社會救助：從碎片化到體系化

策劃執行/本刊編輯部

社會救助：從碎片化到體系化

策劃執行/本刊編輯部

終于，2014年初春，對于困難百姓來說，傳來了“重大利好”：《社會救助暫行辦法》頒布實施。

守住人民群眾基本生活安全底線，確保民生安全網“網底”密實堅韌，讓困難群眾共享改革發展成果，這是我國政府對人民的莊嚴承諾。

國家的繁榮富強，最終的成果還是要回饋到人民身上，讓每一位公民在國家的護翼下，不再為看不起病、住不起房、上不起學發愁。《辦法》的頒布，是保障困難群眾基本生活、解決困難群眾急難問題的重要舉措。

過去，談起困難群眾的幫扶，人們常常想到的是社會捐助、走訪慰問等活動。如今，人們更多想的是如何建立和完善各項社會救助制度。從“活動”到“制度”，不僅是思路的轉變，更是一種進步，因為制度關懷是一種有保障的長效關懷。

近年來我國各項社會救助政策不斷完善，資金投入逐步加大，機制程序日益規范，救助水平顯著提升，為城鄉8000多萬困難群眾提供了基本生活保障。此外，教育救助、住房救助、就業救助等救助制度有序推進，救助水平和覆蓋面穩步提高，困難群眾得到的實惠越來越多。

隨著我國經濟社會的全面發展，為困難群體建立和完善各項社會保障制度，已經具備了一定的物質基礎，把改革和發展的成果與困難群眾共享，為社會財富的合理分配建立長效機制已成為一種共識。

有時候，我們常常羨慕發達國家的全民社會保障制度。相信，當我們的國家發展到一定階段，我們，也可以。

政策信息

國務院第649號令——《社會救助暫行辦法》頒布

2014年2月21日，國務院總理李克強簽署國務院第649號令，公布《社會救助暫行辦法》，自2014年5月1日起執行。

2014年2月27日，國務院辦公廳正式發布《社會救助暫行辦法》。

2014年2月28日，國務院召開新聞發布會，頒布《社會救助暫行辦法》。

《辦法》以社會救助的8項制度及社會力量參與作為基本內容，形成了具有中國特色的社會救助制度體系新格局。

政策解讀

我國第一部統籌各類社會救助制度的行政法規

2月28日，民政部部長李立國、國務院法制辦副主任胡可明出席國務院《社會救助暫行辦法》新聞發布會，介紹有關情況并答記者問。

出臺背景：隨著我國經濟社會的發展，社會救助事業取得了積極成效，但還存在保障不完善、體系不完整、制度“碎片化”等問題，也與建設法治政府、嚴格依法行政的要求不相適應，需要用法治思維和法律手段予以推進解決；隨著改革發展的不斷深入，社會關系和利益格局深刻調整，守住人民群眾基本生活安全底線已成為社會共識，必須作出制度性安排。

立法過程：立法是一個漸進的過程，《社會救助暫行辦法》，是國務院的行政法規，在起草修改的整個過程中，國務院法制辦和民政部多次組織調研、專家論證會，聽取社會各方面的意見，包括到社區、鄉鎮、街道、特困人員家里，面對面征求意見。立法工作是調查研究的過程，也是集思廣益、統一認識的過程。社會救助涉及的面比較廣，作為行政法規，過去制定了幾個，包括《城市最低生活保障條例》《自然災害救助條例》《農村五保供養工作條例》。此次頒布的《社會救助暫行辦法》是一個全面的規定。其中，醫療救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就業救助制度以及臨時救助制度等幾項制度都是第一次以行政法規的形式確定的。

主要內容：《社會救助暫行辦法》對社會救助進行全面規范。分總則、最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助、社會力量參與、監督管理、法律責任、附則，計13章70條。這是我國第一次以法律制度形式明確社會救助制度體系的內容。《辦法》構建了一個分工負責、相互銜接、協調實施，政府救助和社會力量參與相結合的具有中國特色的社會救助制度體系新格局。

