人口老齡化背景下監護立法之完善

劉天利　李從容

【摘要】進入老齡化社會后，現行監護制度已不能有效保障老年人參與基本社會活動。文章分析了現行監護體系存在的立法理念滯后等缺陷，在介紹國外成年監護制度發展狀況并借鑒其立法經驗基礎上，建議有效區分被監護人的不同需求，尊重老年人意思自治并構建專門的成年監護制度，以便形成適應我國老齡社會現實需要的監護法律體系。

【關鍵詞】老年人監護 立法缺陷 體系構建

【中圖分類號】F320.2 【文獻標識碼】A

《2011年度中國老齡事業發展統計公報》數據顯示：截止2011年末，我國60歲及以上老年人口已達1.8499億，占總人口的比重達13.7%，全國65歲及以上老年人口已達1.2288億，占總人口的比重達9.1%。根據聯合國發布的標準，一個國家或地區年滿60周歲以上人口占該國家或地區總人口比例達10%以上，或者年滿65歲以上人口占該國家或地區總人口比例達7%以上的，該國家或地區即被認為進入老齡化階段。因此，當前應對人口老齡化已是我國社會發展的重要任務，除不斷完善現有社會保障機制外，完善監護立法也為解決成年養老問題提供相應保障。

現行規范中成年監護制度之不足

現有立法首先規定了適用于監護的被監護人主體范圍，包括無民事行為能力和限制民事行為能力的自然人；并分別按照未成年人、成年人各自具備行為能力的情形規定了監護人范圍、選任順序及出現選任爭議的解決方式和程序等內容；還進一步明確了監護人在履行監護職責時依法享有的權利和應履行的義務，不依法履行監護義務的相關責任，及監護人變更和資格撤銷的情形，這些內容都體現在我國《民法通則》中。其次，《民法通則若干意見》第一章第一、二節，尤其是第二節“關于監護問題”的規定，則進一步將監護制度具體化。第三，在上述立法規范基礎上，新修訂的《老年人權益保障法》第二十六條確立了我國老年意定監護制度雛形，但規定內容并不具體。

總體來說，上述監護立法從主體范圍、適用監護的條件、監護人權利、義務，監護職責履行等多方面初步確立了我國監護制度的框架。由于我國監護制度的基本框架確立于計劃經濟條件下的20世紀80年代，已經不能適應我國目前經濟社會及人口環境變化的實際需要。具體來說，面對日趨嚴峻人口老齡化趨勢使得高齡老人的監管、照護援助需求急劇增加，而經濟環境變化下親屬關系日漸疏遠導致空巢老人養老問題日漸突出，使得現有監護制度明顯不能適應轉型社會的實際需要。

立法理念滯后，側重對被監護人的控制保護。現有立法確立的法定監護和指定監護格局，一直未能有根本突破，雖在一定程度上維護了被監護人權益，但整個監護設立過程未能體現被監護人的主觀意愿。新修訂的《老年人權益保障法》雖允許老年人通過協商確定實際的監護人，但并未對此類監護的性質、確立程序等做具體規定，使其有流于文本之嫌。

立法限定的被監護人范圍較小。目前，民法規范中確定的監護范圍包括未成年人和滿足法定資格的成年人，其中成年人主要是指無民事行為能力或限制民事行為能力的精神病人和癡呆人，未能考慮到人口老齡化背景下具備相應民事行為能力的老年人在適當條件下的監護問題，因而已不能有效滿足實踐中相應民事行為能力的老年人臨時確定監護的需要。

對監護人的監督機制不完善。立法將監護人的監督權力賦予其他有監護資格的人或者單位，對被監護人的利益保障存在缺陷：第一，不能排除各順位有資格的監護人相互串通，損害被監護人權益；第二，監護權的變更或撤銷仰賴于其他有監護資格的當事人提起，不具有強制性；第三，法律“所規定的‘有關人員或者有關單位較為模糊”①，不利于實踐操作；第四，未能體現老年人的特殊需要，尤其未能對孤寡老人以及親人不在身邊的老年人的監護人實施有效監督。

