我國公務員公開遴選的難點問題與對策建議

張敏

自2010年開始，中央機關以及重慶、湖北、江蘇、河南等20多個省份先后開展了公務員公開遴選試點工作，取得了良好效果。各地遴選工作實施過程中，通過積極探索積累了相關經驗，也遇到了一些困難和問題。

一、我國公務員公開遴選工作的問題與難點

我國公務員公開遴選工作在取得重要成效的同時，也面臨一些難點與困惑，主要表現為：本身規范性不夠與創新性不足是公開遴選工作質量提升的主要瓶頸；橫向上的體制壁壘成為公開遴選功能發揮的最大障礙；縱向上基礎不穩固是公開遴選長效機制建立的制約。

（一）規范與創新不足，工作質量有待提高

1.規制不足，公平性受到影響

一是部分地方公開遴選工作缺乏管理依據。公開遴選工作實施前，機關主要依靠組織和個人推薦選調公務員，選人用人視野有限，操作也不夠規范。公開遴選工作的實施，不僅擴大了選人視野，更重要的是要體現民主、公開、競爭、擇優的基本原則。32個省（區、市）中，共有14個地區出臺了公開遴選辦法。未正式進行公開遴選工作或沒出臺實施細則的地方，遴選工作由遴選機關分別開展，遴選工作的公正性、科學性以及效果都無法保證。

二是部分地方遴選環節實施的隨意性較大。部分省（區、市）公開遴選工作在試點中，出現了部門根據自身偏好設計規則的情況，資格條件設置隨意化損害了遴選的公平性和科學性。部分地方開考、面試與考察比例規定模糊。有地方規定“按照公開遴選名額與考察對象1∶2的比例確定”，有的沒有作出具體規定。

2.創新不夠，科學性有待提高

一是少量遴選職位與遴選功能不匹配。公務員公開遴選工作中反映出職位選擇不當的問題。個別職位的專業性較強，資格條件設置過高，基層公務員符合條件人員較少，導致無法開考或無人報考情況發生。如何實現工作經驗與崗位互補，合理設置職位資格條件是改進和完善公開遴選工作，更好地實現遴選制度功能必須解決的問題。

二是資格條件設置程式化。各地、各部門公開遴選中出現了資格條件設置程式化、杠杠太多的問題，最突出的表現就是“一刀切”的年齡門檻，將“年輕化”等同于“低齡化”。

三是遴選考試測評方式的靈活性有待提升。從遴選工作來看，目前遴選的選拔仍然以筆試、面試和考察為主，在流程上與考試錄用和競爭上崗等選拔方式極具相似性，雖然考試的內容有所不同，地方在遴選工作中也探索使用了業績評價等手段，但整體來看，仍沿用了考試分數決定制。“干得好的考不好”現象大量存在，影響了選拔的有效性。測試的形式和內容不夠科學合理，沒有很好地體現競爭職位對競爭者能力、素質的要求。

3.環節不盡完善，程序亟須優化

一是選拔過程缺乏“出口”設計。2013年中央國家公務員公開遴選方案中也沒有關于試用期的專門規定。調研中，遴選機關普遍反映以“試用期”或“考察期”作為遴選公務員的出口十分必要，尤其是試用期滿不合格的退出機制問題。但是，受到現實情況約束，公務員公開遴選是一種轉任交流方式，不是掛職鍛煉也非“借調”，一旦遴選錄用就需要辦理轉任手續，在遴選機關進行任職。不設計遴選的出口，勢必會影響遴選的整體效果。

二是針對性的培訓不足影響角色轉型。遴選公務員到上級機關工作后，由于機關層級和職位發生了變化，工作內容也出現了較大調整；有的公務員遴選前在地方可能擔任領導職務（如鄉科級正職），遴選到上級機關后級別不變，但職務可能變為非領導職務，這就尤其需要角色上的轉型。目前，遴選公務員在新機關和新崗位上基本上靠摸索和自學調整工作方式和方法。

三是住房等配套問題制約遴選效果。這些配套政策所要解決的問題集中體現在以下三方面：一是配偶就業，尤其是有公務員身份的配偶擇業問題；二是子女就學，尤其是大學前教育的擇校問題；三是住房問題。從這個意義上說，缺乏配套政策的遴選制度效力將會降低，遴選目標也難以得到充分實現。

