社會保險全覆蓋形勢下的經辦管理問題與對策（上）

譚中和

社會保險作為重要的社會政策，僅有好的制度安排是不夠的，關鍵是落實，否則，再好的政策也得不到參保單位和個人的支持和擁護。建立更加公平可持續的社會保障體系，必須固本強基，把解決好社會保障管理服務問題作為社會保障改革發展的核心環節和內容之一，把實現社會保障管理服務城鄉發展一體化，作為提升經辦管理能力的根本途徑。統籌協調，促進城鄉基層的社會保險經辦管理實現標準化、信息化和專業化，不斷提高社會保險經辦管理服務能力建設。

我國隨著社會保險制度的不斷改革發展，社會保險管理服務體系建設取得很大成效。已經初步建成了以各級社會保險經辦機構為主體，以鄉鎮街道勞動保障基層公共服務平臺為基礎，以計算機信息網絡數據庫和社會保障卡為載體，以社會組織和機構為補充的經辦管理服務體系。截至2013年底，全國縣以上社保經辦機構達到8千多家，專職工作人員17萬多人，基層勞動保障管理人員總計達到30多萬人。各級社會保險經辦機構在落實政策、管理和監督基金、提供社保服務、輔助政策制定和完善等發揮了核心和關鍵作用。管理基礎不斷夯實，手段和方式不斷創新，服務能力和水平不斷提高。但隨著各項社會保障制度的全覆蓋，經辦管理面臨諸多矛盾和挑戰，需要不斷適應社會保險發展的需要，加強社會保障管理服務能力建設。

一、全覆蓋下社保經辦管理面臨的形勢和挑戰

（一）城鄉社保實現全覆蓋，但職工和居民之間、城鄉之間社保管理服務能力差距巨大，城鄉居民難以獲得均等的社保服務

一方面，由于中國長期的城鄉二元結構，長期以來，政府財政和社會投入重城市發展，輕農村建設。表現在城鎮的公共服務基礎服務設施比較健全和發達。交通便利、網絡和通訊暢通，商業銀行、郵政物流等服務比較齊備、便利，為社會保險經辦管理提供了較好的基礎和條件。但在大多數的農村地區，特別是在一些邊遠貧窮落后地區，有的村莊交通不便、電力不穩、計算機網絡不通，商業銀行和郵局辦理網點稀少，支持社會保險經辦管理服務的基礎設施匱乏；另一方面，我國社會保險是從城鎮開始的，經辦機構組織和人員配置也是先從城鎮建立，因而在縣及以上行政部門基本建立了社會保險經辦機構組織。由于農村的社會保險起步較晚，并且在社會保險的發展過程中，也存在重政策，輕管理，重擴面，輕服務的問題，導致一些農村基層的社會保險管理服務基礎設施薄弱問題長期得不到改善，農村的社會保險經辦管理服務能力嚴重不足，農民難以獲得均等化的社會保險公共服務。據我們調查，在云南省的昭通、迪慶等邊遠地區，貴州省的銅川地區邊遠村鎮，一些街道和鄉鎮還缺少固定的辦公場所，靠租借民房辦公；辦公室的供電系統只能提供照明用電，計算機不能運行。在銅川地區的一個邊遠鄉鎮，居民到縣城去辦理社保業務，往返需要160多公里，崎嶇的山路，往返需要2.5天時間。在東部許多發達城市已經實現了社會管理服務“15分鐘”服務圈的情況下，一些貧窮落后的地區卻需要長途跋涉幾百公里，怎么能談得上方便和快捷的社會保障服務。

（二）各險種參保人數迅速擴大，參保人員結構日趨復雜，經辦業務和內容不斷增加，經辦能力不能適應社保事業快速發展需要

盡管我國社會保險改革只有短短20多年的時間，但各項社會保險參保人數快速擴大。自1997年開始以來，平均每年以16%的增長速度增加，特別是2007年社會保險由城鎮擴展到農村以后，在短短5年時間內實現全覆蓋。到2013年，五項社會保險總參保人數達到19.2億人。參保人數的增長，標志著經辦管理工作量的迅速增加。但在社會保險管理服務中，增加的不僅是參保人數，隨著參保人數的增加，參保人員的結構日趨復雜。2005年之前，參加社會保險的基本上是城鎮單位職工，企業一般設有專職機構（人力資源部門或財務部門）負責本單位的社會保險業務經辦，參保職工的就業單位和工作收入也相對穩定，這無疑減輕了社會保險經辦機構的工作量。

