日本農協的發展及其對中國的經驗啟示

管珊

摘 要 建立在農業小規模經營基礎之上的日本農協在促進日本農業現代化發展，提高農民收入，縮小城鄉差距以及組織建設上都取得了比較好的成就。中國的農村合作經濟組織發展面臨著與日本農協發展之初的相似背景：小規模土地經營格局、大量兼業農戶的存在以及城鄉一體化的訴求。發展中的日本農協建立了自上而下的完備的組織網絡，并根據分化的農民及其多元化的需求不斷調整組織功能，促使日本農協發展壯大。借鑒日本農協發展的經驗，可以更好地思考中國農村專業合作經濟組織的發展問題。

關鍵詞 日本農協；小規模土地經營；農戶分化；城鄉一體化；組織網絡

中圖分類號 F306；F331.34 文獻標識碼 A 文章編號 1673-0461（2014）06-0027-05

日本農協全稱是“農業協同組合JA（Japan Agricultural Cooperatives）”，是以“農業者”（包括農戶以及小規模農業法人）為主體，由農民自主經營的農業經濟合作組織。日本農協是建立在農業小規模經營的基礎之上，是世界范圍內成功的組織形式之一。1980年在莫斯科召開的國際合作聯盟大會上，加拿大代表就稱贊日本農協是為地區社會的經濟發展做出貢獻的“模范協同組合”，對日本農協在市場的“惡魔之手”下為保護農民所發揮的作用給予了高度評價。[1]他山之石可以攻玉，我國的農業經營的特征和日本類似，因而借鑒日本農協的經驗可以更好地思考我國農村合作經濟組織的發展問題。

一、日本農協的發展背景

日本農協成立于第二次世界大戰之后的1947年，并在很短的時間內形成了自下而上的覆蓋全國的組織網絡。日本政府于1947年11月頒布《農業協同組合法》，其宗旨是“促進發展農民的合作組織，提高農業生產力和農民在社會上的經濟地位，同時促進國民經濟的發展”，建立一個農民自己的民主的合作社。從20世紀50年代后半期起，日本農業形勢開始好轉，農業生產連年增長；農業結構也開始發生變化，兼業農戶增加，專業化生產出現。1956年，日本政府制定《農業整備措施法》，進一步從法律上加強了對農協的保護和支持，使各級農協在經營上逐步趨于穩定。日本農協成立的主要目的是為了恢復戰后的農業生產并為工業化積累農業剩余。可以說，日本農協完成了這一使命。

1. 小規模土地經營——農協發展的資源基礎

戰后初期，日本的農業人口占了總人口的70%，但是土地掌握在少數地主手上，農村還存在大量的佃農。1947 年， 日本政府在美國占領當局的監督下，進行了農地改革。這次改革對出租土地1 公頃以上的經營地主及寄生地主的出租土地進行強制收購，以極為低廉的價格轉賣給佃農，實現“耕者有其田”的公平目標， 建立了以農戶小規模家庭經營為主的土地制度。農地改革從1947 年開始到1949 年底結束，歷時3 年，從此日本農村的土地關系發生了巨大變化，寄生地主制被廢除，地主作為一個階級已基本消亡。幾乎所有的農民都有了自己的土地，生產積極性高漲，農業生產恢復并發展很快。與此同時，為穩定農地改革的成果，保護廣泛的自耕農，駐日盟軍總司令部（GHQ）強調建立一個具有濃厚的自由主義和個人主義色彩的農協。

農地改革之后， 日本農戶的平均經營規模為1 公頃，20世紀70 年代擴大到1.1 公頃，20世紀80 年代以來僅擴大到1.2 公頃，1991年為1.4 公頃。[2]可見戰后日本農業長期都是以小規模分散的經營方式為主，農協的發展即是基于這一基本特征，著眼于農戶的需求從而不斷發展壯大的過程。面對小規模土地經營這一資源約束條件，日本農協從一定程度上緩解了農戶分散經營的市場風險，通過統一購買等服務降低了農民的生產成本，通過完善的技術培訓和農民教育活動提高了農業生產率。

