社會保險全覆蓋形勢下的經(jīng)辦管理問題與對策（上）

譚中和

社會保險作為重要的社會政策，僅有好的制度安排是不夠的，關(guān)鍵是落實，否則，再好的政策也得不到參保單位和個人的支持和擁護。建立更加公平可持續(xù)的社會保障體系，必須固本強基，把解決好社會保障管理服務(wù)問題作為社會保障改革發(fā)展的核心環(huán)節(jié)和內(nèi)容之一，把實現(xiàn)社會保障管理服務(wù)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，作為提升經(jīng)辦管理能力的根本途徑。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進城鄉(xiāng)基層的社會保險經(jīng)辦管理實現(xiàn)標準化、信息化和專業(yè)化，不斷提高社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)能力建設(shè)。

我國隨著社會保險制度的不斷改革發(fā)展，社會保險管理服務(wù)體系建設(shè)取得很大成效。已經(jīng)初步建成了以各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)為主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道勞動保障基層公共服務(wù)平臺為基礎(chǔ)，以計算機信息網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫和社會保障卡為載體，以社會組織和機構(gòu)為補充的經(jīng)辦管理服務(wù)體系。截至2013年底，全國縣以上社保經(jīng)辦機構(gòu)達到8千多家，專職工作人員17萬多人，基層勞動保障管理人員總計達到30多萬人。各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在落實政策、管理和監(jiān)督基金、提供社保服務(wù)、輔助政策制定和完善等發(fā)揮了核心和關(guān)鍵作用。管理基礎(chǔ)不斷夯實，手段和方式不斷創(chuàng)新，服務(wù)能力和水平不斷提高。但隨著各項社會保障制度的全覆蓋，經(jīng)辦管理面臨諸多矛盾和挑戰(zhàn)，需要不斷適應(yīng)社會保險發(fā)展的需要，加強社會保障管理服務(wù)能力建設(shè)。

一、全覆蓋下社保經(jīng)辦管理面臨的形勢和挑戰(zhàn)

（一）城鄉(xiāng)社保實現(xiàn)全覆蓋，但職工和居民之間、城鄉(xiāng)之間社保管理服務(wù)能力差距巨大，城鄉(xiāng)居民難以獲得均等的社保服務(wù)

一方面，由于中國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，長期以來，政府財政和社會投入重城市發(fā)展，輕農(nóng)村建設(shè)。表現(xiàn)在城鎮(zhèn)的公共服務(wù)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施比較健全和發(fā)達。交通便利、網(wǎng)絡(luò)和通訊暢通，商業(yè)銀行、郵政物流等服務(wù)比較齊備、便利，為社會保險經(jīng)辦管理提供了較好的基礎(chǔ)和條件。但在大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)，特別是在一些邊遠貧窮落后地區(qū)，有的村莊交通不便、電力不穩(wěn)、計算機網(wǎng)絡(luò)不通，商業(yè)銀行和郵局辦理網(wǎng)點稀少，支持社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施匱乏；另一方面，我國社會保險是從城鎮(zhèn)開始的，經(jīng)辦機構(gòu)組織和人員配置也是先從城鎮(zhèn)建立，因而在縣及以上行政部門基本建立了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)組織。由于農(nóng)村的社會保險起步較晚，并且在社會保險的發(fā)展過程中，也存在重政策，輕管理，重擴面，輕服務(wù)的問題，導(dǎo)致一些農(nóng)村基層的社會保險管理服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題長期得不到改善，農(nóng)村的社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)能力嚴重不足，農(nóng)民難以獲得均等化的社會保險公共服務(wù)。據(jù)我們調(diào)查，在云南省的昭通、迪慶等邊遠地區(qū)，貴州省的銅川地區(qū)邊遠村鎮(zhèn)，一些街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還缺少固定的辦公場所，靠租借民房辦公；辦公室的供電系統(tǒng)只能提供照明用電，計算機不能運行。在銅川地區(qū)的一個邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居民到縣城去辦理社保業(yè)務(wù)，往返需要160多公里，崎嶇的山路，往返需要2.5天時間。在東部許多發(fā)達城市已經(jīng)實現(xiàn)了社會管理服務(wù)“15分鐘”服務(wù)圈的情況下，一些貧窮落后的地區(qū)卻需要長途跋涉幾百公里，怎么能談得上方便和快捷的社會保障服務(wù)。