而自2005年以來，參保人員的結構就復雜得多。首先是大量農村居民到城市打工，截至2013年底已有2.62億農民工在城鄉間流動就業，按照政策規定，在城鎮務工人員應參加城鎮職工社會保險。其次，就業形式的多樣化，靈活就業人員、中小微企業，以及自雇人員和外籍人士等，按社保法要求必須參加社會保險；2007年以后，國家開始逐步建立城鎮居民和農村居民的養老保險和醫療保險制度，城鄉居民在短短幾年內也迅速實現全覆蓋。由此，參保人員的結構由城鎮單位職工擴展到靈活就業人員和城鄉居民，由比較穩定就業人群擴展到流動就業人員。根據對一些地區的初步調查，經辦每百人流動人員或靈活就業人員的社會保險業務工作量，是相同情況下經辦有單位職工業務工作量的3倍多。

（三）參保人對社保經辦管理訴求日益增加和多樣化，經辦管理的服務供給還不能滿足群眾對社保服務日益增長的需求

隨著參保人員的增加以及社會保險事業的發展，社會保險業務項目也隨之增加。如基金收支規模擴大，基金監管業務量和難度增加。隨著工業化和城鎮化的推進，跨地區流動就業人員增多，社會保險權益轉移接續和權益保護訴求增加，異地領取養老金和異地就醫等業務迅速擴大。靈活就業人員及城鄉居民等參保后，還可能出現中斷參保和繳費、重復參保、重復繳費等。工作地點不確定，社會保險關系轉移接續訴求增加等，導致工作量成倍增長。

盡管社會保險經辦管理工作量不斷增加，工作內容及其復雜性加大，但社會保險經辦機構在服務設施、人員隊伍、經費保障等，并沒有隨著工作量增加而相應擴大。以經辦機構專職工作人員為例，自2008年以來，各級社保經辦機構工作人員基本保持在17萬人左右。

（四）全國范圍內人力資源流動日益頻繁，經辦管理社保關系轉移和權益記錄面臨考驗

隨著我國工業化和城鎮化的進程加快，人員流動日益頻繁，適應流動性是社會保障的重要法則。2013年中國農民工達到2.62億人，人員的流動給社會保險經辦帶來重大考驗。作為基本養老保險，由于未來的待遇與繳費年限和水平直接相關，需要記錄流動人員在不同時間段、不同工作地、甚至參加不同險種的社會保險權益，如何跟蹤記錄這些人的權益，并使其權益不因流動受到損失，需要不斷提升經辦管理服務能力。根據對廣東省深圳市和珠海市的調查，辦理1名城鎮職工跨省轉移基本養老保險的工作人員，平均需要打印5份材料、郵寄拆閱3封信函、撥打電話3人次、發送手機短信2次，掃描復印證件5份，錄入數據12筆，劃撥資金2筆，每辦理7人就有2人存在重復繳費或需要認證視同繳費問題等。再以基本醫療保險異地就醫為例，截至2013年底，醫療保險經辦機構在努力做好本統籌地區的醫保管理外，已有27個省開展了省內就醫直接結算工作，其中15個省已全面實現省內就醫直接結算。大部分省份為此在經辦機構內部設立異地就醫業務處室，建成并啟用省際、不同統籌地區間就醫結算平臺，開展異地就醫醫療費用審核、監管及定點管理等服務，努力解決參保人員異地就醫“跑腿”和“墊付”問題。

二、存在的主要問題及原因分析

（一）政府社保經辦管理資源分散（特別是居民醫保存在兩家管理，社保費兩家征收情況），嚴重影響經辦質量和水平

分散管理，不僅導致效率低下、資源浪費，更無法為參保單位和個人提供優質的服務。目前，我國多數地區城鄉醫療保險分別由不同的部門管理，制度、機制間缺乏銜接和協調，存在重復參保和政府重復補貼、機構重復建設、資源浪費等問題。社會保險費的征收也分別由人社部門和地方稅務機關辦理。征繳體制不一，征收機構由省級政府各自確定。這種社會保障管理體制在世界各國是“獨一無二”的，不僅導致社會保險管理環節脫節，也導致社保征繳效率不高，資源浪費，還給參保單位和個人造成不便。

造成這種情況的主要原因，是由于公共服務型政府建設滯后，政府部門之間仍然延續計劃經濟時期的一些做法，不從社會保險的發展規律和本質要求出發建立經辦管理機構，而是從部門利益出發，“搶地盤”“擴業務”“爭編制”“要經費”等官僚作風，導致一些行政部門不愿意放棄本該不屬于自己的管理業務。

（二）部分地區重視不夠，財政投入不足。社會保障基層（鄉鎮街道和村社區）社保經辦能力薄弱，特別是部分中西部地區基層還存在“三無”（無經辦場所、無經辦機構和無經辦人員）情況

