政府購買社會組織公共服務問題與對策淺析

孫健

摘 要：向社會組織購買公共服務現已成為政府提供服務的重要方式之一，購買服務的項目也涉及到社會管理和社會事務的多個方面。雖然如此，購買服務在觀念、運作流程等方面還是存在諸多問題。針對這些問題，試著提出探索提供服務的契約式新思路、完善運作模式、建立科學的評估體系等措施推進購買公共服務的發展。

關鍵詞：公共服務；政府購買；社會組織；契約

近些年來，政府購買服務的內容不僅出現涉及范圍大、購買領域廣的特點，還呈現出了規模化、區域化的趨勢，購買服務已經成為政府著實提升服務水平的有效手段。十八大報告提出要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”、“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”十八屆三中全會關于全面深化改革的決定中提出“要改進社會治理方式，激發社會組織活力”。這些都充分說明了購買社會組織服務對于社會建設和社會治理的重要作用。

一、購買社會組織公共服務的實踐探索

國內最早的政府購買是1998 年上海 “羅山會館”接受政府養老服務委托的例子，即政府直接提供場地，委托羅山會館提供服務的形式。我國首次公開招標購買服務是2005年國務院扶貧辦、財政部和亞洲發銀行在江西省18個扶貧重點村開展“非政府組織和政府合作開展村級扶貧規劃試點的技術援助項目”。從上海發源的購買公共服務近些年迅速發展，各地在這方面做了不少的探索。

（一）北京市近期探索

2005年，北京就已經開始實施項目申請方式購買社會組織服務，具體操作流程是：政府向社會公布購買項目，社會組織根據服務專長提出購買申請，通過項目評審委員會的投票、評議和審查，確定服務的承接對象后，承接者可獲得一定的財政資金來開展公共服務，承接者在開展服務過程中必須接受政府和第三方的評估和監督。2009年，探索建立政府購買公共服務機制，設立了社會建設的專項資金，并于當年投入了1.5億實施購買服務。2011年，“北京市社會建設工作領導小組辦公室將繼續利用社會建設專項資金，向社會組織購買5方面、40個類別共300個公共服務項目內容。”并在當年，細化購買公共服務項目，同時發布《2011年政府購買社會組織服務項目指南》，規定公益、居家養老、社區服務、社會管理、信息決策咨詢等一些基本公共服務納入購買范圍。2013年，投入市級社會建設專項資金7571 萬元購買服務項目 515 個，全年服務超百萬人次。

（二）深圳市政府近年探索

深圳的探索是從城市環境衛生領域開始的，此后逐漸向醫療衛生、教育、居家養老、社區服務等領域延伸。2009年，深圳進行大部制改革，之后便加快了購買公共服務的進程。2010年3月17日，深圳市政府公報發布的《深圳市推進政府職能和工作事項轉移委托工作實施方案》和《深圳市社會組織發展規范實施方案（2010—2012年）》，改革社會組織登記管理體制，適當降低登記門檻，優化政府和社會組織之間的溝通協調機制。進一步轉變政府職能，將政府事務性工作轉移給社會組織，社會組織同時可以主動提出申請，來承接政府某些相關的服務工作。在社會發展中新增的社會管理和服務工作，凡是能委托的又能找到符合條件的社會組織，都可以轉移給社會組織來提供，重點培育和發展社會公益、社會慈善類的社會組織。同時，加大財政支持力度，改變公共財政扶持社會組織的方式，適時在監督與評估上設定適當的“關卡”，由專家評審小組對需要轉移的服務項目進行審查、對相關社會組織的能力等方面進行評估、對承接的社會組織的服務質量開展不定期的跟蹤檢查。

（三）上海市浦東新區的主要做法

上海市浦東新區做出許多有益嘗試，以建立政府購買公共服務的新機制為出發點，逐步重構政府與社會組織的新型關系。首先，建立新機制。在上海市首先確立了政府購買公共服務制度，制度規定浦東新區購買服務的各個環節的內容，比如明確了購買內容、強化契約式管理、實施完善的預算管理等等。其次，規范程序。向社會公布購買公共服務的試行辦法，并征求社會大眾及社會組織對辦法的意見建議，確保購買公共服務制度貼切需求，切實可行。再次，完善政策。創造一個優化社會組織發展環境，搭建“政社合作”互動平臺，促進“政社”之間的互動交流，政府了解實際情況后，制定科學有實效的政策，促進社會組織健康發展。最后，拓展領域。擴大政府購買的領域，強化購買公共服務的社會效應。發揮社區公益組織在提供相關服務的積極作用，建立委托社會組織管理機制，并實行網上公開招標；建立上海市第一家全部由社工組成的社區服務組織——上海公益社工師事務所，事務所接受政府委托，提供社區的社會工作和居民事務等方面的服務。

二、購買社會組織公共服務的主要困境

盡管我國購買社會組織公共服務的地區一再擴大和普及，有些地區還取得不少成果。但因我國購買服務的總體水平還較低，在實際運作過程中，還存在各種各樣的問題。

（一）購買的理念滯后

在我國傳統觀念里，政府是萬能的，應該包攬社會的所有公共服務，政府政府應該親力親為，直接生產、提供和管理各種服務事項，公共服務的生產者和管理者不能分開，必須都是政府。因此，當政府提供的服務存在缺陷時，大眾也習以為常，不會考慮調換主體提供相應的服務。有些民眾和政府官員消極對待甚至有意抵觸政府購買公共服務。我國傳統的觀念深深地釘到了每個社會成員的腦海里，短時間徹底改變難度非常大，社會大眾對購買公共服務的認識還很欠缺。

（二）購買的運作機制不完善

首先，購買的決策不科學。在購買公共服務時，政府缺少對大眾需求的分析，對大從需要服務的內容了解不到位，導致政府對購買的具體內容把握不準。當公開競標開始后，政府也缺少選擇承接對象的標準，“有些地方將是否愿意聽政府話作為選擇標準”[4]，這個時候，往往是領導集體甚至是領導個人決定選擇，很可能導致購買服務過程中的腐敗，直接影響購買公共服務進程甚至致其失敗。其次，購買的流程有缺陷。購買的公開性不夠，各地政府公共部門在進行財政預算時，并未向大眾公開，有時候是名義上公開招標，實際是直接定向購買。購買的競爭性程度也不高，由于參與購買的社會組織數量很少，不能形成競爭格局，某些地方并沒有采用競爭形式購買服務。最后，公共服務的定價和評估難度大。因社會效益的特殊性，公共服務帶來的社會效益難以用具體物質化的形式來表示，再加上有些掌權者尋租，導致定價難上加難。在實踐中，對效率和效果的有效評估，往往像空中樓閣，很難實現。即便是購買服務工作相對完善的佛山市羅村街購買社區服務的案例中，對效率的評價也是無能為力。endprint