節(jié)假日高速公路免費通行政策的反效果及形成機制研究

佘金花

摘 要：節(jié)假日高速公路免費通行政策的出臺實施并沒有達到預(yù)期的效果和目的，相反產(chǎn)生了反效果。路橋公司與民眾博弈、地方政府與中央政府博弈、無車一族是否公平、地方政府GDP如何增長等一系列的問題沖斥著整個政策，人們不禁在問：免費午餐？還是不公平的晚餐。

關(guān)鍵詞：反效果；轉(zhuǎn)換機制；博弈；公共政策

一、選題背景

節(jié)假日高速公路免費通行政策是黨中央、國務(wù)院制定的一項利民政策，其目的是方便節(jié)假日人們出行，但從2012年9月30日凌晨到2012年10月7日24時的結(jié)果顯示，高速公路免費通行卻沒能使人們出行更加便利，反而使全國的交道樞紐異常堵塞，出行愈1加不變，與此同時路橋公司、地方政府、民眾對此議論紛紛，使得該政策引起了人們的巨大爭議。

一方面，民眾認為節(jié)假日高速公路免費通行政策的收益群體是有車一族，這個政策的福利對象是有車一族，這個政策對廣大無車一族來說是雞肋，沒有實質(zhì)上的福利作用；另一方面地方和路橋公司認為，每年節(jié)假日路橋公司收費所占全年的3%—5%，節(jié)假日高速公路免費通行政策的實施，大大減少了公司收益和地方稅收，地方也呈現(xiàn)一種抵制的情緒。

至從20世紀90年代中國實行“貸款修路，收費還款”政策后，中國高速公路有了翻天覆地的變化，然而這么多年過去了，路橋公司不斷傳出“入不敷出”和延長收費年限的消息，不斷刺激著人們的神經(jīng)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、民眾權(quán)利意識的增強、法制的不斷完善，加之部分輿論的推波助瀾，高速公路政策與現(xiàn)實環(huán)境發(fā)生了強烈的“碰撞”，中央政府不得不出面解決這一民生問題，中央政府首先希望通過該政策的實施逐漸還利于民，逐步實現(xiàn)高速公路的公益性；其次希望免費通行政策成為拉動目前經(jīng)濟的重要動力，使得經(jīng)濟盡快從歐債危機持續(xù)惡化，外需不足、內(nèi)需不旺的國際環(huán)境中擺脫出來。

曉毅認為“節(jié)假日高速公路免費通行”政策的出臺使得各地交通堵塞，使得出行速度降低，效率低下。這是對公共資源的浪費，也是對公共利益的損害，取消收費后，各地交通承擔(dān)的壓力明顯增大，幾乎超越了高速公路所能承受的極限，這對于高速公路來說也是一種破壞，是對公共資源的損壞[1]。因此各界都在呼吁國家法定節(jié)假日期間應(yīng)取消高速公路免費通行政策。謝丁認為在節(jié)假日高速公路免費通行的政策激勵下，越來越多的人將傾向買車，城市車輛的容量將突破到極限，極大了破壞了目前的現(xiàn)狀，使城市交通更加擁堵[2]。目前我國的車輛數(shù)目巨大，對交通、環(huán)境都有著巨大影響，國家正通過政策法規(guī)控制車輛快速增長的現(xiàn)狀。而“節(jié)假日高速公路免費通行”政策必然會打破這個現(xiàn)狀，使先前制定政策和先前成效付之東流。

二、節(jié)假日高速公路反效果形成機制研究

（一）政策制定過程

1.影響政策效果的因素。“節(jié)假日高速公路免費通行”政策議程的建立主要有三方面的因素：一是人們對昂貴的物流費用越來越不滿，大家把情緒傾向于高速公路持久年限的收費上，高速公路延長收費和提高收費金額引發(fā)了民眾的強烈不滿。二是歐債危機嚴重，國際經(jīng)濟環(huán)境不盡如人意，國家想要拉動內(nèi)需。三是國家正逐步推行高速公路方面改革，因此想要采用漸進式改革方式來推動。