（二）體制壁壘存在，制約遴選功能有效發揮

長期以來，我國地方、行業、部門或單位之間仍存在嚴重的體制壁壘。不僅在政府與企業間，即便是機關、參公單位、事業單位之間的體制壁壘也森嚴難破。這種情形既限制了公開遴選的范圍，也限制了公開遴選與其他人事管理制度的協調與統籌。

1.遴選范圍受限影響制度功能發揮

公務員公開遴選的范圍嚴格限定在公務員隊伍內，雖然從試點到實施的過程中，參照公務員法管理的單位被納入遴選范圍，但是地方一些部門普遍反映這一限制嚴重制約了遴選功能的發揮，尤其是教育、衛生等部門反映強烈，迫切要求通過一定探索將行業或系統內的事業單位納入遴選范圍，進一步探索擴大有利于遴選功能實現的選人用人視野。

2.與公務員其他管理制度協調性有待增強

中央機關和地方的公開遴選工作都是按照“大一統”的方式進行選拔，沒有區分公務員的職位類別。目前，我國公務員分類管理工作正在積極推進。專業技術類和行政執法類公務員分類管理推行后，將采取相應的配套管理辦法和措施，以適應這兩類公務員的職位特征和成長規律。公務員分類管理制度的推進和深化，必然影響公開遴選工作的開展，迫切需要在遴選過程中考慮到不同類別公務員的成長規律和管理方式，進行有針對性的制度設計，真正發揮培養選拔鏈的功能和作用。

3.與組織部門服務基層項目政策有待統籌考慮

“選聘高校畢業生到村任職”“三支一扶計劃”“大學生志愿服務西部計劃”“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”等基層服務項目的目的是引導畢業生到基層鍛煉發展。一些地方在公務員隊伍中實施培養“儲才計劃”，堅持把大學生村官作為培養青年干部的一個有效途徑，確定部分大學生村官為優秀青年干部培養對象，積極為青年成長成才搭建平臺。公開遴選政策是否優先或重點考慮服務基層項目人員值得進一步探究。

（三）基礎來源不穩，影響遴選長效機制構建

基層公務員招錄難、培養難、留用難問題亟待解決的情況下，公開遴選對基層隊伍穩定性帶來一定程度的影響。更重要的是，我國公務員管理中面向基層政策和制度供給不足的問題凸顯，廣大基層機關作為遴選“蓄水池”常流不常新，是公務員培養選拔鏈的薄弱環節，長期必然影響遴選工作的常態化的實現。

1.公開遴選對基層隊伍穩定性有一定影響

一是基層機關招人難、留人難的問題本身就十分突出。課題組調研發現，一方面，基層機關特別是一些邊遠、落后地區的基層機關招人難、留人難的問題十分突出。鄉鎮一級機關無人報考或者考上放棄的現象較為普遍，年年招人、年年缺人的問題尤為嚴重，“鳳凰牌”干部越來越多，“永久牌”干部越來越稀少。另一方面，基層機關的隊伍結構失衡，既嚴重影響當前的工作績效，也影響未來后備干部培養。目前，鄉鎮機關公務員年齡大多在40歲以上，一些機關45歲以上公務員甚至達到60%—70%。

二是公開遴選在一定程度上影響了基層隊伍的穩定性。遴選機關和遴選公務員都認為公開遴選工作在一定程度上影響基層隊伍的穩定性。調研發現，基層成為年輕公務員的“跳板”，2年的基層鍛煉成長期異化成了復習備考期。 一方面，造成基層公務員招錄難、培養和留用更難，基層隊伍的作為“蓄水池”常流但不常新，隊伍老化嚴重；另一方面，年齡大、經驗豐富的“老基層”看不到希望，隊伍整體的積極性受到嚴重挫傷，直接影響著服務人民、服務群眾的效果。

2.面向基層政策供給不足的矛盾凸顯

從我國公務員公開遴選政策的實施中可以看出，公務員管理制度的供給與需求還存在著比較突出的矛盾。一方面，我國60%的公務員在縣級以下部門工作，92%的公務員職務層次為科級以下，解決基層公務員職業發展和工資待遇的政策嚴重不足。另一方面，部分地方遴選工作出現“實用化”傾向，加重了政策權利間的不平衡。公開遴選是從下級機關遴選公務員進入上級機關，給上級機關帶來了明顯的管理效益；一些地方特別是地市級機關在公務員公開遴選中只關注本級機關的利益，縣區、鄉鎮等基層機關的實際狀況和政策需求被忽視。