創新之舉

之一：《辦法》在總則里開宗明義，賦予民政部統籌全國社會救助體系建設的職責，各部門按照各自職責做好相應的社會救助管理工作，并規定縣級以上人民政府建立健全政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會力量參與的社會救助工作協調機制。 充分體現了民政部門關注民生、保障民生的責任與擔當。

之二：《辦法》首次明確規定民政、衛生計生、教育、住房城鄉建設、人力資源社會保障等部門為社會救助主體，并從法律上統一稱為“社會救助管理部門”。

之三：《辦法》首次以行政法規形式規范臨時救助制度，設專章對臨時救助制度的功能定位、對象范圍、實施程序等作出了規定，不僅填補了國家層面救助制度的空白，而且為下一步全國全面實施奠定了堅實基礎，為社會救助事業長遠發展提供了法律遵循。

之四：《辦法》將托底線、救急難、可持續明確為社會救助工作方針。“救急難”是一個新提法，也是一項新要求。所謂“救急難”，一般是指由政府和社會對生活突然陷入困境的家庭或個人給予的幫助，是社會救助扮演的新角色。將“救急難”作為社會救助基本方針之一予以明確，是在“托底線”、“可持續”的基礎上對社會救助在實施效果和實施方式上的新要求，是對社會救助功能的再深化，旨在通過“救急難”有效防止遭遇急難的家庭陷入絕望無助的境地。

之五：《辦法》首次明確了社會力量參與的鼓勵政策，并對社會力量參與作出四方面支持性規定。一是鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式，參與社會救助；二是明確社會力量參與社會救助，可以按照國家有關規定享受財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策；三是規定縣級以上地方政府可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務；四是要求社會救助管理部門及相關機構建立社會力量參與社會救助的機制和渠道。

之六：《辦法》首次明確了社會工作的重要作用，使社會工作在我國法律制度中有了一席之地。《辦法》要求，縣級以上地方人民政府應當發揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務。這既是落實黨中央建設宏大社會工作人才隊伍決策部署的重大步驟，也是社會救助方式新的規范、新的發展，是推動社會救助向物質救助、精神慰藉、心理疏導、能力提升相結合的綜合救助服務轉變的創新之舉。

之七：《辦法》首次明確了“社會救助要突破城鄉二元思維，統籌城鄉發展，努力實現城鄉居民在社會救助方面權利公平、機會公平、規則公平。”《辦法》所列的各項救助制度、監督管理和法律責任在政策制定和實施主體上、在標準的制定和調整上、在社會救助申請流程和審核審批程序上、在健全資金物資保障機制上、在監督管理和法律責任規范上，都沒有區別城鄉二元結構，實現了救助內容、救助方式、救助資金和救助程序的城鄉統籌。

之八：《辦法》首次以法規形式明確了申請人如實申報家庭收入財產狀況的義務，賦予了民政部門查詢、核對申請救助家庭收入財產狀況的職責和權利。同時規定：縣級以上民政部門應當建立社會救助家庭經濟狀況信息核對平臺。

之九：《辦法》從法律上確立了社會救助的地位作用、基本原則、主體責任、制度安排、基本程序，體現了社會救助托底線、救急難、可持續的特點。既為保障公民基本生活、維護公民基本生存權益提供了法制保障，也為政府各部門依法救助和社會力量有序參與社會救助提供了法律依據，是社會救助事業發展的新的里程碑。其中，救助申請辦理途徑的明晰，確保了困難群眾求助有門、受助及時。

之十：《辦法》建立了投訴舉報制度，完善了監督機制、責任追究制度，強化了責任追究力度。社會救助工作是關涉困難群體生存、生活權益的一項兜底性工作，在該領域的任何違法行為所產生的社會后果、影響都是不可估量和容忍的。《辦法》對違法行為做到了“嚴監督”、“零容忍”，以解決騙助、錯助、關系助、人情助等違法違紀問題。《辦法》對濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等七種行為提出了明確的責任追究要求。

