實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的初步探討

嚴(yán)暢

黨的十八屆三中全會對今后一個時期全面深化改革作出了總體部署，作為國家治理的重要組成部分，審計(jì)日益成為國家宏觀調(diào)控的重要手段。李克強(qiáng)總理在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時指出，公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源是全體人民共有的財(cái)富。管好用好這些資金、資產(chǎn)和資源，尤其是關(guān)乎民生的低保、社保、醫(yī)保資金和保障房等資源，既是人民賦予政府的重大責(zé)任，也是建設(shè)廉潔政府的基本要求。要求審計(jì)部門要依法加大力度，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。如何按照國務(wù)院的要求，逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)的全覆蓋，是審計(jì)部門面臨的重要課題。

一、審計(jì)全覆蓋的概念和意義

實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋就是在審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源管理都在審計(jì)監(jiān)督下，不留監(jiān)督盲區(qū)和死角，做到對審計(jì)對象的全覆蓋。

我國政府審計(jì)已由單純的財(cái)政財(cái)務(wù)收支、財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)發(fā)展到目前以真實(shí)性為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)并重的審計(jì)業(yè)務(wù)格局。隨著改革不斷深入，政府審計(jì)對象日趨多元化、復(fù)雜化。面對日益增長的審計(jì)需求，審計(jì)資源相對緊缺。監(jiān)管對象上難免出現(xiàn)盲區(qū)和空白，但這些公共領(lǐng)域與人民群眾利益密切相關(guān)。因此，審計(jì)全覆蓋是我國政府審計(jì)全面履行職能的必然要求。

檢索研究文獻(xiàn)，并未發(fā)現(xiàn)其他國家有對審計(jì)全覆蓋的提法和做法。在2010年修訂的《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》中指出，審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，審計(jì)機(jī)關(guān)對其他取得財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目接受、運(yùn)用財(cái)政資金的真實(shí)、合法和效益情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)全覆蓋概念的提出，不僅局囿于公共財(cái)政資金，更從國有資產(chǎn)和國有資源等涉及國家安全的方面對審計(jì)提出了更高要求。對審計(jì)全覆蓋進(jìn)行探討，具有積極的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、審計(jì)全覆蓋的現(xiàn)狀分析

本文以審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告為樣本，對審計(jì)全覆蓋進(jìn)行簡要分析，以期摸清現(xiàn)狀，分析成因，為尋求實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的路徑提供依據(jù)。

1.審計(jì)全覆蓋情況。

從審計(jì)全覆蓋的廣度來看，我國政府審計(jì)對象并未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。通過查閱2008年至2012年預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果公告，2008年至2012年，審計(jì)署在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中審計(jì)的中央一級預(yù)算單位分別為54、56、53、49和57個，剔除重復(fù)審計(jì)的審計(jì)對象，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)2008至2012年5年來共審計(jì)單位110個，占全部167個中央一級預(yù)算單位的65.82%。

從審計(jì)全覆蓋深度來看，我國政府審計(jì)并未實(shí)現(xiàn)有深度的全覆蓋。根據(jù)審計(jì)署績效報(bào)告，2010至2012年，通過審計(jì)署向司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件線索和事項(xiàng)分別為131、177和351件，年度分析結(jié)果表明審計(jì)署向司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件呈逐年上升趨勢。但是從違法違紀(jì)案件的查處情況來看，審計(jì)結(jié)果公告顯示，2008年至2013年，通過審計(jì)署移送并結(jié)案的違法違規(guī)案件為270件，占全部移送案件659件的40.97%。

從審計(jì)全覆蓋涉及審計(jì)領(lǐng)域看，我國政府審計(jì)存在部分監(jiān)管盲區(qū)。黨的十八大報(bào)告對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行了專門強(qiáng)調(diào)，“建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。……健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。”《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》也指出，在對副省級城市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探索省（自治區(qū)、直轄市）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)。但這項(xiàng)工作尚未實(shí)質(zhì)性開展。

2.未實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的主要原因。

一是審計(jì)資源的有限性。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，審計(jì)對象日趨多元化、復(fù)雜化，社會各界對政府審計(jì)的需求急劇增長，審計(jì)項(xiàng)目日益增多，但審計(jì)力量的增長遠(yuǎn)未跟上審計(jì)需求的腳步。如在省以下的審計(jì)機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任等專項(xiàng)審計(jì)任務(wù)十分繁重。有的地方審計(jì)機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，往往受托在一兩個月內(nèi)就完成30到40個項(xiàng)目，這種任務(wù)安排與審計(jì)力量嚴(yán)重不符。這種制度安排下，必然會存在審計(jì)流于形式的現(xiàn)象。各級審計(jì)人員普遍存在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，這也是審計(jì)現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋的重要原因。