3.遴選長效機制建立的基層基礎亟須加強

公開遴選有效地改善了上級機關的人員結構，但對穩定基層隊伍確實存在一定影響，如何處理好改善上級機關人員結構與穩定基層隊伍的關系，既要滿足上級機關用人需要，又要兼顧基層機關招人難、留人難的實際；如何通過整體制度在設計上相互搭配、相互補充，如通過職務職級并行制度的落地實施等，處理好改善上級機關人員結構與穩定基層隊伍的關系。這些都是下一步需要重點解決的問題。

二、改進和完善我國公務員公開遴選工作的建議

黨的十八屆三中全會指出，“深化干部人事制度改革，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，使各方面優秀干部充分涌現。”同時要“改進優秀年輕干部培養選拔機制”，這些都為完善公開遴選工作提供了指南和方向。

（一）堅持與相關法規制度銜接一致的指導方針

1.政治層面：重點做好公開遴選對黨的干部路線的執行

黨管干部是我國干部管理的基本原則，公務員公開遴選也是中央立足當前黨政干部隊伍實際作出的重要部署。作為新時期黨政干部選拔任用方式的一種創新，公開遴選應貫徹執行黨的干部路線方針政策。公開遴選推行中，與公開選拔、競爭上崗等黨政領導干部選拔任用主要方式的銜接問題也應提上議事日程。在干部管理框架內，通過制度設計的差異化，使得多種選拔方式在干部選拔任用中相互補充，相得益彰。

2.法律層面：重點做好公開遴選對《公務員法》的依照

各地公務員公開遴選政策要以《公務員法》為總章程，其具體的資格審查制度、考試制度、考察制度、決定任用制度、試用期制度以及監督制度必須符合《公務員法》的基本精神，體現《公務員法》的基本要求。在遵循《公務員法》的基礎上，同時要體現公務員遴選工作的時代特征和自身特色，把握好公務員公開遴選與考試錄用制度的區別與聯系，彰顯遴選制度優越性。

3.管理層面：重點做好公開遴選與分類管理等制度的銜接

一是與公務員分類管理制度銜接。公務員公開遴選應該具有前瞻性，考慮到不同類別公務員的成長規律和管理方式；著眼不同類別公務員的職位特征和職業發展，進行有針對性的制度設計，建立相應的選拔機制，對各類公務員公開遴選實行分類管理、分類指導，不斷提高公務員公開遴選的系統化和科學化水平。

二是與后備干部管理制度的銜接。各地在公務員公開遴選工作啟動前基本都建立了相應的后備干部管理制度或“儲才計劃”，因此，推行公開遴選工作過程中，應做好公開遴選與后備干部的銜接與配合，實現后備干部的單位性與開放性的有機結合，使后備干部隊伍建設和公開遴選工作相協調。

（二）明確合理定位與功能發揮相統一的基本原則

1.結合基本功能，進一步使遴選范圍合理化

黨的十八屆三中全會指出“打破干部部門化，拓寬選人視野和渠道，加強干部跨條塊跨領域交流”， 并且應“完善黨政機關、企事業單位、社會各方面人才順暢流動的制度體系”。這對于破除體制壁壘，更好發揮公開遴選的功能具有重要意義。一是跨層級看公開遴選的適用范圍，建議不限層級，下級機關均可參加遴選。二是跨部門（系統）看公開遴選的適用范圍，專業性較強的職位可以在系統內遴選，綜合管理類職位不受系統限制。三是跨編制看公開遴選的適用范圍，根據部門工作特點可以適當放寬到參公和事業編制。對農業、統計、藥監等部門來說，其下級部門工作人員不是行政編制，而是參公編制、事業編制或者企業編制。建議公開遴選的適用對象適當放寬到參公人員，探索從事業單位遴選公務員的做法，打通參公人員、事業單位人員和公務員的交流渠道。四是可以根據機關層級和隊伍結構需要，擴大遴選的職務層次。

2.創新遴選思路，進一步建立公務員培養選拔鏈

一是解決基層人才短缺的現實問題，增強基層機關的人才涵養功能。在編制和職數的配制上給予基層特別是邊遠地區適當的政策傾斜，加快出臺面向基層公務員的政策，改善基層公務員職業待遇，建立基層公務員職業發展階梯；增加上級機關公務員到基層交流的工作力度。二是多種方式相互配合，建立公務員培養選拔鏈。公務員培養選拔鏈應當針對隊伍實際狀況，著眼于未來五年乃至十年發展各級領導干部的戰略需要，培養選拔優秀年輕公務員。公務員培養選拔鏈功能的實現，涉及培養、鍛煉、選拔和使用等多個環節，應當系統謀劃，統籌推進。