社會組織作為監護人的相關規定操作性不強。立法首選自然人作為監護人，社會組織擔任監護人也為法律允許。實踐中，若由社會組織擔任監護人，立法并未對其擔任監護人的具體操作辦法做詳細規定，不利于切實保障被監護人的權益。比如由社會組織擔任監護人的，監護權的行使仍要依靠自然人行使，因而如何選任該自然人就十分關鍵，但法律對此卻未能明確。

可見，正因為我國目前的監護立法有上述不足，才需要在新的人口老齡化背景下對之進行積極反思和完善。為此下文將在前述分析的基礎上，考察國外老年監護立法的發展過程和成功經驗，為我國所借鑒。

國外成年監護制度的發展

國外成年監護制度是伴隨人口老齡化趨勢不斷發展的，各國立法都不約而同借助監護制度的立法完善來應對老齡化趨勢。

美國成年監護制度發展。美國監護制度最初是作為控制精神障礙者財產的方式，而不是為其提供關懷與保護。1969年美國國會通過統一遺囑驗證法典，首次以成文法形式規定了欠缺行為能力人的監護與保護程序。該法案于1982年修改后增加了限制監護理念，即監護人的監護權以被監護人的有限意思為界限。20世紀90年代中期該法案又進行了新修訂，包括將監護和保護制度視為最后救助手段；再次強調“有限制的監護”理念，要求監護人或保護人在為欠缺行為能力人做決定之前盡可能與他們進行協商；對監護人采取重要監督措施等內容。另外，美國法律還規定了兩項重要監護制度：其一，成年人公共監護制度。該制度是由“法院指定專門的政府部門或承擔公共職責的實體機構來具體承擔監護人職責”②，監護人可從監護財產中取得一定報酬。隨著社會本位思想的指引，成年人監護制度社會化、公法化的趨勢明顯，到要求政府建立專門機構來負責公共監護制度的實施。其二，監護人培訓制度。作為成年監護的一項重要制度，美國監護人培訓制度包括上崗前培訓與在職培訓，并被賦予強制執行力，從培訓適用范圍到培訓內容，再到培訓費用等方面均做出規范，旨在提高監護人整體素質，保障被監護人的權益實現。

美國成年監護制度的不斷改革，主要基于切實幫助欠缺行為能力成年人平等融入正常的社會生活，其立法理念從早期的監護權無特殊限制到有限限制原則，再發展到尊重被監護人自我決定權，最后到公共監護制度的建立及其公法化和國家干預。endprint

德國的成年監護制度。1990年6月德國議會通過立法對德國既有監護制度體系進行較大幅度的修改，特別是廢除了禁治產宣告制度，并在此基礎上專門建立了相應的成年照護制度以滿足老年人監護的現實需要。該成年照護制度規定了相應的制度體系內容，一是“明確了被照護人的民事行為能力不因選定照護人而當然喪失或者受限制，被照護人本人意思仍在民事活動中居于首要位置”③，照護人僅在法定的必要范圍內才有超越被照護人意思做出決定的權利；二是新設立的照護制度規定了照護的開始、照護人選任、照護內容及照護報酬等內容。當然，此次修改還針對老年監護設置了防老授權制度，賦予老年人乃至成年人在意識清醒但身體障礙時，可自行申請設立監護人的權利。

德國監護立法新確立的成年照護制度內容體系較為全面，充分尊重成年人的意思自治，將法定照護、法院指定照護與老年人自選照護相結合，從不同層次保障對被照護人的監護。

法國成年監護制度發展。法國于1865年成為世界上首個進入老齡化社會的國家，其監護立法目前主要體現在1968年通過的第65-5號法律中。該法對以往立法中的成年監護制度作了大規模修改，廢除了舊法例中的禁治產和準禁治產宣告制度，首次將老年監護明確列入成年監護范疇，但同時規定須經過專門醫生對成年人的精神官能和身體功能的損害情況進行確認，然后方可由法官宣告設立監護。作為最早老齡化的國家，法國法雖然對老年監護設置程序作了嚴格規定，但其仍是第一個將老年監護明確制度化的西方國家。