（二）各險種參保人數(shù)迅速擴大，參保人員結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，經(jīng)辦業(yè)務(wù)和內(nèi)容不斷增加，經(jīng)辦能力不能適應(yīng)社保事業(yè)快速發(fā)展需要

盡管我國社會保險改革只有短短20多年的時間，但各項社會保險參保人數(shù)快速擴大。自1997年開始以來，平均每年以16%的增長速度增加，特別是2007年社會保險由城鎮(zhèn)擴展到農(nóng)村以后，在短短5年時間內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋。到2013年，五項社會保險總參保人數(shù)達到19.2億人。參保人數(shù)的增長，標志著經(jīng)辦管理工作量的迅速增加。但在社會保險管理服務(wù)中，增加的不僅是參保人數(shù)，隨著參保人數(shù)的增加，參保人員的結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜。2005年之前，參加社會保險的基本上是城鎮(zhèn)單位職工，企業(yè)一般設(shè)有專職機構(gòu)（人力資源部門或財務(wù)部門）負責(zé)本單位的社會保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦，參保職工的就業(yè)單位和工作收入也相對穩(wěn)定，這無疑減輕了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的工作量。

而自2005年以來，參保人員的結(jié)構(gòu)就復(fù)雜得多。首先是大量農(nóng)村居民到城市打工，截至2013年底已有2.62億農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間流動就業(yè)，按照政策規(guī)定，在城鎮(zhèn)務(wù)工人員應(yīng)參加城鎮(zhèn)職工社會保險。其次，就業(yè)形式的多樣化，靈活就業(yè)人員、中小微企業(yè)，以及自雇人員和外籍人士等，按社保法要求必須參加社會保險；2007年以后，國家開始逐步建立城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度，城鄉(xiāng)居民在短短幾年內(nèi)也迅速實現(xiàn)全覆蓋。由此，參保人員的結(jié)構(gòu)由城鎮(zhèn)單位職工擴展到靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民，由比較穩(wěn)定就業(yè)人群擴展到流動就業(yè)人員。根據(jù)對一些地區(qū)的初步調(diào)查，經(jīng)辦每百人流動人員或靈活就業(yè)人員的社會保險業(yè)務(wù)工作量，是相同情況下經(jīng)辦有單位職工業(yè)務(wù)工作量的3倍多。

（三）參保人對社保經(jīng)辦管理訴求日益增加和多樣化，經(jīng)辦管理的服務(wù)供給還不能滿足群眾對社保服務(wù)日益增長的需求

隨著參保人員的增加以及社會保險事業(yè)的發(fā)展，社會保險業(yè)務(wù)項目也隨之增加。如基金收支規(guī)模擴大，基金監(jiān)管業(yè)務(wù)量和難度增加。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，跨地區(qū)流動就業(yè)人員增多，社會保險權(quán)益轉(zhuǎn)移接續(xù)和權(quán)益保護訴求增加，異地領(lǐng)取養(yǎng)老金和異地就醫(yī)等業(yè)務(wù)迅速擴大。靈活就業(yè)人員及城鄉(xiāng)居民等參保后，還可能出現(xiàn)中斷參保和繳費、重復(fù)參保、重復(fù)繳費等。工作地點不確定，社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)訴求增加等，導(dǎo)致工作量成倍增長。

盡管社會保險經(jīng)辦管理工作量不斷增加，工作內(nèi)容及其復(fù)雜性加大，但社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在服務(wù)設(shè)施、人員隊伍、經(jīng)費保障等，并沒有隨著工作量增加而相應(yīng)擴大。以經(jīng)辦機構(gòu)專職工作人員為例，自2008年以來，各級社保經(jīng)辦機構(gòu)工作人員基本保持在17萬人左右。