2. 長期存在的大量兼業農戶——農協發展的特色主體

20世紀50年代，日本城市重建時期，農業的發展顯得尤為必要。當時，日本農業人口占了總人口的70%，如何穩定農村，改善農村環境，提高農民收入是十分關鍵的問題。當時農民分化尚不明顯，日本的基層農協以強有力的服務能力吸納了大量的農業勞動力，農戶對農協系統的利用程度逐漸增加。從20世紀50年代到70年代，日本經濟處于高速增長期，社會固定資本投資大幅度增加，第二、三產業勞動力需求持續增長。此時日本農村農業機械化程度也在不斷提高，于20世紀70年代基本上實現農業機械化。因而日本農業剩余勞動力在此一時期大量向外轉移。1960 年到1968 年，日本農業勞動力由1 228萬人下降為878 萬人。[2]與此同時，由于產業之間邊際效益的差異，農村涌現大批的兼業農戶。兼業農戶的主要特征是農業收入只是家庭收入的一部分，從事第二產業及第三產業的收入比重逐漸增加。

1961年日本頒布《農業基本法》適時調整農業政策，鼓勵適度規模經營。日本調查表明，靠擴大規模來壓縮成本是有限度的，大體上10 公頃左右規模的效果最好，超過這一規模就難以起到降低成本的作用，其主要原因是經營的土地過于分散。[2]因而日本建立在規模經營基礎之上的專業農戶群體發育十分緩慢。整個20世紀后半期，日本農業仍然是以大規模的兼業農戶分散經營為基礎的。正是由于兼業農戶的經營分散性，使得大量的農戶依然對農協有強烈的需求，加入農協的農戶成為農協發展的主體。

3. 城鄉一體化——農協發展的戰略性路徑

伴隨工業化和城市化的迅猛發展，工業與農業之間的差距逐漸顯現。20世紀50年代后期農民與都市勞動者的家庭收入逐步拉大，農民與都市勞動者的家庭收入之比由1952年的113.5%降到20世紀50年代末的84%。為了縮小城鄉差距，增加農民收入，農協以城鄉一體化為目標，屢屢掀起農政運動的新高潮，要求共享社會發展成果，直接推動了1961 年《農業基本法》的出臺和頒布。《農業基本法》明確規定農業政策的最終目標在于改善農業與其他產業的生產力差距，實現農業與其他產業就業者的收入均衡，并制定了相應的政策舉措來加以保障。從1965年后，農民的人均家計費顯著上升，達到甚至超過都市勞動者的人均家計費。截止1995年，農民與都市勞動者的人均家計費之比達到了111.6%，而1965年這一數字是67.4%。[3]日本基本實現了縮小城鄉差距的目標。endprint

1997年7月，日本政府頒布了《食品、農業、農村基本法》替代已經實行了38年的《農業基本法》，賦予現代農業以多功能性的理念，強調以農業發展為基礎，促進農村的振興，致力于城鄉交流與均衡發展。同時，農協也將組織的觸角伸到了城市，利用城市人才集中的優勢，在資金運作、信息搜集等方面大力支持農村信貸事業、農業生產一體化的發展。總之，農協的發展即以城鄉一體化為戰略，其結果又大大縮小了城鄉差距，推動了城鄉一體化的發展。

二、日本農協的成員組成及組織網絡構建

1. 成員組成

日本農協最初規定只有經營土地達到一定面積的農戶才能加入農協。而且加入農協的通常是戶主。鑒于農業人口不斷外流的影響，農協開始在正式會員之外吸納 “準會員”。準會員通常是不在村從事農業生產的會員，他們不享有委員會的選舉資格。由于越來越多的農戶“脫農化”，農協的會員戶數和人數逐年減少。會員戶數從1955年的5 512 195戶減少到1997年的4 677 434戶，同期人數從6 245 574人減少到5 388 346人。與之相反，準會員人數卻從688 864人增加到3 724 515人，增至5.4倍。其結果是，截止2005年，雖然正式會員人數有所減少，而成員總人數卻從6 934 438人增加到9 112 861人，增加了31.4%。[4]

