新生代農民工完全市民化的有效機制構建

丁靜

摘 要：受城鄉二元社會制度制約，我國農村勞動力市民化進程包括農民的城市進入和農民工的城市融合兩個階段。目前制約我國農村勞動力流動的制度障礙已經解除，但農民工的城市融合還受到種種因素制約，很多農民工因而處于并將長期處于“半市民化”狀態。為了促進新生代農民工完全市民化，必須創新城鄉統籌發展機制，將農民工市民化納入社會整體發展框架；創新就業制度，實現新生代農民工的有效城市進入；創新社會管理機制，實現新生代農民工的有效城市融入；創新農村土地制度，實現新生代農民工的有效農村退出。

關鍵詞：新生代農民工；市民化；城市進入；城市融合

中圖分類號：C912.82 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2014）04-0082-04

所謂“市民化”，是指農村勞動力進入城市就業和生活，成為城市居民的過程。與這一過程相伴隨的不只是農村勞動力職業上的轉變，更是其社會身份、綜合素質和意識、行為的轉變。西方發達國家農村勞動力市民化進程一般是：農村勞動力被城市勞動力市場吸收到現代產業部門工作，進城工作的農村勞動力直接成為城鎮居民。這也是世界上大多數國家農村勞動力遷移的規律性現象，即進城農民一次性脫離與農村的聯系后變為市民，實現了市民化。我國城鄉二元社會制度使得農村勞動力在市民化的過程中產生了第三大群體——農民工，這是我國獨有的社會現象。由于這一現象，我國農村勞動力市民化呈現出有別于西方國家的特點和階段性。

一、我國農村勞動力市民化的特點及階段性

長期以來我國城鄉不同的制度安排——城鄉二元戶籍制度以及附著在其上的社會保障、就業、醫療、教育、住房等方面制度的剛性制約，導致農民工具有“職業上的工人，身份上的農民；城市中的農民，農民中的工人”等“是農非農”特征。這一特征形成了我國特有的農村勞動力市民化路徑，即農民—農民工—市民。這一路徑可用“二階段轉移”來描述：第一階段，從農民到農民工（農民進入城市，完成職業轉換）；第二階段，從農民工到市民（農民工融入城市，完成身份轉換）。

目前制約我國農村勞動力流動的制度障礙已經解除，相應地，農村勞動力市民化的第一階段基本完成，但還沒有徹底完成。農民工并沒有有效地融入城市（受二元就業制度影響，農民工一般只能在非公有制經濟單位就業），許多農民工都處于城市社會的底層。農民工在城市融合階段所應享有的市民權利，如居住權、選舉權與被選舉權、受教育權、社會福利保障權等，都還未能實現。農民工這一特殊的社會群體，是我國目前工業化快速發展而城市化、農業現代化相對滯后背景下的一種暫時現象。不過，我國農村人口眾多、各地區經濟發展不平衡的現實國情，決定了農民工這一身份稱謂還會呈現代際傳遞的趨勢。我國新生代農民工（主要指“80后”“90后”農民工）處于在城鄉間進退皆難的困境，他們處于并將長期處于“半市民化”狀態。“半市民化”是相對于市民化而言的，指農村人口向城市人口轉化過程中的一種不完整狀態。在這一狀態下，農民的職業與身份不相統一，表現在兩個方面：一方面，農村勞動力離土離鄉進入城鎮就業，成為現代產業工人；另一方面，城鄉分割的戶籍制度把外出務工的農村勞動力鎖定為農民身份，農民工與務農的農民一樣擁有宅基地和承包地并向農村集體盡各種義務、享有取得集體分紅的權利，其在城市社會的很多權利尚不能實現，如在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房保障等方面不能與城市居民享有同等待遇，其在社會生活中很難進入城市主流社會，無緣參與城市政治選舉和社區管理等。從農村勞動力市民化的整體進程來看，“半市民化”無疑是聯結鄉村與城市、農民與市民的橋梁和紐帶，是市民化進程中的一個過渡環節，它階段性地推進了市民化進程。但是，“半市民化”是一種殘缺的市民化。在這一階段，農民工雖然在城市就業和生活，卻無權與城市居民享受同等的城市公共服務，農村承擔了農民工的培養成本和養老成本，從而進一步拉大了城鄉差距。這與新時期我國“以工補農，以城帶鄉”的城鄉統籌發展大政方針是相背離的。隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，必須消除農村勞動力的“半市民化”狀態，這就需要創新城鄉統籌發展機制，將農民工市民化納入社會整體發展框架。具體而言，應當創新就業制度，實現新生代農民工的有效城市進入；創新社會管理機制，實現新生代農民工的有效城市融入；創新農村土地制度，實現新生代農民工的有效農村退出。