（四）全國范圍內(nèi)人力資源流動日益頻繁，經(jīng)辦管理社保關(guān)系轉(zhuǎn)移和權(quán)益記錄面臨考驗

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程加快，人員流動日益頻繁，適應(yīng)流動性是社會保障的重要法則。2013年中國農(nóng)民工達到2.62億人，人員的流動給社會保險經(jīng)辦帶來重大考驗。作為基本養(yǎng)老保險，由于未來的待遇與繳費年限和水平直接相關(guān)，需要記錄流動人員在不同時間段、不同工作地、甚至參加不同險種的社會保險權(quán)益，如何跟蹤記錄這些人的權(quán)益，并使其權(quán)益不因流動受到損失，需要不斷提升經(jīng)辦管理服務(wù)能力。根據(jù)對廣東省深圳市和珠海市的調(diào)查，辦理1名城鎮(zhèn)職工跨省轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險的工作人員，平均需要打印5份材料、郵寄拆閱3封信函、撥打電話3人次、發(fā)送手機短信2次，掃描復(fù)印證件5份，錄入數(shù)據(jù)12筆，劃撥資金2筆，每辦理7人就有2人存在重復(fù)繳費或需要認證視同繳費問題等。再以基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)為例，截至2013年底，醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)在努力做好本統(tǒng)籌地區(qū)的醫(yī)保管理外，已有27個省開展了省內(nèi)就醫(yī)直接結(jié)算工作，其中15個省已全面實現(xiàn)省內(nèi)就醫(yī)直接結(jié)算。大部分省份為此在經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立異地就醫(yī)業(yè)務(wù)處室，建成并啟用省際、不同統(tǒng)籌地區(qū)間就醫(yī)結(jié)算平臺，開展異地就醫(yī)醫(yī)療費用審核、監(jiān)管及定點管理等服務(wù)，努力解決參保人員異地就醫(yī)“跑腿”和“墊付”問題。

二、存在的主要問題及原因分析

（一）政府社保經(jīng)辦管理資源分散（特別是居民醫(yī)保存在兩家管理，社保費兩家征收情況），嚴重影響經(jīng)辦質(zhì)量和水平

分散管理，不僅導(dǎo)致效率低下、資源浪費，更無法為參保單位和個人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。目前，我國多數(shù)地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險分別由不同的部門管理，制度、機制間缺乏銜接和協(xié)調(diào)，存在重復(fù)參保和政府重復(fù)補貼、機構(gòu)重復(fù)建設(shè)、資源浪費等問題。社會保險費的征收也分別由人社部門和地方稅務(wù)機關(guān)辦理。征繳體制不一，征收機構(gòu)由省級政府各自確定。這種社會保障管理體制在世界各國是“獨一無二”的，不僅導(dǎo)致社會保險管理環(huán)節(jié)脫節(jié)，也導(dǎo)致社保征繳效率不高，資源浪費，還給參保單位和個人造成不便。

造成這種情況的主要原因，是由于公共服務(wù)型政府建設(shè)滯后，政府部門之間仍然延續(xù)計劃經(jīng)濟時期的一些做法，不從社會保險的發(fā)展規(guī)律和本質(zhì)要求出發(fā)建立經(jīng)辦管理機構(gòu)，而是從部門利益出發(fā)，“搶地盤”“擴業(yè)務(wù)”“爭編制”“要經(jīng)費”等官僚作風(fēng)，導(dǎo)致一些行政部門不愿意放棄本該不屬于自己的管理業(yè)務(wù)。

（二）部分地區(qū)重視不夠，財政投入不足。社會保障基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村社區(qū)）社保經(jīng)辦能力薄弱，特別是部分中西部地區(qū)基層還存在“三無”（無經(jīng)辦場所、無經(jīng)辦機構(gòu)和無經(jīng)辦人員）情況

雖然隨著社會保險事業(yè)的發(fā)展，各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不斷壯大，但一些地區(qū)的基層社會保險經(jīng)辦能力薄弱問題依然十分突出。有些社區(qū)和農(nóng)村還沒有固定的經(jīng)辦服務(wù)場所。有的還沒有配備計算機網(wǎng)絡(luò)，有的即使有了計算機，也沒有運行應(yīng)用軟件。還有少數(shù)農(nóng)村靠協(xié)管員從村民手里收取保費，然后再送交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障事務(wù)所，再統(tǒng)一匯集到縣農(nóng)保中心，存在“收取現(xiàn)金”情況。江蘇省徐州市明寧縣李集鎮(zhèn)馬家村，離鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城大約有13公里，村里沒有安裝計算機，也沒有POS機，村民參保繳費需協(xié)管員代收后，騎摩托車到鎮(zhèn)上繳納費用。

