關于兩岸農業合作的深層思考

胡艷君++任立剛

摘 要 近年來海峽兩岸關系持續發展深化，兩岸農業合作面臨非常好的發展環境和機遇。特別是ECFA（兩岸經濟合作框架協議）的簽署和生效實施，為兩岸經濟合作搭建了一個制度化的平臺，但是，對臺灣當局來說，農業議題卻一直是“禁區”，并沒有將開放大陸農產品進口納入ECFA 的協商范圍。兩岸三十多年的農業合作為什么看似只是大陸的一廂情愿，存在什么問題，未來的發展方向在哪里，文章作者通過對臺灣的實地調研，試圖回答這些問題，對兩岸農業合作問題進行一些深層思考。

關鍵詞 兩岸；農業合作；思考

中圖分類號 F320 文獻標識碼 A 文章編號 1673-0461（2014）06-0032-05

2008年5月以來，兩岸關系實現歷史性轉折，中斷近十年的兩會協商得以恢復，兩岸全面直接雙向“三通”基本實現，兩岸經貿交流與合作更加密切。特別是ECFA（兩岸經濟合作框架協議）的簽署和生效實施，為兩岸經濟合作搭建了一個制度化的平臺，同時為擴大兩岸農產品貿易，尤其是擴大臺灣農產品在大陸的銷售提供了制度性的安排，呈現出一定的成效。但是，對臺灣當局來說，農業議題卻一直是“禁區”，因此，并沒有將開放大陸農產品進口納入ECFA 的協商范圍。近期，筆者赴臺灣進行了為期一個月的調研，期間有機會拜訪了臺灣農業金融相關機構以及農業界的一些專家、學者，也接觸到了基層農會、產銷班的農民朋友，對臺灣農業發展現狀、農業金融的發展歷程、農會、產銷班的運作等情況進行了實地調研和了解。在與各位專家、學者以及農民朋友進行溝通和交流的過程中，盡管“兩岸農業合作”是個比較敏感的話題，他們還是談了各自的一些真實想法。本文將就調研的成果，對兩岸農業合作的一些關鍵問題進行深入分析。

一、目前的兩岸農業合作為什么只是一廂情愿？

2008年馬英九上臺之后，六次“陳江會”的舉行，ECFA的簽訂以及兩岸經濟合作委員會的成立，取得了一系列的實質性成果，兩岸經濟往來不斷正常化、制度化，但是農業議題卻一直是“禁區”，目前看來兩岸農業合作似乎只是大陸的一廂情愿。在臺灣學者看來，主要有四方面的原因：

第一，政治考量。眾所周知，臺灣當局害怕大陸有“統戰”的目的。事實上，臺灣農業產值只占GDP的 1.55%（2009年），對臺灣經濟發展的影響并不大，而臺灣農民占臺灣總人口的12.9%（2009年），農業發展和穩定農民民心的政治意義遠大于經濟意義，尤其是在兩岸關系上。有學者就直言不諱地講到關于農產品（農業）的三重意義：他認為農產品首先是政治商品；其次是糧食商品，要保證糧食自給率；第三才是市場商品，要提高其競爭力。目前，臺灣的糧食自給率只有30%多，其中稻米的儲備可以供應臺灣全體民眾3個月，并在這3個月中生產出稻米，但玉米作為最重要的飼料作物，卻完全做不到，他們認為過低的糧食自給率有潛在的風險。因此，對于臺灣來說，首先要保證其作為政治商品和糧食商品的功能，最后才會考慮其市場商品的功能。也有學者認為，大陸愿意與臺灣談農業合作，提出一些諸如 “臺灣的技術、管理、通路、組織+大陸的土地、勞動力”的合作模式，其實完全是出于政治的考慮，因為臺灣農業的成功經驗并不是唯一的，韓國、日本也很成功，大陸同樣可以向他們學習，與他們合作。為什么單挑臺灣呢？因此，從政治上考慮，臺灣當局目前與大陸進行農業合作的意愿不強。