重大意義

《社會救助暫行辦法》的頒布，是我國社會救助發展進程中的一件大事，《辦法》首次將事關群眾基本生活的各項托底制度，統一到一部行政法規之中，是我國第一部統籌各類社會救助制度的行政法規，是我國社會救助制度體系化、法制化建設的重要標志。《辦法》填補了制度空白，強化了部門職責，加強了監督管理，明確了法律責任，為社會救助事業發展提供了法規依據。《辦法》是落實黨的十八大、十八屆三中全會精神的重大舉措，對于建立更加公平可持續的社會保障制度具有重大意義。

《辦法》的出臺，體現了黨和政府促進社會公平、增進人民福祉的價值追求。保障和改善民生是各級政府全部工作的出發點和落腳點，社會救助是兜底民生的最后一道屏障，更是政府的法定職責和公民的法定權利。《辦法》將碎片化、分散化的社會救助上升為統籌性、根本性的行政法規，以法治方式編織兜住困難群眾基本生活的安全網，落實了黨和政府為人民服務的執政理念，落實了公民獲得物質幫助的憲法權利，是黨和政府對保障和改善民生、促進社會公平、增進人民福祉承諾的有力踐行。

《辦法》的出臺，是建設法治政府、推進依法行政的必然選擇。十八屆三中全會強調，建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治中國建設最為基本的是要有法可依。我國社會救助長期存在著“政策依賴化”、“制度碎片化”等問題，與建設法治政府、嚴格依法行政的要求不相適應，需要用法治思維和法治方式予以解決。《辦法》把成熟的改革經驗上升為法規制度，用法規形式鞏固改革成果，使各項社會救助有法可依，實現了社會救助權利法定、責任法定、程序法定，為履行救助職責、規范救助行為提供了法制遵循。《辦法》是社會救助領域統領性、支架性法規，具有基礎性和全局性作用，為提升社會救助工作法治化水平、釋放社會救助制度改革紅利奠定了堅實基礎。

《辦法》的出臺，是完善社會治理方式、增強社會發展活力的重大舉措。社會救助作為社會治理系統中最為基礎性的一環，尤其需要改進治理方式。《辦法》明確規定“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助”，“可將社會救助中的具體服務事項，向社會力量購買服務”，“社會救助管理部門應當建立社會力量參與社會救助的機制和渠道”。《辦法》完善了社會救助的治理方式，依法治理成為社會救助的根本治理方式；拓寬了社會救助的治理主體，在發揮政府主導作用前提下，充分發揮社會力量的參與主體作用；激發了社會發展活力，社會工作服務機構、社會工作者、社會組織等社會力量的活力將在社會救助工作中大放異彩。

政策貫徹

讓鐵規發力 讓制度生威

制度的生命力在于執行。李立國部長強調：“做好《辦法》的貫徹實施工作，是當前及今后一個時期各級民政部門的頭等大事”，要把這項工作的重要性、緊迫性提升到一個新高度。民政部決定將“貫徹實施《辦法》情況，增列為今年民政重點工作綜合評估的唯一‘一票否決’事項”。《辦法》出臺后，民政部在短時間內密集出臺一系列貫徹措施，各地也迅速掀起學習貫徹的高潮。

之一：民政部辦公廳印發關于《社會救助暫行辦法》的宣傳提綱

為深入領會《社會救助暫行辦法》的制定意義和內容實質，民政部組織編寫了《社會救助暫行辦法》宣傳提綱，提綱從“重要意義、主要原則、救助的條件和內容、保障措施、監督管理、法律責任、新聞宣傳”七個方面對《辦法》做了詮釋，旨在指導各地民政部門做好宣傳普及工作。2014年2月28日，民政部辦公廳向全國印發了這一通知，要求各地認真組織學習，并結合實際抓好貫徹落實。