2. 組織網絡構建

日本于1947年頒布《農業協同組合法》，在動員小農戶加入基層農協的同時，以行政力量要求縣市一級迅速成立農協。結果1948～1949年兩年間全國普遍建立了基層農協和縣市農協聯合會，形成了日本農協的組織系統。在政府的主導和推動下，農協數量快速增加。與行政級別相對應，日本的農協也分為基層、中層及全國這樣三個層級（見圖1）。

日本農協在市町村一級主要是基層農協。基層農協分為兩種，一種是綜合農協，一種是專業農協。綜合農協從事指導、信用、購銷、保險等有關農協成員的務農和生活方面的所有事業，并經營本地區內生產的所有的農產品。專業農協是以某一種農產品經營的專業戶為基礎圍繞產購銷成立的組織。基層農協以綜合農協為主。1960年，綜合農協的數量約為1.2萬個，后經合并，截止2000年3月，綜合農協數量為1 031個。[5]

日本都道府縣一級的農協也分為兩種，一種是農協中央會，主要從事指導事業，是農協的綜合性指導機構，開展對全國農協的監督檢查工作；一種是農協聯合會，主要從事銷售、采購、信用、共濟、開拓、厚生等項事業，為了開展事業，相繼成立都道府縣一級的專業性聯合會如園藝聯合會、養雞聯合會和奶農聯合會等。截止2002年12月，共有163個專業性聯合會。[5]

對應都道府縣的農協布局，日本農協在全國一級成立了全國農業協同組合中央會和全國農業協同組合聯合會。全國農業協同組合中央會主要從事指導業務，是全國農協的代表機構，簡稱農業協同組合（JA）；全國農業協同組合聯合會主要從事經濟事業。除此之外，全國一級還成立了服務于各級農協的三大組織，即從事信用事業的農林中央金庫，從事共濟事業的全國共濟農業協同組合聯合會以及從事保健、福利、衛生事業的全國厚生農業協同組合聯合會。

三、日本農協的組織功能建設

日本農協作為一種經濟互助組織，影響了農民生產生活的方方面面。日本農協在發展中逐漸形成了集經濟功能、社會功能及政治功能為一體的綜合性農民組織。日本農協發展的實踐表明，健全的組織服務功能和完備的業務能力是農協發展的重要突破點。

1. 經濟功能

日本農協的經濟功能主要體現在農協的購買事業、銷售事業及信用事業中。在農產品生產方面，農協對農民的指導主要是通過農業指導員來實現的。日本基層綜合農協設有專門機構和專業工作人員，負責農業經營和生產指導。2004年度全國有農業指導員14 567人。指導員與正式會員之比約為1∶340。若按照一個基層農協有會員近萬人計，則配備的指導員應有近30人。[6]農業指導員的職責主要是提供農業經營、生產和技術方面的指導。具體內容包括：幫助農戶制定長期經營計劃；幫助農戶處理生產中遇到的問題；幫助農戶提高技術水平以及進行地方農業規劃。[7]

在農產品流通環節，農協做的主要工作是統一農產品的收購和銷售，降低農產品流通的中間環節，讓農民分享更多的農業利潤。農產品流通過程是從生產者到農協，到批發市場，到零售店，最終到消費者。但是農戶直銷和農協的直銷店有增加趨勢。1998年，農協的直銷店有296個，平均銷售額約達1億日元。[5]

信用事業是日本農協事業的中心，基層農協設有專業信用機構，吸納鄉村儲蓄，為會員開設專門帳戶，用于會員的銷售、購買結算，并為農戶提供生產、生活貸款。從農戶儲蓄看，存入農協的金額占53%，郵政儲蓄占13%，商業銀行占34%。從向農戶貸款角度看，農協貸款占44%，政策專項資金占17%，銀行等機構貸款占39%。[8]

2. 社會功能

綜合農協的社會功能建設主要體現在開拓共濟事業和厚生事業等方面。共濟事業是指為農戶生產和生活分擔風險的事業，主要有保險事業和保健事業等。農協共濟事業采取三級運作。基層農協負責接受保單和支付，都道府縣共濟聯合會及全國農協共濟會負責再保險及資產投資運營。

基層農協設有專業保險機構，為農戶提供死亡保險、養老保險、傷害保險等生命保險項目，以及建筑物保險、機動車保險、火災保險等財產損失保險項目。除農戶之外，其他居民也常利用農協的保險事業。在農協的各項收益中，保險事業的收益較高，目前是綜合農協經營的支柱事業之一。

