市政府對該項目的支持符合執政黨決議文件，具有合法正當性；在資金上，深圳市委、市政府掌握財政資源，從民政公益金中撥付專項資金，而婦聯、社會組織、社區工作站經費緊張；在組織能力上，深圳市處在改革的前沿，政府治理能力較強，具官方背景的婦聯同樣有較強的組織能力；在信息上，婦聯與政府、社會的信息資源傳遞迅速，特別具備溝通社會組織的靈活性，政府的開放性、婦聯的溝通能力以及社會組織和社區工作站強烈的合作意愿，可以強化組織間合作；在土地上，社區工作站擁有場地優勢，提供了項目運作的公共空間；在人力上，政府、婦聯、社區工作站缺少專業服務的人力資源和技能，且難以在繁雜的行政事務中抽身，社會組織提供了專業人力資源，掌握專業知識和技能，他們通過交換社工人力資源與專業服務，獲取資金，實現機構運轉，追求社會工作價值觀；在社會資本上，各方合作體現了一種互信、互惠、互利的社會互動，共同促進公共服務的生產、遞送與供給。這種資源依賴形成一種多方共贏的局面：深圳市委、市政府及政府相關部門、婦聯取得政績，社會組織堅守助人價值觀和維持發展，社區工作站轉移部分事務并創造社區和諧，服務對象獲得專業的社會工作服務。

（二）網絡結點的整合性

從網絡的角度看，在陽光家庭綜合服務中心項目中，公共服務各參與主體作為網絡的結點，其專門技能得到發揮，公共服務的遞送模式得到創新，突出了速度、靈活性，并加大了其在網絡中的影響力，最終實現了多方的共贏。

公共服務參與主體具備各自的資源優勢，構成網絡中的行為主體、主要結點以及基本能量生成和交換單位。網絡的結點包含了政府、婦聯、社會組織、社區工作站、服務對象等每個公共服務參與主體，以及他們之間的社會資本、能力、資源、知識等要素的集合。這些結點有相似性也有差異性，可以獨立決策，也具有信息傳遞、資源共享、知識轉移等功能。網絡的結點將公共服務平臺融入網絡之內，并作為子網中的轉發結點，完成公共服務的生產、接收、評估、使用等傳遞功能。一個組織對某種資源的依賴程度，既取決于該資源對組織的重要性，又取決于對資源配置或利用的控制能力。控制核心資源的組織，無疑將主導網絡中組織間關系的發展方向。案例中，盡管政府依然擁有權威和公共權力，具有優勢地位，但并不獨占一切而只是網絡中的一個結點，無法取代其他主體的地位和功能，從而必須致力于開發和整合組織之間的各種資源，創造公共價值。

（三）組織連結的緊密性

從組織之間的連結程度的角度看，公共服務的各參與主體的網絡密度是濃厚的，關聯的程度是緊湊的。組織之間的連結程度，實際上是對網絡分析的延伸，更注重探討網絡中結點的關系狀況。組織運作的維持和公共目標的達成，要汲取包括政府在內的組織資源，不斷拓展資源渠道的規范化、多元化與制度化。特別是在成本和風險很高時，相關組織將聯合起來共同降低資源的依賴性，以避免破產的可能，這決定了作為網絡結點的各組織之間的聯系的緊密性。

在本案例各參與主體的資源網絡中，政府、婦聯、社會組織、社區工作站、服務對象的資源占有不同進而影響了其權力結構的不同，而這些組織之間對資源共享及整合又促進了該項目的有效運行。婦聯、社會組織的自主性、自我管理得到充分尊重，并在相互信任和理解的基礎上，增強水平關系和垂直關系的整合，實現資源的差異性互補，并將之擴散到多個主體，形成公共服務平臺上的進行制度化、規范化、標準化的價值鏈重組。公共服務的各參與主體存在相互依賴關系，它們之間的互動超越了壓制、對抗與競爭關系的低度互動，也不同于“由上而下”或“由下而上”的互動模式，而是存在伙伴關系和“雙向水平互動”關系，朝向一種合作、互補、合伙與契約的關系。它們之間的關系反映了網絡單元間的作用形式和關系強度。合作治理實際是多個具有資源關系的網絡單元在互惠互動、互通有無、共享資源的原則下連結在一起的治理模式，它強調充分尊重各公共服務參與主體的自治理能力，要求雙向平等互動、均衡發展，準確、快捷、便利地遞送公共服務。