社會保障制度屬于政府公共政策管理范疇，如何利用有限的資源提供較好的保障和服務(wù)，是構(gòu)建和諧社會、提高黨的執(zhí)政能力、建設(shè)公共服務(wù)型政府的重要方面。社會保障管理服務(wù)，是執(zhí)行社會保障制度和政策的基礎(chǔ)。管理服務(wù)機構(gòu)和費用，是管理基礎(chǔ)的核心要素。按照西方傳統(tǒng)政府公共管理理論描述，它的基本職能有計劃、組織、用人、指揮、協(xié)調(diào)、報告和預(yù)算等方面，所有這些管理服務(wù)活動，都需要必要的成本投入。管理學(xué)原理也告訴我們，投入和產(chǎn)出是成正比的。但是，一些經(jīng)濟落后地區(qū)普遍存在經(jīng)辦經(jīng)費短缺，甚至有些地方根本沒有經(jīng)費的投入，就連辦公用的筆墨、紙張等，都難以滿足需要。低成本的結(jié)果是難以實現(xiàn)管理的高效率和高質(zhì)量。

農(nóng)村的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施較差。根本原因在于政府對基層公共服務(wù)建設(shè)投入不夠，過多的財政資金投入到了中心城市建設(shè)和拉動或刺激經(jīng)濟增長等方面，而對基層公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障公共服務(wù)能力建設(shè)，投入嚴重不足。

（三）計算機網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，功能也不能滿足需要，參保者難以獲得方便快捷的社保服務(wù)

信息化是提升社會保險經(jīng)辦管理能力的有效措施和手段。盡管以“金保工程”為主體的社會保險信息化工程不斷推進，應(yīng)用效果逐步顯現(xiàn)。但計算機信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)無論其功能還是覆蓋面，都無法滿足管理服務(wù)和居民的社會保險業(yè)務(wù)需要。一是軟件系統(tǒng)還不健全，有些業(yè)務(wù)還沒有完全實現(xiàn)計算機化管理，已有的管理系統(tǒng)，有些功能還不完善。如在一些地區(qū)，跨省辦理職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)還處在手工操作階段，轉(zhuǎn)移平臺還沒有有效互連，信息不能共享；二是網(wǎng)絡(luò)還沒有實現(xiàn)全覆蓋，在一些城鎮(zhèn)基層社區(qū)和農(nóng)村，還沒有實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)，計算機實際上只是充當(dāng)打印機的功能。三是已經(jīng)運行的信息化建設(shè)不適應(yīng)快速發(fā)展的業(yè)務(wù)需要。如山東省棗莊市反映，現(xiàn)在使用的系統(tǒng)一些功能不能使用，如關(guān)系轉(zhuǎn)移、被征地農(nóng)民銜接等，而且系統(tǒng)運行速度慢，查詢和辦理業(yè)務(wù)要等待較長時間，有時工作人員和辦事居民甚至難以忍受。

另外，在農(nóng)村基層“卡”的發(fā)放和管理混亂，很多農(nóng)民手中持有多張卡。江蘇省徐州市銅山區(qū)三堡村的一些村民手中持有多達9張卡：社保銀行卡、民政卡、低保卡、財政補貼卡、郵政儲蓄卡、計劃生育卡、新農(nóng)合卡、糧食直補卡，有的還有殘疾人服務(wù)卡等，加上一些村民文化水平較低，容易丟失或拿錯，村民感到十分不便。

（四）社會保險管理服務(wù)治理體系不健全，服務(wù)提供渠道和方式單一，難以滿足異地養(yǎng)老、異地就業(yè)和社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)需要

目前，我國社會保險經(jīng)辦管理主要是政府機構(gòu)承擔(dān)，全國各級經(jīng)辦機構(gòu)數(shù)量達到8千多家，幾乎全部是參公或全額撥款事業(yè)單位，17萬工作人員大多屬于參照公務(wù)員管理或事業(yè)單位人員。社會保險的各項管理和服務(wù)絕大部分由這些經(jīng)辦機構(gòu)承擔(dān)，導(dǎo)致服務(wù)提供渠道比較單一，社會力量和商業(yè)機構(gòu)參與程度較低。這是目前導(dǎo)致社會保險管理服務(wù)能力缺乏競爭，服務(wù)水平難以有質(zhì)的飛躍的核心問題。

社會保險作為政府為公眾提供的重要公共服務(wù)項目，在開始階段由政府提供，不僅必要，而且也是各國社會保障發(fā)展開始階段的必然選擇。但在社會保險基本實現(xiàn)全覆蓋，社會主義市場經(jīng)濟體系逐步建立和完善的背景下，應(yīng)適時改革社會保險管理服務(wù)提供主體，建立政府主導(dǎo)、社會參與的新的社會保險管理服務(wù)治理機制，充分發(fā)揮市場機制在社會保險管理中的資源配置的關(guān)鍵性作用。

（未完待續(xù)）

（作者系人力資源社會保障部社會保障研究所研究員）