日本的成年監護制度。為了適應老齡化社會需要，日本于1999年12月通過國會立法對既有成年監護制度進行了修改。主要涉及的內容包括：確立了法定監護和任意監護，并“區分被監護人的不同情況將法定監護劃分為監護、保佐及輔助三種”④；同時明確了監護人、監護監督人的選任范圍、程序、產生方式及其職權職責、監護權及監護監督權消滅等；詳細規定了監護的內容，即應當考慮到本人的身心狀態和生活的情況履行對本人的日常生活等的監護職責；重視本人的獨立自主決定權，規定本人的行為能力不因監護而受到限制，除非其精神能力顯著減退；為解決禁治產、準禁治產宣告廢除后的行為能力公示問題，特別設立了成年人監護登記制度。

日本成年監護制度符合現代社會關注人的尊嚴和權利的觀念，在尊重本人意志基礎上通過立法保護老年人的利益，尤其是在法定監護中又依據被監護人情況分為監護、保佐和輔助，充分利用老年人尚存能力，建立了有自身特色的成年人監護制度體系。

國外立法對完善我國成年監護制度的啟示

考察我國現行監護立法規范，目的在于借助法律關系范式，找到規范本身與現實需要之間的不適應性并加以完善。

以“人本”理念指導監護立法。隨著國際人權意識強化，關注社會弱勢群體，尤其是該群體中殘障者和老年人人格尊嚴、生存權等問題，“很多國家都將‘尊重本人的自我決定權等新的人權保護理念引入監護立法”⑤。如德國、日本立法先后廢除傳統的禁治產和準禁治產宣告制度，從立法上承認即使無民事行為能力人也有相應認知能力，以使其能像普通人一樣融入社會、正常而自在的生活。再如美國立法中引入的有限制監護理念，要求監護人或保護人在為欠缺行為能力人做決定之前盡可能與他們協商，最大程度尊重本人意愿及利益訴求；監護制度確立只是在本人自由意思能力之外，由監護人依法補充或補強本人的行為能力，幫助實現本人意愿和維護其合法權益即可；本人仍是其內心意愿的最了解者，本人可依尚存的意思能力決定本人事務，而監護權具有補充性。可見，我國監護立法也可摒棄現行的純粹強調對被監護人控制和約束的立法思想。

立法應專門設立老年監護制度。各國監護立法均對老年人特別是高齡老年人監護問題給予高度重視，不管是通過增加法律條款，或是專門單獨立法等形式，都特別將老年人列入受監護范圍。如法國法中雖規定了須經過專門醫生對成年人的精神官能和身體功能的損害情況進行確認，然后方可由法官宣告設立監護等嚴格程序，但卻明確將老年監護列入成年監護范疇。還有德國法設立的防老授權等制度，也體現出老年人作為被監護人與其他被監護人相比較的特殊性。由于我國人口基數大，老齡化問題比其他任何國家都要嚴重，據全國老齡委發布的《中國老齡事業發展報告（2013）》顯示，我國老齡人口在2013年全國將突破2億大關，達到2.02億。因而，通過立法在我國設立專門的老年監護制度迫在眉睫，也是進一步維護老年人合法權益的重要舉措。