四、公共服務遞送的困境：責任缺失與權力失衡

深圳市陽光家庭綜合服務中心立足社區，促進機構、社工與居民的互動，實現了公共服務遞送的專業化、多元化與整合性，既滿足了弱勢群體的個人需要，也提供了普通人群的個性需求；既支持了弱勢家庭的資源支持，也滿足了一般家庭的發展需求；既推動了社區居民的參與，也促進了社區建設；既提供了一般性公共服務，也實現了社會政策宣傳和公民倡導，也維護了社會穩定。該項目集中了公共服務參與主體的多方優勢，共同打造了一個優質的公共服務平臺，轉移了政府職能，延伸了婦聯業務，增進了社區和諧。但該項目仍然存在一些問題。

（一）治理角色較多，責任歸屬模糊

資源整合與網絡連結都要求一種高超的治理技巧，責任歸屬成為最大的挑戰。由于該項目存在政府部門、婦聯、社會工作機構、社區工作站等多元參與主體，相互之間容易產生制衡，協調指揮的難度增大，工作混亂的可能性增加，工作創新的可能性減少。例如，在陽光家庭綜合服務中心初期，就曾與社區工作站在運作模式、管理、服務內容及方向等方面存在較大分歧，導致工作難以開展。

而且，社會組織的進入并未改善社區工作站的角色，社區工作站的行政化色彩依然濃厚，工作性質定位含糊、工作任務繁重、專業性不足、工作“責、權、利”失衡，即所謂“上面千條線，下面一根針”。深圳“兩級政府、四級管理”（市政府—區政府—街道辦—社區工作站）造成基層行政管理體制不順，且作為基層自治組織的社區居委會功能也并未得到有效發揮。一個有益的探索是，2012年，深圳市南山區招商街道撤銷轄區花果山社區工作站，原社區工作站的大部分功能由進駐社區服務中心的社會組織“深圳市陽光家庭綜合服務中心”承接，人員則分流至社區服務中心或其他社區，并增強居委會的基層自治功能（見圖2）。這有利于減少行政管理層級，“讓社區回歸社會”，但“不是所有社區工作站的業務都適合購買社會組織的服務”。①鐘良、金城：《讓社區回歸社會：深圳花果山社區自治試驗進行中》，《21世紀經濟報道》，2013年1月25日。http://epaper.21cbh.com/html/2013-01/25/content_58915.htm?div=-1．

除此之外，政府職能轉換問題依舊存在，且在資源共享的同時如何明確各方的責任范圍？參與主體如何平衡責任與靈活性關系？政府在公共服務遞送過程中如何進入又如何淡出？公共服務遞送的可持續性如何維護？政府如何破解公共服務成效的評估困難？這些問題能否得到根本上的解決，還有待于對該項目進行進一步觀察和總結。

圖2 改革中的公共服務遞送系統

（二）權力失衡，組織之間的連結關系較為脆弱

案例中，政府和具有深厚官方背景的婦聯主動促進公共服務供給模式轉型，是陽光家庭綜合服務中心項目得以發展的關鍵因素。社會組織、社區工作站盡管沒有在資源博弈中占得主動位置，但憑借自身資源優勢也在一定程度上制衡公共服務遞送過程中的諸多角色，而非僅僅處于被動的、弱勢的地位。但項目優勢資源畢竟集中在政府，網絡終端向政府靠近，導致組織之間的連結脆弱。這其中，問題的一個根源在于官方色彩過于濃厚。由于對財政資源、政策資源的絕對掌握，政府在很大程度上決定了其他公共服務參與主體的行動。婦聯的“半官半民”角色，一面要擔當官方代言人，執行黨和政府的各項指令，維護黨和政府的利益，一面又要擔當民間特別是婦女代言人，開展自主活動，維護婦女兒童合法權益。官方色彩的濃厚容易導致政府干預，而權力的過度介入往往損害公共利益。