之二：全國社會救助部際聯席會議召開第一次會議

為深入貫徹落實《辦法》和國務院常務會議精神，切實提高對《辦法》重要性的認識，推動相關部門加大執行力度，提高社會各界參與社會救助的積極性，共同推動社會救助事業改革發展，2014年3月7日，民政部部長李立國召集社會救助成員單位召開第一次全國社會救助部際聯席會議，研究審議成員單位職責任務分工和2014年工作要點，部署當前和下一階段社會救助工作。國務委員王勇出席會議并講話，李立國部長主持會議并總結。會議要求，聯席會議各成員單位要加強協調配合，搞好制度銜接，形成統籌社會救助發展的堅強合力，共同織牢保障困難群眾基本生活的安全網。

之三：民政部召開全國民政系統貫徹落實《社會救助暫行辦法》視頻會議

為確保《辦法》的各項目標任務落到實處。民政部召開了全國民政系統貫徹落實《社會救助暫行辦法》視頻會議。李立國部長要求各地各級民政部門要把握大局，深刻理解，堅決貫徹落實。同時，李立國部長明確了各地落實《辦法》的時間表，要求著重抓好五項工作 。

為解決社會救助制度“碎片化”、銜接不緊密問題，必須建立完善社會救助工作統籌協調機制。日前，國家層面的全國社會救助部際聯席會議制度已開始運行，李立國要求，各級民政部門要抓緊推動建立健全政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會力量參與的工作協調機制，并切實發揮作用。

為解決救助對象認定手段不完備、信息化水平低問題，《辦法》規定:縣級以上民政部門應當建立社會救助家庭經濟狀況信息核對平臺，李立國明確了這一建制的時間表：2014年70%的市縣要建成核對機制，2015年底實現全國全面建制的目標。李立國要求各地“倒排時間，加快推進，確保任務如期完成”。

為解決對邊緣困難群體和身陷急難困境群眾救助缺少制度安排問題，必須全面建立并實施臨時救助制度。李立國強調，“臨時救助是基本民生安全網中的托底制度，也是社會救助體系建設中的薄弱環節，應當抓緊建章立制、全面實施。”

為解決困難群眾求助渠道不暢問題，確保困難群眾求助有門、受助及時，《辦法》明晰了救助申請辦理途徑。李立國要求，要抓緊建立“一門受理、協同辦理”平臺。

為解決騙助、錯助、關系助、人情助等違法違紀問題，李立國強調，要建立投訴舉報和責任追究制度。各級民政部門要按照《辦法》明確的法律責任，盡快協調制定查處社會救助違法行為的具體辦法。

竇玉沛副部長要求，各地要切實把貫徹落實《辦法》作為當前保障困難群眾基本生活、維護困難群眾生存權益和人格尊嚴的重要舉措，作為全面深化改革、推進市場化進程的重要保障，作為促進社會公平正義與和諧穩定，確保全體人民共享改革發展成果的有效手段抓緊抓好。要從五個方面抓好落實：“把握大局抓落實”、“完善制度抓落實”、“健全機制抓落實”、“攻克難關抓落實”、“加強督查抓落實”。