第二，農民問題。對于臺灣當局來說，能夠維護農民的利益是進行兩岸農業合作的一個重要前提。盡管臺灣農業面臨老農、休耕、農業競爭力降低等一系列的問題，但農民的收入足以維持他們的生活，并且有較完善的社會保障。65歲以上的老人每月有6 000臺幣的老年津貼，還有休耕補貼①，加上農民健康保險②，使得臺灣農民的生活基本沒有后顧之憂。日常的農業生產、農產品銷售、農業技術、農業貸款等問題都有農會幫他們解決。也就是說目前政府能夠比較好地解決近300萬農民的問題，維護他們的各種權益。因此，農民赴大陸投資的意愿不高。

對于兩岸農業合作，不少學者提到一個最重要的問題是大陸農產品對臺灣市場造成了不小的沖擊，損害了臺灣農民的利益。臺灣的農業屬于小農經營，水果、花卉、茶葉等是中南部農民農業收入的重要來源，但同時臺灣的農產品生產大多是小規模的，生產成本高，沒有價格競爭力，只能以質取勝。盡管目前臺灣并沒有向大陸擴大開放農產品市場，但臺灣的很多農產品種植技術和新品種被商人偷偷帶到大陸，一開始生產出的產品可能不如臺灣，但經過不斷摸索、改良，品質越來越好，使得臺灣農產品漸漸地在品質上也失去了競爭力，大陸搶占了臺灣農產品的不少國際市場份額。據估計，臺灣水果目前在中國大陸市場有競爭力的，已從十年前的七、八種，剩下現在的兩、三種。事實上部分大陸水果（如荔枝）已開始在海外市場取代臺灣水果[1]。同時海南、廣東、福建等地生產的臺灣水果、花卉、茶葉等通過第三地（如印度、菲律賓、越南等）回銷到臺灣，對島內相關農產品市場也造成了一定的沖擊。因此，從維護當前農民利益考慮，臺灣當局不考慮擴大開放大陸農產品進口，以此來遏制這種沖擊的勢頭。

第三，經濟考量。撇開政治不談，兩岸農業合作對臺灣有什么好處呢？二十多年來，兩岸農業合作的形式主要是農產品貿易和臺灣對大陸農業投資，在農產品不對大陸擴大開放的條件下，農產品貿易一直是巨額逆差，如果擴大開放，后果可想而知。農業投資則表現出單向性、自發性等特點，臺灣的很多種植技術和品種被商人偷偷帶到大陸，智慧財產權沒有得到任何保護。因此專家、學者對兩岸農業合作成果的評價是：“好像沒得到什么，倒是失去了很多。”對于臺灣農民、農業組織到大陸投資農業的問題，有學者談到，雖然臺灣當局不愿意談農業的議題，但是并沒有不同意基層農業組織（如農會）到大陸進行農業投資或者與大陸進行農業合作，只要走正常的程序，都沒有問題，只是農會沒有太大的意愿，因為他們不敢保證與大陸進行農業合作、到大陸投資可以獲益。對于農民個人到大陸投資創業，通過對一些專家、學者的訪談以及與農民的溝通，在他們的印象中，單打獨斗到大陸投資創業的臺灣農民大部分都是失敗而歸。因此，想要短時間內消除他們心中對大陸負面的陰影，似乎并不是一件容易的事。endprint

第四，心理因素。兩岸農業雖然都屬于小農經營，但處于不同的發展階段，大陸農業的整體發展水平要落后于臺灣。因此，正像臺灣人不喜歡或者不同意大陸的“讓利說”，他們認為自己發展的比大陸好，很多方面都超過大陸，大陸是弱勢的一方，以前都是他們在幫助大陸，現在情況變了，心理上好像有點不能接受。農業的合作也是這樣。成立于1995年的財團法人農村發展基金會是一個公益性質的團體，基金會以臺灣農業發展經驗，積極促進國際農業交流并協助島內外地區推動農村及農業發展。他們曾經幫助過不少大陸貧困、落后地區的農民進行農業技術改良，取得了不錯的效果，如福建永春的柑橘種植。近幾年，類似的項目和計劃少很多，一方面由于受到兩岸情勢變化的影響；另一方面他們認為這些年大陸經濟發展很快，農民收入水平也有很大的提高，好像不需要他們幫忙了。他們認為，臺灣方面可以通過技術指導、品種改良等比較直接有效的方式幫助大陸貧困地區的農民脫貧致富，但是相反想要通過兩岸農業合作來解決臺灣農業問題沒有太多操作的空間。