問題的另一根源在于社會組織培育不足。深圳市以民間社工機構為代表的社會組織迅速發展，但其獨立性、可治理性、可持續性等方面仍存在諸多問題。該項目的參與各方充分感到資源供應受到限制，都設法通過發揮各自專業優勢，以契約和信任為基礎，并通過正式交流和非正式交流等多種形式，不斷溝通，實現多邊互動與知識共享，維持網絡中的自主性和減少不確定性，或者說形成一種資源與自主權之間的替換。但對官方的資源依賴，導致其獨立性降低，自主權減少。政府購買服務的方式，決定了民間社工機構在支付社工薪酬之前，必然要扣除一定的管理費、機構運作費用等，這有可能違背非營利組織的“非營利性”。

（三）對公共服務遞送的影響：可持續性不足

就目前來看，責任缺失與權力失衡，影響到陽光家庭綜合服務中心進一步的發展，也制約著公共服務遞送的高質量與可持續性。比照香港相關機構的發展而言，深圳市陽光家庭綜合服務中心服務的總體規模不大，惠及的人群數量有限，還有很大的提升空間。

其一，陽光家庭綜合服務中心主要作為深圳市的社會建設項目，背后的經費支援主要來自于政府購買服務，經費來源單一化。例如，在項目試點初期，就曾出現項目經費未能到位、項目未配備督導助理和督導、辦公用品及開展專業服務時所需費用未能及時報銷等問題。盡管開始了企業贊助的嘗試，但缺少規模性、長期化的市場、社會支持。如果缺少政府的支持或資金不到位，陽光家庭綜合服務中心將難以為繼。此外，基于購買服務的政府專項支持，也可能與社工助人的專業價值觀產生沖突。

其二，深圳市社會工作發展盡管在全國發展較快，但總體來講，發展時間較短，深圳自身培養社會工作人才的能力有限，職業缺乏吸引力、待遇低，而服務需求增長①管亞東：《深圳六成機構缺乏社工人才》，《深圳商報》，2013年9月6日。http://szsb.sznews.com/html/2013-09/06/content_2613716.htm．，立足于社區的專業社會工作機構和專業社工缺乏。社會工作作為一項專業服務，需要專業社工提供，但本土社工不足、專業性不強等問題，將在很長一段時間影響社會服務的質量和社會組織的進一步發展。而近年來陽光家庭綜合服務中心不斷拓展業務領域，已經從服務于婦女、兒童轉向全體社區居民，這對提供服務的專業知識和能力提出了更高、更多的要求。此外，該項目也缺少足夠的項目管理經驗支持。

五、改進策略與初步結論

本文以深圳市陽光家庭綜合服務中心項目運作為個案，分析了在該項目網絡中政府、婦聯、社會組織、社區工作站的不同治理角色，厘清各組織主體之間資源優勢、網絡關系及其組織之間的連結程度，探討其合作治理模式。由此，發掘資源依賴、合作治理與公共服務遞送之間的內在邏輯關系，界定不同合作治理主體的角色定位與資源依賴，突出資源變量的影響力、網絡結點的整合性與組織連結的緊密性，但也要防止責任缺失與權力失衡的問題。

