農村房屋抵押貸款的法律思考

李啟翔

摘 要：農村房屋抵押貸款法律思考是契合當代社會發展的時代命題。我國立法和配套制度建設的不足嚴重阻礙了農村房屋抵押貸款制度價值的發揮?；诂F有國情和法律語境，在保持農村土地所有權不變的情況下，推動立法承認農村房屋抵押貸款，消除司法障礙的同時推動農村房屋產權登記、宅基地法定租賃制度、房屋價值評估制度以及社會保障制度等配套制度建設對農村房屋抵押貸款突破當前困境大有裨益。

關鍵詞：農村房屋；宅基地；流轉

一、農村房屋的特殊性

（一）農村房屋的社會保障屬性。農村房屋占用的土地被稱為宅基地，而宅基地使用權的獲得是基于房屋所有者隸屬農村集體經濟組織的身份，非本集體經濟組織的成員不能獲得宅基地。與這種身份屬性相對應，農民建房使用宅基地除繳納相關證件辦理手續外，無需為該使用權支付費用，具有無償性的特點。從農村現實情況分析，一旦分并使用宅基地，該使用權并不存在期限限制，只要房屋繼續存在，甚至還可以通過繼承的方式繼續使用。這樣的特點決定了農村房屋具有最低生活保障，確保每戶農民有棲身之所。這決定了農村房屋的福利和社會保障屬性。隨著市場經濟的不斷發展和城鄉一體化建設的推進，大量農村居民涌入城市，造成大量農村房屋閑置，這種社會保障屬性日漸削弱，但由于我國相關立法和制度并未對此做出積極回應，導致農村房屋的財產性價值得不到有效體現，而社會保障屬性的功能式微。

（二）農村房屋權能受限。農民作為房屋的所有者，顯然享有對房屋的占有、使用、支配和收益的權利。從我國相關民商事立法的角度分析，顯然其財產屬性可以得到合理的主張和發揮。但由于房屋所占用土地所有權與使用權分離，其所有權流轉受到嚴格的限制，而農村房屋與宅基地不可分割，一旦分割必然導致房屋喪失其應有財產價值，導致農民對房屋財產權利的實現十分有限。在現行制度下，農村房屋的權能顯然受到限制，在權屬形式上缺乏合法性，大多房屋沒有房地產管理機關的權屬登記，而只有房屋所有權證或土地使用權證。甚至有的農村房屋拆建只有相關審批，房屋和土地使用權都未進行確權登記，造成了農村房屋權能的受限，房屋的經濟價值很難體現。

二、農村房屋抵押貸款的障礙

（一）農村房屋抵押貸款的法律障礙。我國憲法明確了農村土地屬集體所有，農村房屋所涉宅基地農民僅有使用權不具備所有權。根據我國《物權法》的規定，農村宅基地的土地使用權不得抵押，《擔保法》第37條做出了類似規定，這決定了農村房屋抵押貸款的可能性喪失。我國《土地管理法》第62條規定，農民居民一戶只能擁有一處宅基地，農村居民出賣、出租住房后在申請宅基地的，不予批準。這是由宅基地的社會保障屬性決定的。

盡管房屋的經濟價值屬性決定了其可以用于抵押，但由于房屋作為抵押物顯然也應該包含宅基地使用權或者所有權，由于宅基地使用權或者所有權的抵押不能，所以應該推定農村房屋無法實現抵押貸款。這決定了當前農村房屋抵押貸款的關鍵在于宅基地使用權流轉限制的修正。盡管近年來我國積極推動農村房屋抵押貸款試點，但相關試點工作并未突破現有法律規定，導致試點呈現出擦邊球的有限成果屬性。法律障礙成為農村房屋抵押貸款不能的主要障礙。

（二）農村房屋抵押貸款配套制度的障礙。首先，農村房屋抵押登記制度的障礙。當前，我國房屋產權登記工作主要有房產局負責，而對農村房屋產權登記工作并無專門機構負責，一般而言，農村房屋建房證或者土地使用證的登記審批單位為國土資源機關。然而，由于我國農村人口和面積較大，登記工作存在較大難度。我國當前并未全面展開對農村房屋產權登記確權工作，導致農村房屋僅有土地使用證或產權證，而大多數的農村房屋并未進行房屋產權登記。在此情況下，如果想通過農村房屋抵押貸款，無法辦理抵押登記。