厚生事業是指保健、福利、衛生等方面的事業。農協的保健事業是從解決無醫村運動發展起來的一項醫療事業，與保險事業有著很深的聯系。在22個道府縣有113家農協醫院，加上診所共有3.8萬張床位，3.9萬名醫生和護士。[8]endprint

3. 政治功能

戰后初期，日本農協為恢復日本政治穩定、減少社會管理成本發揮了重要作用。20世紀50年代末，日本經濟開始起飛，工農差距以及城鄉差距開始顯現。在此背景下，農協屢屢掀起農政運動的新高潮，要求共享社會發展成果。1961 年，日本政府頒布了《農業基本法》，開展農田基本建設、提高農民收入、縮小工農差距。

20世紀60年代以后的高速工業化時期，日本農協的政治功能主要是通過農協所擁有的選票體現出來的。農協長期成為政黨競選的“票田”。日本自民黨的執政與農協的支持是分不開的。而自民黨執政期間也制定了多項有利于農民和農業發展的政策，因而日本戰后一直實行嚴格的農業保護政策。最主要的表現是農協通過其政治力量促使政府不斷提高對糧食（主要是大米）的收購價格。日本政府對以大米為主的主要農產品給以巨額財政補貼。以大米為主的糧食流通管理長期以來是日本保護國內農業的重點。二戰前后糧食流通管理實行的是政府“直接管制”的體制。20世紀50～60年代農民的商品大米由政府全量收購和銷售，價格由政府決定，政府直接管理控制大米的國內流通和進口。而為平衡糧食供求、減輕財政負擔、利用市場調節一部分糧食供求， 1969年開始引入了“自主流通米制度”。[9]政府控制銷售份額的60%的大米都是通過政府指定的收購團體進行買賣的。其中農協占了所有大米收購團體的72%。政府把通過農協收購的大米，賣給批發商，其價格通常比支付給農民的價格要低。其差額由政府的財政來彌補，這種大米叫政府米。[10]由于農協的收購能力，農協在政府米的定價上發揮了重要影響力。

四、日本農協對中國農村專業合作經濟組織發展的啟示

從1950年到1975年短短的25年間，日本完成了農業現代化、農村城市化和農業人口的非農轉移。日本農協在發展過程中積累了許多成功的經驗，為我國農村專業合作經濟組織的發展提供了很多寶貴的啟示。

1. 嚴格的農業保護政策與政府主導措施

戰后至今日本對農業的支持保護政策，盡管給日本農業帶來低效率、低競爭力、高成本與高價格以及政府財政巨額負擔等諸多弊端，但它在相當程度上符合日本耕地少、自然地理條件制約大規模農業機械使用、土地規模經營難以擴大等實際國情。日本農業的上述自然特點與我國有許多相似之處，其對農業的長期支持保護政策和做法，也不失可借鑒的地方。日本農協的發展在很大程度上是政府推動的結果，在日本農協發展的過程中，政府一直是主導，日本政府曾多次頒布法律明確農協的地位，并依據法律制定了相關的農業農村發展政策。這些政策包括金融、稅收、農產品價格補貼等多方面。 因而，我國農村專業合作經濟組織的發展也需要政府給以一定的扶持政策，將對農民專業合作社的扶持與對農業的保護政策相結合，逐步提高農民的談判地位，增加農民收入。

2. 尊重農民需要，依據農民分化情況適時調整組織功能

農民的分化問題必然會對組織功能的發揮造成影響。日本綜合農協的發展一直致力于尊重農民意愿，發現農民的真正需要，尋求農民利益的共同點。不同的農民有不同的需求，大戶和小戶各有自己的“算計”，如何在他們之間尋求利益共同點對于組織發展十分重要。建立和發展綜合性農協的難度與農民的貧富分化程度（或異質性程度）成正比。農民的貧富分化程度越低，建立和發展綜合性農協的難度越小；農民的貧富分化程度越高，建立和發展綜合性農協的難度越大。因而，中國發展農村合作經濟組織也有兩種不同的形式：一種是綜合性的合作組織；一種是專業性的合作組織。在農戶分化比較嚴重的地區，農戶對組織的需求不完全相同，比較適合發展專業性的合作組織；在農戶分化程度不高的欠發達的農村地區，發展綜合性的合作組織更能滿足農戶的需求。