（一）具體的改進策略

從資源依賴與合作治理的角度來看，需要調整組織間管理策略，整合不同治理角色的復合性、交叉性與模糊性的局面，而具體的改進策略至少包括：

第一，界定公共服務參與主體的治理角色，明確各參與主體的責任歸屬，這需要建立一種有效的網絡責任結構模式，這種綜合性框架應該對設定目標、調整價值觀、建立信任、構建激勵機制、測評績效、共擔風險、管理變化等七個責任性關鍵領域制定一系列的戰略。②[美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《網絡化治理》，孫迎春譯，北京大學出版社2008年版，第107-133頁。這些合作治理主體都致力于公共利益，但在這些具體的戰略面前，還是有些不同，為此，應該有效回應不同合作治理主體的發展目標，滿足不同的公共價值訴求，推動彼此間的相互信任，尋找多元合作的興趣點，進行務實的績效衡量，能夠面對突如其來的風險，并適應不斷的變革。

第二，改變資源過度集中于政府的狀況，改善網絡結點之間的平衡關系，加強組織之間的連結程度，這既需要積極進行政府職能轉變改革，不斷釋放民間參與的政治空間，允許各種公共服務參與主體的合理利益表達，并促進婦聯這類政治性群眾組織向民間性、自治性、獨立性社團的轉型，改變“官民兩重性”的性質，又需要進一步培育社會組織，鼓勵其專業自主，對其工作宗旨、基本職能、組織機構、運作方式、內部監督與激勵機制進行明確，并對經費支持、自主管理和社會監督等進行制度化規范等。當然，陽光家庭綜合服務中心項目也在嘗試與企業合作，引入社會資金。盡管處在起步階段，但這種嘗試無論是對于去政府中心化，還是對于加強社會組織資源能力，都具有積極意義。

第三，推動社會組織自身能力建設。首先，該項目應加強中立性、自主性，以民間身份主動回應公眾需求，并適當尋求政府、市場和社會的幫助。“淡化婦聯和政府參與的行政色彩，確保彼此之間是購買服務和提供專業服務的合作關系，而不是組織上的領導與被領導的關系。”①趙麗杰：《社會工作機構服務模式研究——以深圳市陽光家庭綜合服務中心為例》，南京大學碩士論文，2012年，第44頁。這既有利于探索政府職能轉換的空間，也將更好地遵循社工精神，并切實把握公眾的真正需求。其次，該項目應在拓展公共服務多元化過程中，注意專業化建設。多元化將有利于擺脫過分依賴政府的單一支持，但也面臨失去專業化服務不足的風險，為此，要積極拓寬發展思路，推動多元化與專業化并舉，吸引和培養優秀的項目運作管理人才、專業社工人才。最后，推動、引入第三方評估機制。改變以往注重短期效益的活動，轉向專業化的個案、小組和社區社會工作的積累，增強績效考核的外部壓力，確保社區居民得到專業化的、高質量的服務。

（二）初步結論

這一案例的初步結論在于，在公共服務遞送過程中，各參與主體之間關系并非完全一致，當政府或市場獨占公共服務供給時，各參與體之間關系往往相對獨立，其資源流動往往屬于單向流動；當各主體之間達成一種伙伴關系，其存在一種相互依賴的關系，其資源流動則屬于雙向或多向流動。公共服務參與主體在最大限度地保留自主權和獨立性的同時，也試圖加強與其他組織的聯系，進而緩解自身資源的脆弱，也就是在不同程度上存在著一種依存關系，即一種資源連結關系。通過有效設計，不同組織充分發揮資源優勢，以網絡為基礎，扮演不同的治理角色，相互之間緊密聯系，形成資源的依賴、互換、共享、循環與共生，確保資源的最優配置，實現公共服務可持續遞送的合作治理模式。當然，這種模式也存在責任歸屬模糊、資源過于集中在政府等問題，要求進一步的公共治理變革。

本案例的積極意義在于，政府拓展各相關組織參與公共服務供給的空間，發揮各自優勢，各取所需，各盡其能，這種嘗試為地方政府職能轉變，公共服務供給模式的改革，以及治理本土化的可能性提供了寶貴的經驗累積。