二、通過兩岸農業合作，臺灣能得到什么？

既然我們講的是兩岸農業的“合作”，那就應該是互利雙贏的。而過去三十多年的農業合作，臺灣方面似乎沒有收益只有損失，這是他們不愿進行農業合作的一個重要原因。因此，在與專家、學者交流探討的過程中，也向他們請教了一個問題，“臺灣希望通過兩岸農業合作得到什么？”比較一致的看法是：“希望可以和大陸共同開拓更大的農產品市場，前提是臺灣不擴大開放大陸的農產品進入臺灣市場。”顯然，更大的農產品市場意味著能增加農產品的銷量，而農產品的銷量增加就能在一定程度上解決臺灣農業衰退、土地休耕等問題。那么，通過兩岸農業合作能實現他們的愿望嗎？目前看來并不容易。首先，國際農產品市場本來就是全球貿易自由化進展相對滯后的一個市場，世界各國政府給予的保護程度普遍高于其它市場。進入21世紀以來，各國對檢驗檢疫、食品反恐、農產品身份認證、知識產權、食品標簽等非關稅壁壘的運用有增無減[2]。其次，大陸農產品市場本身還存在市場體系不完善、市場信息不暢通、農產品質量不高、市場運行主體組織化程度不高等問題；在國際市場上有競爭力的農產品并不多，加入WTO后還面臨較大的農產品進口壓力。第三，現實的情況是，無論國際市場還是國內市場，水果、花卉以及茶葉等農產品大陸和臺灣是處于競爭的態勢。因此，本來農產品市場空間就很有限，想要擴大談何容易。既然很難得到自己想要的，臺灣方面不愿意合作也就在情理之中。

談到兩岸農業合作如何讓臺灣農民獲利的問題，對一位學者的回答印象很深，她說：“開放自由行后，大陸朋友來臺灣觀光，多到農場、休閑農業觀光園區看看，多吃臺灣水果，再郵購一些回去，就是對臺灣農民最直接的幫助。”她顯然是以開玩笑的方式否定了兩岸合作的必要性，其實她說的話值得我們深思，與大陸相比，臺灣農民數量、農業規模都很小，要真正讓農民獲利，不能光憑大陸一廂情愿，而要面對現實，認真總結二十多年來兩岸農業合作究竟對臺灣農業、農民和農村發展帶來了什么好處，以此為出發點，實事求是地合理規劃，不能被暫時的經濟利益所牽制，要尋找合適的合作途徑和模式，而這不僅是兩岸農業合作的關鍵問題之一，也不僅是涉及到兩岸農業交流與合作是否能得以可持續發展的問題，而是從本質上能否爭取到臺灣農民的心的大問題，是從對臺工作的大政方針上思考的問題。

三、兩岸農業合作的困難與問題

2006年以來，農業部會同國臺辦先后在大陸9個省份設立了9個海峽兩岸農業試驗區，同時在14個省份設立了29個臺灣農民創業園，成為了兩岸農業合作的重要平臺。據不完全統計，截至2008年底，投資大陸的臺資農業企業已有5 900余家，投資大陸的農業臺資達到69億美元，進入各試驗區和創業園的臺資農業企業4 800多家，試驗區和創業園實際利用臺資55億美元，占臺灣投資大陸農業實際金額的79%[3]。兩岸農業合作取得了一定的成績，但是在與臺灣農業專家、學者交流的過程中，對于兩岸農業交流與合作有一些不同的看法。主要有以下幾個方面：

第一，合作目標及成效。專家、學者普遍認為，兩岸農業合作試驗區和臺灣農民創業園的建立的最終目標應該是讓兩岸農民獲益，但從目前的情況看，我們不知道對大陸當地農民帶來多大好處，但對臺灣農民來說，沒有太大成效，因為基本都是商人去投資的，沒有真正惠及臺灣農民。