二、創新就業制度，實現新生代農民工的有效城市進入

目前很多農民工只是進入了城市社會的底層，并沒有進入城市主流社會。與城鎮職工相比，農民工往往處于不穩定的“非正規就業”狀態。導致這一現象的主要原因是在戶籍制度的剛性作用下，農民工在職業取得上受到了歧視。城市勞動力市場上的用工單位通常劃分為公有制經濟單位和非公有制經濟單位，公有制經濟單位提供正規就業，有較高且穩定的收入和較好的社會保障條件，能夠為勞動者的合法權益保護提供較好的服務；非公有制經濟單位提供非正規就業，報酬較低且不穩定，社會保障條件較差，勞動者的合法權益往往得不到有效保障。現實中，有城市居民身份的勞動者通常能進入公有制經濟單位，可稱為“體制內就業”；進城務工的農村勞動力因是農民身份，其一般只能進入非公有制經濟單位，可稱為“體制外就業”。只有破除城鄉分割的二元就業管理體制，全面清理和取消各種針對農村人口在城市就業的歧視性規定和限制，按照勞動者自主擇業、企業自主用工的要求，將農民工就業納入公共就業服務范圍，使其與城鎮勞動者享有同樣的免費就業服務和平等的就業機會，建立全國統一、自由流動的勞動力市場，才能確保農民工能夠進入城市公有制經濟單位，獲取較高且穩定的收入，為其最終進入城市主流社會奠定基礎。

三、創新社會管理機制，實現新生代農民工的有效城市融入

農民工變市民，不能只簡單地體現在戶口本上，還要落實在就業、住房、醫療、教育、養老等方面待遇上，真正實現農民工“工作進單位，子女進學校，生活進社區，養老進社會”，這是農民工融入城市社會的基本標志。為此，必須創新社會管理機制，構建城鄉統一的戶籍制度、就業培訓制度、住房保障制度、公共教育制度、基本養老制度等。

1.創新戶籍制度，確保新生代農民工遷徙自由

城鄉二元戶籍制度抬高了農民工進城的門檻，加大了農村勞動力遷徙的成本，是農民工市民化的一大障礙。應當廢除全國人大1958年通過的《戶口登記條例》（該條例為城鄉二元戶籍制度的確立提供了法律基礎），分類推進戶籍制度改革，剝離現行戶籍制度上附加的多種不合理福利待遇，逐步取消農業戶口與非農業戶口的性質劃分，恢復戶籍制度的基本功能。應當按照國際慣例，建立全國統一的以身份證管理為主的一元戶籍制度，使任何一個公民都有選擇居住地的權利，在城市有合法固定住所、穩定職業和生活來源的農民可以轉為市民。應當通過建立個人信用系統，使戶口管理向人口管理過渡，以提高農民工的城市歸屬感。我國目前已有不少城市在探索符合本地特點的戶口遷移準入制，如廣東推行“農民工積分落戶制”，對農民工入戶城鎮實行條件準入和數量管理。“條件準入”是指對農民工的個人素質、參保情況、社會貢獻等指標進行量化賦值，原則上積滿60分即可入戶；“數量管理”是指確定年度農民工入戶城鎮的總量規模后，將總量分解到各地，各地對擬入戶農民工按積分排序，積分高者先入戶城鎮。這一做法調動了廣大農民工入戶城鎮的積極性，大大加快了農村勞動力市民化進程，值得在全國推廣。