這個政策議程主要是屬于政治動員型，主要由中央發(fā)起，地方政府和利益集團并沒有支持，因此在政策制定過程中缺乏了對地方的考慮，影響了該政策的可行性評估。政策方案制定過程中的可行性評估主要包括：政治可行性、經(jīng)濟可行性、行政可行性、法律可行性、技術(shù)可行性、社會可行性。

在這個政策制定過程中，法律可行性、技術(shù)可行性、經(jīng)濟可行性是影響該政策效果的主要因素。首先該政策是政治動員型，沒有得到地方政府和利益集團的支持，也沒有合法的法律作為依據(jù)，在法律上就不具有可行性。其次我國高速公路缺乏像德國的ETC系統(tǒng)，不能夠很好的解決收費站擁堵的問題，十一國慶期間主要堵車點基本上集中于收費站附近。最后是經(jīng)濟可行性，由于地方政府建設(shè)要靠路橋公司籌資，這個政策的出臺大大的破壞了路橋公司的利益，使得地方政府的發(fā)展受限。

2.政策制定過程中反效果形成過程。在公共政策制定的時候，由于不遵從“基于國情原則、系統(tǒng)性原則、社會公正和利益補償原則、以及明主參與原則”，導(dǎo)致政策執(zhí)行客體、政策主體、政策環(huán)境發(fā)生了一定的利益沖突，這個過程中容易出現(xiàn)功能分裂機制、利用機制、目標替換機制。

政策執(zhí)行客體在執(zhí)行過程中，將個體目標代替整體目標，或者改變改變政策的核心價值，這樣往往使得政策不按預(yù)計的軌道運行，反而出現(xiàn)反效果。其次部分利益團體利用政策為自己服務(wù)，這樣導(dǎo)致了政策偏離合法公正的軌道。

由于地方政府和路橋公司的不支持，使得地方政府僅僅把這項政策當(dāng)做一個任務(wù)來完成，因此出現(xiàn)了功能分裂和目標替換。由于地方政府和路橋公司不贊成這種核心價值，因此他們只是完成任務(wù)而沒有考慮任務(wù)完成的效果和質(zhì)量，因此出現(xiàn)了目標替換的結(jié)果。

這個政策只要由中央制定，中央只考慮了全國大局，而在制定該政策時忽視了地方的實際情況，這個政策也沒有經(jīng)過各地政府的協(xié)商同意，這樣就出現(xiàn)了等級主義，中央和地方盲目推行該政策，使得該政策出現(xiàn)了不好的效果。

（二）政策執(zhí)行過程

1.影響政策執(zhí)行過程的因素。政策執(zhí)行是政策取得良好效果的關(guān)鍵因素，在政策執(zhí)行過程中政策本身、政策資源、政策對象、執(zhí)行主體、政策環(huán)境是影響其效果的關(guān)鍵因素。只有很好的解決這些影響因素才能更好的實現(xiàn)政策的良好實施。

在這個節(jié)假日高速公路免費通行政策的實施過程中，政策制定主體與政策執(zhí)行主體發(fā)生利益沖突時，政策制定主體—中央政府沒有妥善解決好地方政府的困難。并且政策制定者在政策執(zhí)行過程中時并沒有考慮到經(jīng)費資源和權(quán)威資源，這樣導(dǎo)致了地方政府消極怠工，從而使得政策出現(xiàn)了一些反效果。

經(jīng)費資源是指節(jié)假日高速公路免費通行政策的實施需要一定的經(jīng)費，例如路橋公司在維護道路時所需要的費用。而且該政策的實施使得地方政府不得不加大力量保障交通安全，無疑不增加了政策成本，但這個政策的本身卻是削減課地方的收入，因此在經(jīng)濟資源上無疑使地方政府雪上加霜。endprint

權(quán)威資源是每個政策得以實施的權(quán)利來源，相比于中央遙遠的權(quán)威，地方政府的權(quán)威反而更加實在，在該政策的執(zhí)行過程中，中央政府的權(quán)威遠不如地方政府的權(quán)威，地方政府或許就是通過消極執(zhí)行該政策使得地方權(quán)益能夠得到維護。