第二，合作主體及其意愿。兩岸農業合作的主體應該是農民、基層農業組織和農業企業。其中，農民單打獨斗到大陸投資，面臨很多困難，主要有以下幾個方面：①資金來源。通過農地貸款得到的資金很有限，而且還有利息的壓力。②壓力大。前期投入高，加上生活費用，還面臨失敗的風險。③來自家庭的強烈反對。農民獨自到大陸投資創業，一般家庭都會出問題。而且從目前的情況看，農民到大陸投資失敗的比例比較高，這些失敗的案例在很大程度上影響了臺灣農民到大陸投資的信心。臺灣農會是最具活力的農民團體和綜合性的農業合作組織，屬于法人實體，有權利自己決定是否和大陸進行合作，臺灣當局是沒法干預的。但是目前他們的合作意愿也不是很高，因為一方面要考慮政府的態度；另一方面擔心權益不能得到有效保障，這也是他們最擔心的。三重市農會總干事告訴我有農會在大陸設立農產品銷售中心，一開始產品銷路很好，但很快就會被仿冒，最后導致他們的農產品失去市場。對于企業，由于缺乏比較利益及農業投資回收期長等因素，再加上農業貸款沒有保障，農業投資不是他們的最愛。因此對于那些半路出家的非農企業投資農業，一位專家提出了他的擔憂，他認為那些原來從事房地產的臺商愿意轉行投資農業，其實根本不是真正想從事農業，而是想圈地。這個問題確實值得大陸的相關部門注意。從以上分析可以看出，農民、農會投資合作意愿不高，愿意投資的企業又有動機不純的嫌疑，這是兩岸農業合作中面臨的一個大的潛在風險。

第三，合作平臺建設。兩岸農業合作試驗區、臺灣農民創業園作為推動兩岸農業合作的主要平臺，對于其設立和發展，專家、學者們就他們的親身經歷提出了自己的一些看法。首先，不少園區并沒有根據實際情況進行詳細的規劃和可行性分析。如有的園區建蓋的溫室，其條件根本不滿足臺灣花卉的栽培種植需要。其次，雖然每個園區都有不少優惠條件，包括稅收、土地租金等，但是由于農業的特殊性，生產周期長，尤其是利潤高的水果，要4～5年才能開始收獲，資金是個大問題。再次，即使農民愿意去大陸投資，園區除了給予一些優惠條件之外，軟體方面的建設嚴重缺失，農民在生產、市場、技術、運銷等方面遇到問題幾乎無處尋求幫助，而這在臺灣是農會幫助解決的事。關于臺灣農民創業園的設立和發展，一位教授的觀點值得大陸相關決策部門思考，他認為：“這些園區如果以吸引臺灣農民投資創業為目標，已經錯過了最佳時機，要是再早十年會好很多。因為目前臺灣農業在從傳統農業（經驗的應用）向現代農業（科學的應用）和知識農業（知識的應用）轉型，早些年到大陸投資創業的農民多是借助于傳統農業中對種植、栽培經驗的應用，他們的成功更多是源于市場成熟、自然條件適宜。”古坑鄉農會一位股長講的一件事似乎也印證了那位教授的說法，他說，大陸某地園區提供很好的條件，包括土地租金、稅收減免、基礎設施、園藝設施等都很齊全，幾次到他們農會洽談合作事宜，都沒有成功，主要源于資金無保障、市場不確定、氣候等自然條件不適宜等幾方面的因素。因此，對于合作平臺的建設，僅限于盲目投資硬件設施是遠遠不夠的。endprint

第四，保障措施的制定和執行。很多專家、學者都提到，農業合作要真正使兩岸互利，就要從政府層面簽訂類似于ECFA的協議才能做到，規定雙方的權利義務，而且要有一個正式的機構來共同推進，這樣雙方的權益才能得到應有的保障。他們還談到，近兩年一些大陸經貿考察交流團到臺灣都會采購農產品，除了當場購買的，許多訂單都不能如期如實兌現，在島內造成了一些負面影響。這些對順利推進兩岸農業合作是很不利的。