3. 開展農村信貸，力促經濟發展

信貸是農村經濟的催化劑。現在日本農協的信用事業逐漸脫離農業，但仍屬于農協的獨立資產，其原因之一，在于農協信貸的結算功能，可為購、銷事業所利用。通過農協銷售的農戶產品都在農協信用部結算，這等于用農戶未來的產品做抵押，貸款風險很小。我國農村目前仍處于資金短缺狀態。“專業合作社法”并未觸及信用，農民貸款難的問題沒有得到緩解。而采取農協自辦信用業務的做法，不僅可與農協的銷售、購買事業結合，還能透過會員選舉產生的理、監事負責監督管理，為農村的信用建立起組織保障制度。

4. 健全合作組織發展網絡，壯大組織實力

日本農協的組織網絡存在明顯的分層特點，面向農戶的基層農協與按事業性質劃分的中層及上層農協具有明顯的區別。但它們共同構成了日本農協的網絡系統，并最大限度地調動了組織資源，保護了農民的利益，并形成了農協的集團性生產力。[11]我國的專業合作社大都限于村鄉范圍，明顯缺失上層結構，缺乏橫向的信息采集和市場分析功能，更沒有能夠伸入城市的業務網絡。發展農民組織的上層結構，需要有自上而下的力量，這就需要政府介入，幫助建立完整的組織網絡。日本農協的縣級和中央級的建設，就是在基層已經打好基礎之后，由中央政府直接推動，于兩年內全部到位的。總之，我國農村專業合作組織還有待建立上下貫通的健全的組織網絡，并充分調動上下級的優勢，拓展合作空間，壯大合作組織的實力。

[1] 馮昭奎，等.日本農協的發展及功過簡析[J].日本學刊，2009（2）.

[2] 莊榮盛.日本農業現代化經驗對我國的啟示[J].中共中央黨校學報，2008（6）.

[3] 孔祥利.戰后日本城鄉一體化治理的演進歷程及啟示[J].新視野，2008（6）.

[4] 農林水產省.綜合農協統計表，2005：27[A].馮昭奎，等.日本農協的發展及功過簡析[C].日本學刊，2009（2）.

[5] 孔祥智，等.國外農業合作社研究[M].北京：中國農業出版社，2012：262.

[6] JA全中年報，2005：27[A].楊團，等.日本農協考察報告[C].社會科學評論，2008（2）.endprint

[7] JA全中年報，2007A：61[A].楊團，等.日本農協考察報告[C].社會科學評論，2008（2）.

[8] 坂下明彥.日本農協的組織、機能及其運營[J].農業經濟問題，2000（9）.

[9] 日本農業概況[EB/OL].（2012-12-06）http：//wenku.baidu.com.

[10] 李晶.政府蔭庇下的日本農協——仙臺秋保町的人類學調查[J].開放時代，2011（3）.

[11] 楊團，等.日本農協考察報告[J].社會科學評論，2008（2）.

Japanese Agricultural Association Development and Its Inspiration on China

Guan Shan

（College of Economic & Management，Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070，China）

Abstract： The Japanese Agricultural Association，based on small-scale agriculture，has obtained achievements in promoting Japanese agricultural modernization，increasing farmers' income，narrowing the gap between urban and rural areas and buidling organiztions. China's rural cooperative economic organizations face the similar background that the Japanese Agricultural Association had at their initial development： small-scale land operation pattern，a large number of farmers with income from industry and the demand for urban-rural integration. The developing Japanese Agricultural Association has established a top-down complete organizational network， and constantly adjusted its organiztion function according to differentiate farmers and their diverse needs，which benefits the Japanese Agricultural Association's growth and development. Learning from the development experience of the Japanese Agricultural Association can help China to better reflect on the development issues of Chinese rural cooperative economic organizations.

Key words： Japanese Agricultural Association；small-scale land operation；farmers differentiation；urban-rural integration；organization network

（責任編輯：李 萌）endprint