2.政策執(zhí)行過程中反效果形成過程。由于這個政策依靠的僅僅是行政手段，并沒有將經(jīng)濟手段、法律手段、思想教育手段靈活運用，因此受到的成效不盡合理。在政策的實施過程中由于目標價值與執(zhí)行利益集團發(fā)生利益沖突，因此在執(zhí)行過程中發(fā)生了個人主義的機制轉(zhuǎn)變，個人或集體利益代替了組織利益，因此執(zhí)行過程中的效果不盡如人意。地方政府和利益集團就是想要通過這種方式，使得該政策破產(chǎn)，以維護地方政府的權(quán)益。

并且地方政府在想要通過自己的消極對待使得政策失利后，將其歸根于宿命主義，認為這個政策的制定就是不科學(xué)的，從而推脫自己的職責(zé)。另一方面任務(wù)過度機制也是該政策執(zhí)行過程中效果不大成功的原因，政策制定者沒有考慮到政策預(yù)期環(huán)境與實際環(huán)境的不符合，因此任務(wù)過度機制使得政策走向反效果道路。

三、節(jié)假日高速公路反效果形成的借鑒意義

（一）政策反效果的形成機制理論借鑒意義

每一個公共政策的制定，都必須遵從“基于國情原則、系統(tǒng)性原則、社會公正和利益補償原則、以及明主參與原則”，考慮政策制定者的政治和業(yè)務(wù)因素，以及占主導(dǎo)地位的社會價值觀并適當(dāng)考慮利益群體的價值，只有當(dāng)政策執(zhí)行客體、政策主體、政策環(huán)境沒有一定的利益沖突時，整個政策制定過程才不會出現(xiàn)功能分裂機制、利用機制、目標替換機制，在沒有這些機制的影響下，政策才不會走向反效果。

公共政策的執(zhí)行過程是政策發(fā)生反效果的重要過程，由于政策本身損害或者妨礙了地方或執(zhí)行主體的利益，“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象就會發(fā)生。這個政策的執(zhí)行就往往是依靠行政權(quán)威，執(zhí)行主體也只是完成任務(wù)，并沒有考慮到完成任務(wù)的質(zhì)量高低。

公正政策的評估過程是影響政策繼續(xù)延續(xù)下去的關(guān)鍵因素，每一個政策只有靠第一次“試水”才能知道這個政策的具體情況，通過評估制定相關(guān)的調(diào)控措施不斷完善該政策，才能使得該政策逐步走向合理化。這個過程中“宿命主義”機制和“安撫”機制是政策走向反效果的重要原因，由于政策執(zhí)行者過度沉浸在政策的表面成效，沒有對政策進行深入評估，導(dǎo)致隱藏在政策身后的隱患逐漸壯大，最后導(dǎo)致了政策反效果的發(fā)生。

（二）節(jié)假日高速公路免費通行政策的優(yōu)化建議

在“節(jié)假日高速公路免費通行政策”中，地方政府與中央政府是最大的博弈雙方，其反應(yīng)了政策制定和執(zhí)行過程中，政策主體和政策執(zhí)行主體之間存在利益沖突，政策制定者在政策制定的時候應(yīng)該考慮到經(jīng)費資源，這個政策本身對地方政府和路橋公司有一定的利益損害，因此政策制定者應(yīng)該采取一定的措施彌補地方和路橋公司在節(jié)假日高速公路上的損失。

其次這個政策的執(zhí)行是行政權(quán)力和政治權(quán)威的結(jié)果，中央政府在制定該政策的時候沒有征求各地方政府和路橋公司的意見，導(dǎo)致地方政府和路橋公司有一定的抵觸情緒，中央政府也不免有“慷他人之慨”的嫌疑。因此在以后該政策的進一步執(zhí)行過程中，政府應(yīng)該多關(guān)注地方政府和路橋公司的建議，逐漸使政策完善。

最后，政府正在逐漸深入改革，這個政策就是政府在公共利益和地方政府與路橋公司之間做出了一個抉擇，中央政府應(yīng)該擴大中央政府影響力，同時使地方政府的權(quán)責(zé)一致，在這個政策的執(zhí)行和評估過程中，應(yīng)該采用法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段、思想教育手段結(jié)合的方式，使得政策有一個完美的執(zhí)行。

參考文獻：

[1] 曉毅.高速公路節(jié)假日免費通行是否可行

[2] 謝丁.免費午餐還是最后的晚餐endprint