四、兩岸農業合作的未來在哪里？

盡管兩岸農業合作面臨很多問題和困難，我們仍然可以通過分析雙方的比較優勢，并進一步地溝通和協商，找到合作的突破口。臺灣農業專家、學者的一些建議或許能給我們一些有益的啟示。

第一，兩岸農業合作的原則和目標。合作的原則應該是技術互惠、產業互利、貿易互補，避免惡性競爭。合作的目標則應是弘揚華人的農業文化（農業科技、農業品牌、農業生產標準等），共同開拓國內和國際市場。

第二，兩岸農業合作平臺建設目標的重新定位。兩岸農業合作平臺的規劃和建設應該與大陸的新農村建設結合起來，最終把它們建設成為“兩岸現代農業合作示范區、新農村建設先行區、農業新品種新技術試驗區、新型專業農民培育區”，并且根據園區所處位置不同、合作對象的特點不同有所側重。事實上，不論是農民創業園還是農業合作試驗區，不一定只是一個園區，或許是一個地區，最重要的是它應該有輻射的功能和范圍。目前，29個臺灣農民創業園的面積是臺灣面積的兩倍，每個農民創業園都分核心區、拓展區和輻射區，不同的區域發展模式也會有所不同。如果這些園區都能成功發展為現代農業的示范區，并且能有效輻射周邊地區，對大陸農業的發展，三農問題的解決，新農村的建設將有積極的推動作用。

第三，兩岸農業合作的基礎。兩岸農業有很強的互補性是各位專家、學者一致認同的。他們認為，兩岸農業各有優勢，臺灣在于農業科技和農會、產銷班、農業策略聯盟等農業組織的經營管理模式，大陸在于種源、土地、勞動力等農業資源。而且目前臺灣很多農業技術和品種已經轉移到大陸，農業在大陸的投資也有不小的規模，為進一步合作奠定了一定的基礎。但是大陸的農業配套服務還比較落后，在一定程度上會成為影響兩岸農業合作的一個障礙。

第四，兩岸農業技術交流與合作。自然環境的不同使得兩岸對農業生產技術尤其是農產品種植品種、栽培技術等各有側重，存在很強的互補性，交流的空間很大。臺灣一直以自己農業的發展成就而自豪，尤其在農業推廣和農業技術開發方面，臺灣農業科技、專利的轉化率很高，達90%以上，很重要的原因在于它的無償性。在大陸，農業科技的轉化是有償的，而小農經濟模式下，農民的能力有限，因此限制了其轉化的速度。其實這兩種模式各有利弊，這方面兩岸可以相互借鑒。目前，為了保護農業的智慧財產權，臺灣正在逐步轉變這種無償轉化的模式。對于兩岸農業技術的合作，有專家認為，如果兩岸合作進行農產品的生產，內需不是問題，供給也不是問題，問題主要有兩個，一是質量如何保證和提高，二是如何保證價格不會大起大落。所以農產品的生產技術就成為解決這兩個問題的關鍵，如栽培技術，如何突破自然條件的限制，拉長生產期。諸如此類的農業技術問題，兩岸可以共同解決。

第五，臺灣對大陸農業投資。對于這個問題，主要有兩派觀點，一派認為，臺灣對大陸進行農業投資，應該主要著眼于糧食作物、貧困地區以及農產品與臺灣互補的地區。如西北、西南和東北地區。而對于與臺灣是競爭關系的華南和華中地區，如福建、廣東、浙江、江蘇等地，則不應該鼓勵，因為農業的競爭會沖擊臺灣，而臺灣農業是小島經濟，很脆弱，承受不了沖擊。另一派則認為，臺灣作為海島型農業，資源有限，應該根據比較利益原則，生產有優勢的產品，農業應該在全球布局，積極進行對外投資，包括到大陸投資。其中，大陸的廣東、福建、海南、云南等地與臺灣氣候、自然條件有些接近，在這些地區進行投資比較容易成功。