立法須尊重被監護人的意思自由。傳統監護立法一般只規定了法定監護或指定監護，共同點在于其都是立法、執法或司法者的一廂情愿，監護人的選任未必符合被監護人本人的實際利益。于是，西方國家的監護立法改革大多都充分考量被監護人的意思能力，如德國法確立的防老授權制度。該制度明確：老年人或疾患者在自身尚有健全民事行為能力情況下，可事先對自己信賴的人實施授權，授權內容為當老年人或疾患者喪失意思能力和行為能力后，由被授權人依據授權協議處理授權人的人身、財產照管等事宜。再比如日本法規定的意定監護制度等，都充分尊重了包括老年人在內的被監護人本人對自己監護人的自由選擇權，符合民法自由、平等精神。由于我國監護立法過分強調對被監護人的監管，未能突出對具有一定意思自由的被監護人自主意識的承認和滿足，不能適應現階段老齡化社會對監護制度的需要，因而需要對其進行修改和完善。

立法須順應監護立法的公法化、社會化趨勢。各國監護立法更加注重以社會本位思想的指導，通過賦予權威機構或公益性監護服務機構公法化的權力，切實維護老年人權益。成年公共監護制度就是這種趨勢在美國立法中的直接體現，以使監護從過去被高度不信任的政府行為變為受到高度限制和監督的成熟和考慮周到的政府行為。另外，美國法確立了監護人培訓制度并賦予強制執行力；法國法對老年監護的設置條件、程序有嚴格規定，都體現了國家權力介入監護關系的全面性，不僅限于我國立法中法院作為司法機關對監護關系的干預和監督。對我國監護立法而言，應順應這一基本趨勢，在監護立法完善過程中不再將監護看做純粹私法領域的基本制度，而要不斷強化公法和公權力機關的介入，強化和完善公權力對監護制度的干預、監督和支持；可進一步設立專門的監護事務管理機構并明確其職權職責，同時將現有立法中經濟單位作為監護人的相關制度予以修改，設立具有公共職能的公益性監護人；通過公益性監護人設立、組織架構及其運作模式的限定滿足成年被監護人的實際需要。

注重對監護權的監督與限制。以往監護立法都是在監護權產生前，對監護人的資格進行初步審查，很少涉及監護權產生后的過程監督。目前，各國立法都相繼規定了監護人行使監護權的前提，即尊重被監護人的意志或由被監護人協商等，以此來實際限制監護權的濫用。如日本法專門設定了監護的監督人制度，并就該監督人的選任、職責職權、辭職和解任等做出規定，借助第三方監督方式實現監護權在合法范圍內運行。對完善我國監護立法而言，應進一步明確監護人的監護職責，明確被監護人人身、財產管理及行為代理的具體內容；給予監護人基本權利自由的同時明確其監護義務，及違反相關義務的法律責任；設立和完善監護監督制度，及時發現侵犯被監護人權益的違法行為并進行制止和處罰，維護被監護人的合法權益。

此外，國外立法也相繼拓展了監護人的范圍，將社會機構確定為監護人，這對我國監護立法完善具有借鑒意義。如德國法就將具備法定條件的法人社團確定為監護人，還將法人社團需要具備的資金、規模、成員資格及培訓等方面內容納入規范之中，同時還規定了承擔照管事務應是法人社團中的具體工作人員，而非虛擬化的組織等內容。

（作者分別為西安建筑科技大學管理學院講師，西安建筑科技大學管理學院教授；本文系陜西省高校哲學社會科學重點研究基地建設專項資金項目和陜西省重點學科建設專項資金項目資助研究成果，項目編號：DA08046、E08001）

【注釋】

①李霞：《民法典成年保護制度》，濟南：山東大學出版社，2007年，第38頁。

②張學軍，張雷：“成年監護制度綜義”，《江海學刊》，2005年第10期，第76頁。

③劉金霞：“德國、日本成年監護改革的借鑒意義”，《中國青年政治學院學報》，2012年第5期，第120頁。

④渠濤：《中日民商法研究》（第1卷），北京：法律出版社，2003年，第121頁。

⑤吳國平：“監護人主體資格法律制度的檢討與完善”，《廣西大學學報》（哲社版），2008年第3期，第21頁。

責編/豐家衛（實習）endprint