其次，農村房屋價值評估體系尚未形成。抵押貸款本身是基于抵押物本身價值，按照一定比例進行貸款發放工作。而由于農村房屋所有權與宅基地所有權分離，單純以房屋進行抵押的探索證實了一旦抵押人無法償還抵押貸款，在抵押權人實現抵押權時，因土地使用權無法流轉而喪失利益。因為除卻宅基地使用權，房屋本身的價值將大打折扣，只能按照二手建筑材料的價值進行認定。

三、農村房屋抵押貸款對策建議

（一）完善立法，消除立法障礙。在堅持農村土地基土所有的基礎上，應積極推動立法承認農村房屋抵押權，對農村房屋抵押權問題進行專門的規定，在此基礎上推動《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等法律規定的協調和統一。

具體而言，設置農村房屋抵押權應明確抵押主體和抵押標的。通過立法將農村房屋抵押權的主體明確為農村房屋所有權人。房屋所有權人設立抵押，必須滿足三個方面的條件：其一，所有權人必須對房屋所有權提供權屬證明及相關材料；其二，抵押人抵押房屋貸款的，房屋和房屋所在宅基地使用權一并抵押，并做出抵押房產在抵押權實現后自行解決居住場所和提供有穩定生活來源的書面承諾；其三，抵押人抵押農村房屋貸款的，應明確貸款用途，針對農村經濟社會發展的具體情況，立法可以明確農村房屋抵押貸款僅可用于農林牧副漁業等的發展，不得用于消費。抵押權人及金融機構同樣需要具備行政許可，并具備熟悉農村、掌握農村現實情況并在農村具有眾多服務網點的金融機構承擔。進行抵押的必須征得集體經濟組織的書面同意，并確保抵押標的不存在其他權屬糾紛。

（二）強化配套制度建設。（1）房屋產權登記制度。根據我國《物權法》的規定，不動產的必須通過登記的方式進行公示，未經登記的不得對抗第三人。所以從這個角度分析，農村房屋抵押貸款得以實現的根本前提在于對房屋進行確權登記，否則無法實現抵押。從當前農村房屋的具體情況分析，未進行登記的房屋大量存在，農村居民能夠證實自己擁有所有權的憑證一般是相關部門頒發的宅基地使用證或者建房許可證。但這兩種證書顯然無法從物權法的角度正式村民擁有房屋的所有權。（2）建立宅基地法定租賃權制度。在討論農村房屋確權登記過程中提及需要配合宅基地法定租賃權制度進行。該制度是指宅基地使用權人可以將建造的住房所有權予以轉讓，但保留宅基地使用權的主體資格，這必然造成住房買受人與集體經濟組織之間具備房屋使用期間的租賃關系。宅基地使用權人不得據宅基地使用權對抗買受人。在此情形下，房屋買受人可以與當事人協商確定土地使用權租賃費用，對無法達成協議的，可以請求人民法院予以確定，租金收益歸集體經濟組織享有。（3）建立農村房屋價值評估制度。從當前市場交易的情況分析，房產價值評估機構絕大多數是針對城市房地產進行價值評估，專門針對農村房屋進行價值評估的機構很少，缺乏對農村房屋價值評估的標準和經驗，這導致農村房屋價值評估的困境，阻礙了農村房屋抵押貸款開展。（4）社會保障服務體系。一旦上述配套制度發揮作用，抵押權得以實現，極易造成抵押主體喪失居所，缺乏必要的生活保障，影響村民的成產生活甚至生存，為社會穩定埋下隱患。同時也不利于農村房屋抵押貸款融資渠道價值的發揮。從這個角度分析，建立健全農村社會保障體系，實現城鄉社會保障體系并軌，解除農村居民生存后顧之憂能夠有效推動農村房屋資本化發展，推動農村房屋抵押貸款融資渠道價值的發揮，活躍農村經濟。

針對農村房屋抵押貸款業務建立健全農村社會保障體系制度建設的重點應落腳于農村居民居住權保障，政府部門可以對農村房屋抵押貸款抵押權實現后失去住所的居民提供廉租房等公共住房保障，從而推動抵押權的順利實現。

參考文獻：

[1] 楊惠：《土地用途管制法律制度研究》，法律出版社2010年版。

[2] 高元祿：《中國農村土地產權問題研究》，經濟科學出版社2009年版。