第六，兩岸農業合作需要具備的條件。專家、學者們提到的“條件”顯然都是針對大陸提出的，他們認為大陸應該在以下幾個方面有所加強：①稅收、法律、安全保障等相關政策需要不斷完善；②建立和完善農產品生產運銷體系；③地方政府要有合作的誠意，服務意識要加強；④最重要的一點，無論是理論探討還是實際的合作，兩岸農業合作需要一個機制化、正常化、系統化的渠道，有一個自上而下的工作團隊來運作，形成常態化的協商機制。滿足了這些條件，兩岸農業合作才可能真正實現雙贏。目前的情況是，臺灣農民赴大陸進行農業投資都是散兵作業，他們能力有限，一個臺灣農民最多可以管理好1公頃的土地，而且很多農民只會自己種植、管理，并不能真正有效地把臺灣農產品的栽培技術傳授給大陸的農民。因此，合作的成效是很有限的。

第七，兩岸農業合作的模式。很多專家、學者都認為，兩岸農業真正有效的合作模式應該是雙方政府出面協商這個問題，由農會來具體操作，進行全面的、切實有效的合作。但是目前，阻力主要來自臺灣當局，雖然政府已經派人赴大陸考察臺灣投資大陸農業情況，但還沒有關于兩岸農業合作事宜的規劃。如果政府沒有規劃，農會也不敢貿然采取行動。南部的一些縣市長赴大陸推銷農產品，其實都是作秀給農民看，目的是穩定民心，爭取選票。不少專家認為，臺灣當局應該正視現實，告訴農民現實的情況，對于能夠對外投資的項目，擴大投資。同時，政府還應該做好兩方面的工作：①為農業對外投資培訓相關人才；②為農業對外投資提供資金保障，如風險保障措施、低息貸款等等。如果臺灣當局能在這方面做出一些讓步，兩岸可以利用各自的比較優勢，合作創建“異地農業”的模式，即臺灣接單，大陸生產，共同開拓國際市場。

① 休耕補貼，是以收入支付的形式對農民支持和保護的一項政策，是指對按政府要求，停止繼續耕作的面積提供補貼，以減輕農民損失，同時規避農民因減少耕作而收入下降。

② 農民健康保險，臺灣《農民健康保險條例》規定：農民健康保險之保險事故，分為生育、傷害、疾病、殘廢及死亡五種；并分別給與生育給付、醫療給付、殘廢給付及喪葬津貼。保障范圍為農會會員及年滿15 歲以上從事農業工作的農民。endprint

① 休耕補貼，是以收入支付的形式對農民支持和保護的一項政策，是指對按政府要求，停止繼續耕作的面積提供補貼，以減輕農民損失，同時規避農民因減少耕作而收入下降。

② 農民健康保險，臺灣《農民健康保險條例》規定：農民健康保險之保險事故，分為生育、傷害、疾病、殘廢及死亡五種；并分別給與生育給付、醫療給付、殘廢給付及喪葬津貼。保障范圍為農會會員及年滿15 歲以上從事農業工作的農民。

Reflections on Cross-strait Agriculture Cooperation

——Based on Field Research in Taiwan

Hu Yanjun1，Ren Ligang2

（1. Beijing Union University，Beijing 100101，China；2. China Agricultural University，Beijing 100193，China）

Abstract： In recent years cross-strait relations continue deepening development and the cross-strait agricultural cooperation faces a very good development environment and opportunities. The ECFA（Economic Cooperation Framework Agreement）signed and effectively implemented sets up an institutionalized platform for the cross-strait economic cooperation. However， the Taiwan authorities have long put agricultural issues into a "restricted area"and have not included the mainland agricultural imports in the ECFA negotiation. For more than 30 years， the cross-strait agricultural cooperation has been seemingly just wishful thinking of Mainland. What problems exist？ What is the direction of future development？ This paper，based on field research in Taiwan，attempts to answer these questions and gives some deep reflections on cross-strait agricultural cooperation.

Key words：cross-strait；agricultural cooperation；reflection

（責任編輯：李 萌）endprint