雖然隨著社會保險事業的發展，各級社會保險經辦機構不斷壯大，但一些地區的基層社會保險經辦能力薄弱問題依然十分突出。有些社區和農村還沒有固定的經辦服務場所。有的還沒有配備計算機網絡，有的即使有了計算機，也沒有運行應用軟件。還有少數農村靠協管員從村民手里收取保費，然后再送交到鄉鎮勞動保障事務所，再統一匯集到縣農保中心，存在“收取現金”情況。江蘇省徐州市明寧縣李集鎮馬家村，離鄉鎮和縣城大約有13公里，村里沒有安裝計算機，也沒有POS機，村民參保繳費需協管員代收后，騎摩托車到鎮上繳納費用。

社會保障制度屬于政府公共政策管理范疇，如何利用有限的資源提供較好的保障和服務，是構建和諧社會、提高黨的執政能力、建設公共服務型政府的重要方面。社會保障管理服務，是執行社會保障制度和政策的基礎。管理服務機構和費用，是管理基礎的核心要素。按照西方傳統政府公共管理理論描述，它的基本職能有計劃、組織、用人、指揮、協調、報告和預算等方面，所有這些管理服務活動，都需要必要的成本投入。管理學原理也告訴我們，投入和產出是成正比的。但是，一些經濟落后地區普遍存在經辦經費短缺，甚至有些地方根本沒有經費的投入，就連辦公用的筆墨、紙張等，都難以滿足需要。低成本的結果是難以實現管理的高效率和高質量。

農村的公共服務基礎設施較差。根本原因在于政府對基層公共服務建設投入不夠，過多的財政資金投入到了中心城市建設和拉動或刺激經濟增長等方面，而對基層公共服務基礎設施和社會保障公共服務能力建設，投入嚴重不足。

（三）計算機網絡信息系統建設滯后，功能也不能滿足需要，參保者難以獲得方便快捷的社保服務

信息化是提升社會保險經辦管理能力的有效措施和手段。盡管以“金保工程”為主體的社會保險信息化工程不斷推進，應用效果逐步顯現。但計算機信息網絡系統無論其功能還是覆蓋面，都無法滿足管理服務和居民的社會保險業務需要。一是軟件系統還不健全，有些業務還沒有完全實現計算機化管理，已有的管理系統，有些功能還不完善。如在一些地區，跨省辦理職工基本養老保險關系轉移接續還處在手工操作階段，轉移平臺還沒有有效互連，信息不能共享；二是網絡還沒有實現全覆蓋，在一些城鎮基層社區和農村，還沒有實現網絡的互聯，計算機實際上只是充當打印機的功能。三是已經運行的信息化建設不適應快速發展的業務需要。如山東省棗莊市反映，現在使用的系統一些功能不能使用，如關系轉移、被征地農民銜接等，而且系統運行速度慢，查詢和辦理業務要等待較長時間，有時工作人員和辦事居民甚至難以忍受。

另外，在農村基層“卡”的發放和管理混亂，很多農民手中持有多張卡。江蘇省徐州市銅山區三堡村的一些村民手中持有多達9張卡：社保銀行卡、民政卡、低保卡、財政補貼卡、郵政儲蓄卡、計劃生育卡、新農合卡、糧食直補卡，有的還有殘疾人服務卡等，加上一些村民文化水平較低，容易丟失或拿錯，村民感到十分不便。

（四）社會保險管理服務治理體系不健全，服務提供渠道和方式單一，難以滿足異地養老、異地就業和社保關系轉移接續需要

目前，我國社會保險經辦管理主要是政府機構承擔，全國各級經辦機構數量達到8千多家，幾乎全部是參公或全額撥款事業單位，17萬工作人員大多屬于參照公務員管理或事業單位人員。社會保險的各項管理和服務絕大部分由這些經辦機構承擔，導致服務提供渠道比較單一，社會力量和商業機構參與程度較低。這是目前導致社會保險管理服務能力缺乏競爭，服務水平難以有質的飛躍的核心問題。

社會保險作為政府為公眾提供的重要公共服務項目，在開始階段由政府提供，不僅必要，而且也是各國社會保障發展開始階段的必然選擇。但在社會保險基本實現全覆蓋，社會主義市場經濟體系逐步建立和完善的背景下，應適時改革社會保險管理服務提供主體，建立政府主導、社會參與的新的社會保險管理服務治理機制，充分發揮市場機制在社會保險管理中的資源配置的關鍵性作用。

（未完待續）

（作者系人力資源社會保障部社會保障研究所研究員）