2.創新就業培訓機制，提高新生代農民工市民化能力

勞動技能是就業的基礎。新生代農民工一般是“放下書包進工廠”，缺乏勞動技能培訓，就業競爭力較弱。新加坡在勞動力培訓方面有成功做法。新加坡政府將就業政策的重點放在增強勞動者的就業競爭力上，通過大力發展職業技術教育，為在崗工人提供技術培訓補貼等措施，幫助職工提高就業能力。針對部分工人的工資仍然增長緩慢的現象，新加坡政府推出了工作福利收入補貼計劃，規定只要處于最低收入群體中的工人在工作，政府就為其平均每年加薪10%，以鼓勵其努力工作。我國近年來雖然加強了農村基礎教育，但農村職業教育仍然非常薄弱，僅靠“陽光工程”等短期培訓活動，難以從根本上提高農村勞動力的技能結構。鑒于此，應當建立健全農民工技能培訓體系，將就業前培訓、在職培訓與轉崗培訓有效銜接并制度化，建立政府、企業和農民工個人三方共同投入的農民工技能培訓機制。具體而言：一要發揮政府的主導作用。政府要加強農民工技能培訓的宏觀管理和資金支持，如廣東省系統地推出了全民職業技能提升、一戶一技能、農民工技能提升培訓三大計劃，從2008年起在全國率先實行農村勞動力技能培訓普惠制度，既促進了本省農村勞動力就業轉移，又提升了外省農民工職業技能，為企業穩定了產業隊伍。二要發揮企業的主體作用。企業可根據發展需求，采取集中培訓或在崗培訓的方式，既提高培訓的針對性，又確保企業的勞動力來源。三要發揮農民工個人的內在作用。農民工要勤奮學習，不斷提高自身業務素質和綜合素質，增強就業能力。

3.創新住房管理機制，降低新生代農民工市民化成本

長期以來，我國各地社會管理遵循屬地原則，城市政府提供的住房保障的對象只限于城鎮居民，農民工住房問題靠用工單位或農民工自己解決。實踐中提供住房的用工單位多屬建筑業和加工制造業，這些單位為農民工提供的簡易工棚與集體宿舍雖不用支付房租或只需支付較低的房租，但這種集中居住方式容易引發群體性事件（如近年來發生的富士康員工群毆事件）。現實中舉家進城的農民工多選擇租房居住，但受收入水平所限，他們多選擇城鄉結合部或城中村居住，這些地方或者房屋比較簡陋，或者位置比較偏僻而增加了農民工的交通成本。目前能在城市購房的農民工很少。“住有所居”是公民的權利。應當建立適合農民工特點的以廉租房為主體、以保障性住房和商品房為補充的多層次住房供應體系，確保農民工在城市有穩定的住所。

4.創新教育管理機制，確保新生代農民工子女享有平等受教育的權利

據人力資源和社會保障部勞動科學研究所課題組2012年在北京、四川、廣東、陜西、湖北和浙江開展的調查研究，住房和子女升學（中考和高考）是農民工反映最強烈的兩大問題。促成農民工市民化意愿的因素有兩個：一是農民工希望通過自身努力改變命運，二是農民工希望通過自身努力為下一代創造良好的成長環境。我國九年制義務教育是按戶籍管理的，沒有城市戶籍的農民工子女若在城市公辦學校就讀，就必須交納比較高額的贊助費。雖然近幾年中央下令取消了學生擇校費用，要求當地城市公辦學校接收農民工子女入學，但公辦學校的資源一般比較緊張，大部分農民工子女仍然只能在辦學條件較差的農民工子弟學校就讀。鑒于此，可探索“義務教育卡”模式來推動農民工子女受到正規教育。“義務教育卡”內記載適齡少年兒童的姓名、性別、民族、出生年月日、家庭住址，以及其父母（或監護人）的姓名、工作單位、聯系方式等內容，適齡少年兒童憑“義務教育卡”在全國范圍內免費入學，各學校將所收到的“義務教育卡”數目上報當地政府，政府部門調查核實后進行相應的撥款支持。“義務教育卡”模式是對義務教育改革的深化，這一模式真正將義務教育全面納入了公共財政保障范圍，有效彌補了適齡少年兒童在異地（非戶籍所在地）接受義務教育的保障空白狀態。