二是審計(jì)人員的知識儲備不足。一方面，目前審計(jì)項(xiàng)目重疊，審計(jì)人員往往忙于審計(jì)工作，常常是干什么工作才去學(xué)什么知識，臨時抱佛腳，對理論學(xué)習(xí)的熱情不高、自覺性不夠，理論體系不夠系統(tǒng)，綜合分析能力薄弱，項(xiàng)目結(jié)束了就結(jié)束了，沒能回頭看，進(jìn)一步分析、研究，造成審計(jì)項(xiàng)目總結(jié)提煉不夠，缺少對審計(jì)成果的拾遺補(bǔ)漏和再提升。另一方面，自我完善、自我加壓的動力還不足。造成審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力得不到及時優(yōu)化，知識體系的更新跟不上審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展步伐。

三是審計(jì)工作管理模式有待改善。審計(jì)署近年來審計(jì)項(xiàng)目組織，由原來各個行業(yè)審計(jì)項(xiàng)目平均用力改為集中審計(jì)資源的財(cái)政大格局審計(jì)模式。這種模式打破了處室界限，項(xiàng)目參與主體由多個特派辦甚至審計(jì)署和省、市、縣四級審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員共同構(gòu)成，多專業(yè)融合、多方式結(jié)合、多處室保障的審計(jì)組織方式將是今后審計(jì)工作最突出的特點(diǎn)。這就要求審計(jì)人員適應(yīng)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的新形勢和新要求，加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目組織協(xié)調(diào)，科學(xué)決策優(yōu)化調(diào)配審計(jì)力量。

三、實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)全覆蓋的路徑選擇

審計(jì)全覆蓋是在社會改革不斷深入的情況下一種新的制度安排，審計(jì)在國家治理的作用決定了這種制度安排應(yīng)當(dāng)服從于國家治理。基于目前我國政府審計(jì)的現(xiàn)狀，為滿足審計(jì)全覆蓋的新要求，應(yīng)當(dāng)選擇漸進(jìn)式的路徑選擇，不斷完善政府審計(jì)模式，突破制約審計(jì)全覆蓋的薄弱環(huán)節(jié)，分步驟、分層次的實(shí)施審計(jì)全覆蓋。

1.科學(xué)制定審計(jì)計(jì)劃。審計(jì)計(jì)劃是審計(jì)工作的起點(diǎn)，為有效實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，審計(jì)機(jī)關(guān)在制定審計(jì)計(jì)劃時要科學(xué)統(tǒng)籌，合理安排。一方面要避免留下審計(jì)盲區(qū)。重點(diǎn)審計(jì)單位要每年都要進(jìn)行審計(jì)，其他非重點(diǎn)審計(jì)單位要5年內(nèi)審計(jì)一次。另一方面避免審計(jì)內(nèi)容的重復(fù)。制定審計(jì)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)充分考慮國際國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)形勢和各級黨委、政府的中心工作，作到每年的審計(jì)重點(diǎn)都能滿足于國家治理的需求，實(shí)現(xiàn)審計(jì)計(jì)劃動態(tài)編制，長期、中期和短期審計(jì)計(jì)劃適時平衡。

2.加大審計(jì)查處問題的深度。審計(jì)全覆蓋是有質(zhì)量和有深度的全覆蓋，如果僅是蜻蜓點(diǎn)水，片面追求審計(jì)全覆蓋的數(shù)量，就失去了審計(jì)監(jiān)督的意義。審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持底線思維，問題導(dǎo)向，不放過任何疑點(diǎn)。堅(jiān)決查深查透查實(shí)，緊盯財(cái)政資金管理、國有資產(chǎn)、國有資源管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)揭示擠占挪用、貪污侵占、損失浪費(fèi)、效益低下等重大違法違規(guī)問題，堅(jiān)持查清事實(shí)和落實(shí)責(zé)任相結(jié)合，查深查透深入分析各環(huán)節(jié)、各單位的在審核把關(guān)等方面存在的制度漏洞等。

3.創(chuàng)新大數(shù)據(jù)時代下的審計(jì)模式。審計(jì)組織模式的改變，就要求審計(jì)機(jī)關(guān)積極創(chuàng)新，總結(jié)推廣“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、精確定位”的數(shù)字化審計(jì)方式，構(gòu)建大數(shù)據(jù)時代的審計(jì)平臺。從審計(jì)署層面，要跟蹤國內(nèi)外數(shù)據(jù)分析技術(shù)的最新進(jìn)展、新動態(tài)，探索大數(shù)據(jù)技術(shù)的實(shí)現(xiàn)途徑，實(shí)現(xiàn)各大銀行金融數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)對接。嘗試?yán)糜?jì)算機(jī)服務(wù)器開放數(shù)據(jù)端口，與上下級審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。從省以下審計(jì)機(jī)關(guān)層面，要構(gòu)建被審計(jì)單位數(shù)據(jù)庫，將全部審計(jì)對象納入監(jiān)管范圍。針對不同層級的審計(jì)對象，探索從被審計(jì)單位所處行業(yè)、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、財(cái)務(wù)指標(biāo)等方面構(gòu)建實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng)，當(dāng)指標(biāo)出現(xiàn)異常時及時預(yù)警，及時派出審計(jì)人員進(jìn)行現(xiàn)場審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督常態(tài)化和動態(tài)化。

（作者單位：審計(jì)署濟(jì)南特派辦）