之四：湖北、江蘇等省市迅速采取措施，率先安排部署

湖北省：《社會救助暫行辦法》剛剛頒布，湖北省人民政府迅速采取有效措施，及早部署安排，有力有序推進社會救助工作。（一）進一步明確縣級政府落實社會救助工作的主體責任。2014年1月份，湖北省省長王國生主持召開會議專題研究社會救助工作，會議明確要求縣（市、區）級政府要承擔社會救助工作的主體責任，這與《辦法》規定的縣級以上人民政府對社會救助工作的主體責任高度一致。圍繞這一要求，湖北省民政廳在已下發的《關于貫徹落實<湖北省人民政府專題會議紀要（3）>的通知》中，進一步明確縣級政府承擔社會救助工作主體責任。（二）認真研究制定社會救助標準法定量化的指導意見。按照《辦法》研究制定社會救助的法定量化確定機制的要求，湖北省民政廳目前已下發《關于開展全省城鄉居民最低生活保障標準法定量化工作的指導意見》，進一步明確了制定城鄉低保標準法定量化權限和確定方法。省政府明確按照“全省社會救助保障標準和補助水平不低于全國平均水平、不低于中部省份平均水平”的原則，指導各地制定發布社會救助標準。省民政廳根據這一原則明確指出：城市低保標準達到當地上年度城鎮居民人均生活消費支出的30%以上，農村低保標準達到當地上年度農村居民人均生活消費支出的40%以上，農村五保供養標準達到農村居民人均消費總支出的80%以上。同時，將醫療救助分資助參保參合、住院救助報銷比例及封頂線、門診救助三類，逐一明確標準要求。（三）積極開展社會救助精細化管理年活動。（1）推動全省的居民家庭經濟狀況核對機制建設。爭取今年出臺《湖北省居民家庭經濟狀況核對辦法》，為全面開展居民家庭經濟狀況核對提供政策支撐。（2）研究社會救助對象動態管理辦法創新。在全省各市（州）選擇一個縣（市）推進農村低保按標施保，研究農村居民家庭收入核查辦法；加大農村低保對象分類保障力度，突出對特困家庭的救助；重點加強村（居）委會主任和鄉鎮（街道）民政辦主任近親屬享受低保備案工作；堅持審核審批“兩榜公示”和保障對象常年在村（居）委會張榜公示，接受社會監督。（3）加快完善臨時救助制度。按《辦法》規定，研究完善湖北省臨時救助實施辦法，進一步明確臨時救助對象、范圍和標準，不斷規范臨時救助申請、審核審批程序。（4）加強社會救助基層基礎工作。一是規范一門受理，二是完善社會救助對象臺賬信息，三是加強監督檢查。

鎮江市：備受社會關注和民政工作者期盼的國務院《社會救助暫行辦法》出臺后，江蘇省鎮江市民政局以貫徹落實《辦法》為契機，對照《辦法》提出的新精神、新要求，有針對性地改革創新、完善提高。民政局局長尹衛民認為，鎮江要從實際出發，著重在四個方面深化完善社會救助工作：（一）優化完善制度，增強社會救助兜底保障能力。鎮江市從1997年探索開展社會救助工作，逐步建立起以最低生活保障制度為基礎的廣覆蓋、多層次、綜合性社會救助體系。對照《辦法》要求，下一步，鎮江市將著力研究解決支出型貧困救助問題。通過進一步完善臨時救助制度，擴大救助范圍、明確救助內容、提高救助標準、規范救助程序，并與慈善臨時救助制度統籌設計、同步完善，避免重復救助、消除救助盲區，切實發揮臨時救助制度托底線、救急難的重要作用。（二）加強統籌協調，形成社會救助整體推進合力。按照《辦法》要求，鎮江市民政部門將積極擔當統籌社會救助體系建設的重要責任，一是提請政府成立由民政部門牽頭的社會救助工作組織協調機構，明確部門職責，整體推進社會救助體系建設。二是建立救助部門聯動機制。主動加強與相關部門（單位）的溝通協調，對各專項救助制度實施進行必要整合和規范，為一門受理、轉辦救助事項暢通渠道、奠定基礎。三是積極創造條件推進鎮（街道）建立社會救助統一受理窗口，不斷提高辦事效率和服務水平。（三）推進信息化建設，實現社會救助科學化管理。2014年，鎮江市將重點推進轄市層面信息核對平臺建設，年內力爭實現救助核對工作全覆蓋。全面運行低保信息管理系統，確保信息更新及時、數據完整準確，真正實現救助對象管理信息化。探索建立救助對象信息查詢機制。依托低保信息管理系統，研發救助對象身份認證查詢系統，為相關部門（單位）實施配套救助及時、準確提供救助對象信息查詢，增強配套救助工作的針對性和實效性。（四）強化監督考核，促進社會救助規范運行 。一是組織專項督查，二是強化責任追究，三是暢通監督渠道，四是做好信訪工作，五是推進信息公開，六是開展考核評價。