5.創新社會保障機制，構筑新生代農民工市民化安全網

進城農民工面臨失業、疾病、養老等風險，實現新生代農民工完全市民化的核心措施是為他們提供化解風險的制度保障。全國政協常委、社會和法制委員會副主任張俊九認為，對于新生代農民工而言，他們要想實現在務工城市長期穩定地就業和生活的目標，必須至少享有三個層次的社會保障：其一是保障公民在年老和疾病時無后顧之憂的養老保險和醫療保險；其二是解決公民失業后暫時生活困難的失業保險；其三是防范公民陷入貧困境地的最后一張保障網——最低生活保障。筆者認為，應當針對新生代農民工就業流動性強的特點，結合其就業類別，構建多層次的農民工社會保障體系：一是將正規就業的農民工直接納入城鎮職工社會保障體系。二是動員非正規就業的農民工參加城鎮居民社會養老和醫療保險。三是將因突遭意外、失業等而陷于貧困的農民工納入城市社會救助體系，確保農民工“貧有所助”。應當完善《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，加強農民工各項保障“轉移接續”的可操作性。

6.創新社區管理機制，促進新生代農民工融入城市文明

社區管理模式應由傳統的“勞動力管理模式”向現代“居民管理模式”轉換，按照城市社區規范要求將農民工納入日常管理。一要加強宣傳教育。城市政府應定期或不定期地通過新聞媒體，宣揚農民工在技術創新、助人為樂等方面的典型事跡，引導城市居民逐漸消除對農民工的冷漠與隔閡心理，促進農民工與城市社區居民之間的交流與溝通，增強農民工的主人翁意識和社區歸屬感。二要增強農民工的城市適應性。城市政府應通過各種途徑向農民工宣傳城市文化，組織一些針對農民工的社區教育活動，幫助農民工樹立交通安全、衛生、生態保護等方面的規則意識，使農民工逐漸適應城市生活。三要加強社區管理配套制度改革。城市政府應將在本市居住一年以上、戶口不在本市的農民工，統一納入本市各項社會管理，使其擁有對公共事務管理的參與權，如可在所居住社區依法參與選舉等，以增強其在城市生活的責任感與自豪感，最終融入城市。

四、創新農村土地制度，實現新生代農民工的有效農村退出

衡量農民工完全市民化的標志之一是，看其是否切斷了與農村土地的天然聯系。一些國家農民市民化的進程是，農民退出土地是市民化的第一個環節，農民進城后直接轉為市民，一次性剪斷與農村的天然聯系。這種進程帶來很多弊端，如在巴西，政府在沒有解決好就業問題之前就讓大量農民失去土地進城，導致城市出現了大量貧民窟。我國農村勞動力市民化絕不能走這樣的道路。我國應把農民退出土地作為市民化的最后一個環節，在農民工進城但還沒有穩定下來之前，決不能輕易斬斷農民與土地的聯系。針對我國農村勞動力市民化的階段性特點，應當探索建立農民工市民化后的農村土地退出機制。對那些在城市有穩定住所和收入來源、已不需要將農業收入作為生活來源補充的農民工而言，土地的保障功能已經弱化，割斷他們與土地聯系的條件已基本成熟，政府可鼓勵其進城落戶，享受與城市居民同等的公共服務，但前提是落戶城市的農民工必須有償退出在農村的承包地、宅基地和房屋，以增加其進城資產。具體而言，可以在一定期間（如一年）內保留其對承包地、宅基地和農村房屋的處置權，允許其依法、自愿、有償轉讓土地承包經營權、宅基地使用權和房屋產權。農民工轉讓出的承包地應由村民委員會按被征用土地的補償標準將補償金額支付給農民工，該承包地再由村民委員會流轉給本村種田大戶，流轉費用不足以支付補償費用的，由政府墊付及以后續的流轉費用彌補。我國《物權法》規定農民對宅基地擁有用益物權，依此，應當確認農民工對宅基地整理所節約出的土地擁有收益權，土地收益由該土地的所有者一次性支付給農民工；農民工自有的房屋可在本村內自由流轉或進入農村土地市場拍賣。這樣既可保證農民工土地財產權利的實現，又可保證耕地用途不變、土地節約利用和農業規模經營，還有利于加速農民工在城市的“沉淀”和融合，使他們真正從農村退出。

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責任編輯：浩 淼 林 墨