（三）遵循方式靈活性與標準嚴格性相結合的改進路徑

黨的十八屆三中全會提出要“構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，使各方面優秀干部充分涌現”“改進優秀青年干部培養選拔機制”。因此，改進和完善公務員公開遴選工作應堅持方式靈活性與標準嚴格性相結合，處理好不拘一格選拔人才與保障選人用人質量的關系。

1.合理統籌，推動公開遴選工作常態化

一是把握好公開遴選的適用層級和開展頻度。從目前看，公務員公開遴選不應成為機關填補職位空缺的主要方式。中央機關和省級機關可以根據需要適當開展遴選工作，地市一級機關應該控制遴選工作的頻率與強度，不建議縣級機關開展公開遴選。合理確定公開遴選頻次，各級機關遴選工作每年的開展頻次不超過2次。

二是合理規劃遴選職位，統籌安排不同選拔任用方式的職位比例分配。按需確定公開遴選的職位，結合下級機關隊伍素質情況，合理選擇，避免資格條件要求較高，下級機關公務員無人報考的情況。根據機關人員結構情況，統籌安排不同選拔任用方式的職位比例分配，機關出現的空缺職位，應在合理分析現有人員結構、工作需求基礎上，結合職位級別合理選擇選拔方式。

2.優化程序，增強遴選機制的科學性

一是合理設置職位的資格條件。根據遴選職位層次和特點，適應履行職位職責的要求，確定報名條件和資格，既要防止資格條件過寬，也要防止過嚴。根據有關規定和實際情況，對年齡、學歷等資格提出適當要求，努力增強其合理性。公開遴選一般職位，不應片面追求年輕化、高學歷；公開遴選正職領導干部，應更加強調政治立場的堅定性和工作經歷、領導經歷；公開遴選專業性強、技術要求高的職位，應更加強調專業職稱、技術專長，可根據需要擴大范圍。對優秀年輕干部，可適當放寬任職年限的限制；對文化程度相對不是很高，年齡稍大，但扎根基層、經驗豐富、能力實績出眾的干部，應盡可能給予參加機會。

二是優化筆試、面試技術。公開遴選筆試內容設計應當包括公共科目考試和職位業務知識（與能力）水平測試。公共科目考試，主要測試報考者的政策理論水平、調查研究能力、應變處置能力、決策分析能力、文字表達能力等綜合素質；題型以案例（材料）分析為主，根據遴選職務層次的不同，分別命制試題。職位業務知識（與能力）水平測試，主要測試報考者競爭職位所必備的專業知識和業務技能。在面試技術上，除了結構化面試技術外，公開遴選還可以采用無領導小組討論、公文筐測驗、角色扮演、演講答辯、心理素質測試等新型面試技術。

三是優化考察技術。第一加強比較考察技術研究，對來自不同單位、不同工作的被考察對象進行比較考核審察；第二加強試用期考察技術研究，對考察對象與競爭職位的適應性作出再評價；第三創新量化考察技術，考察結果的定性分析轉化為定性與定量相結合。

3.推進公開，增強公開遴選工作透明度

一是建立全面系統的信息公開制度。公開遴選除推薦署名、溝通醞釀和討論過程等內容適度保密外，其他內容全面公開，重點做到公開遴選政策、職位空缺、任職條件和選人程序“四公開”。遴選機關應在遴選公告中明確告知是否可以解決住房、配偶工作等情況，減少下級機關公務員因預期過高、盲目報考導致的遴選失效，引導廣大公務員理性報考，合理規劃職業生涯，增加選人用人的準確性，降低遴選成本。二是建立覆蓋公開遴選全過程的公示制度。除堅持現行的考察預告公示、任前公示制度外，探索試用期工作實績公示和獎懲情況公示等。三是建立開放的輿論溝通機制。實施公開遴選工作定期巡視、定期新聞發布制度，對好的做法、成效進行廣泛宣傳，營造良好輿論環境，不斷贏得全社會的關注、支持和擁護。

（作者單位：中國人事科學研究院公務員管理研究室）