市政府的錢花哪兒了

張璐晶

中國經(jīng)濟(jì)周刊獨家發(fā)布

清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心

《2014年中國市級政府財政透明度研究報告》

并推出“2014年289個城市財政透明度排行榜”

“取之于民，用之于民”是中國稅收的基本原則，而稅收是各級政府財政收入的主要來源。對于廣大納稅人來說，政府的財政收入怎么花、花到了哪里，都是他們關(guān)心并希望能獲知的重要的信息，即政府財政透明度成為市民和納稅人越來越關(guān)注的公共話題。

與此同時，政府財政公開透明還是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分；公開透明、讓權(quán)力在陽光下運行亦是反腐倡廉的有效措施。

繼2012、2013年之后，近日，清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心財政透明度課題組再次發(fā)布《2014年中國市級政府財政透明度研究報告》（報告全文詳見清華大學(xué)公共管理學(xué)院網(wǎng)站http：//www.sppm.tsinghua.edu.cn）和“2014年289個城市財政透明度排行榜”，其研究范圍為全國285家地級市政府和4家直轄市政府（不包括三沙市、港澳臺地區(qū)）。

報告重點解讀

“四本賬”透明度不同：公共財政預(yù)算最高，國有資本經(jīng)營預(yù)算最低

本次統(tǒng)計采用從互聯(lián)網(wǎng)獲取全樣本數(shù)據(jù)的方法，指標(biāo)體系分為“機(jī)構(gòu)公開”、“財政報告和數(shù)據(jù)”、“其他相關(guān)信息”三個部分。其中“財政報告和數(shù)據(jù)”和“其他相關(guān)信息”包括公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營和社保基金等政府收支的“四本賬”、部門預(yù)決算公開、三公經(jīng)費、專項資金等。

課題組提出全口徑政府財政信息公開、用戶友好發(fā)布、一站式服務(wù)三大指導(dǎo)原則。課題組認(rèn)為，政府財政信息公開透明應(yīng)當(dāng)做到全面、完整與準(zhǔn)確，因此，全口徑的財政信息公開是政府財政透明度最重要的原則。此外，政府財政信息公開的形式也是指導(dǎo)財政透明度的重要原則。在前兩年收集市級政府財政信息與數(shù)據(jù)的過程中，課題組發(fā)現(xiàn)各政府網(wǎng)站普遍存在界面不友好、查找網(wǎng)頁路徑太分散等問題，影響社會公眾和各類機(jī)構(gòu)對政府財政信息的有效查閱與使用。因此，在今年的調(diào)查中，課題組特別強(qiáng)調(diào)了用戶友好發(fā)布、一站式服務(wù)兩大原則，對公開形式提出進(jìn)一步要求。

考慮到市級政府需要一定的時間通過法律程序發(fā)布信息，今年數(shù)據(jù)采集窗口期截至2014年6月15日。數(shù)據(jù)采集方法為通過聯(lián)網(wǎng)收集各市政府網(wǎng)站公開的相關(guān)信息與數(shù)據(jù)。

今年，課題組對公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營和社保基金的預(yù)決算情況進(jìn)行了兩個連續(xù)財政年度（2012—2013、2013—2014）的評價，包括：2012年財政預(yù)算執(zhí)行情況（或決算）、2013年財政預(yù)算、2013年財政預(yù)算執(zhí)行情況 、2014年預(yù)算。

從實證結(jié)果顯示的情況看，政府“四本賬”預(yù)算體系，按照公開的完整程度排序，依次是：公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，其中，社保基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算公開程度十分接近。

公共財政作為全口徑財政收入和支出主要部分，一直以來都是財政報告中重點提及的部分。隨著近年來地方政府對于土地財政的依賴，政府性基金在全口徑財政預(yù)算中的地位也在不斷上升，甚至有超過公共財政的情況發(fā)生，因此在財政部等有關(guān)部門陸續(xù)出臺意見進(jìn)行督促的情況下，政府性基金預(yù)算的公開程度有了明顯提高。社保基金預(yù)算具備一定的專款專用性質(zhì)。盡管國有資本經(jīng)營預(yù)算雖然在2007年開始試點，但在地方中的推廣相對較慢。社保基金預(yù)算的試行則開始于2010年，起步相對較晚。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算和社保基金的預(yù)算公開相對落后。

北、上、廣財政透明度蟬聯(lián)前三

2014年中國政府財政透明度指標(biāo)體系的總分值為540分。從2012年課題組首次進(jìn)行市級政府財政透明度研究以來，廣州市、北京市、上海市等大城市的財政透明度一直名列前茅。

2014年廣州市、北京市和上海市財政透明度得分，分別為460.5分、457分和448分。2013年，上述三城市也位列透明度排行榜前三名。總而言之，排名在前十的城市在機(jī)構(gòu)公開、財政預(yù)決算公開和其他信息公開方面做得比較好，反映出了這幾個市政府較高的治理水平。

在“財政報告及數(shù)據(jù)”部分，廣州市、北京市、上海市在“四本賬”（公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營和社保基金）的2012年預(yù)算執(zhí)行情況、2013年預(yù)算、2013年預(yù)算執(zhí)行情況和2014年決算上都能夠做到以報表的形式公開，且信息都比較全面，得分都比較高；相較于北京市、上海市，廣州市做得較好的地方在于社保基金預(yù)決算的公開。

在“其他相關(guān)信息”部分（包括政府性債務(wù)、三公經(jīng)費、大額專項資金及重點項目、政府采購公開以及預(yù)算編制說明），上述三個城市的公開情況有所差別。北京市和上海市公開了政府性債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)，而廣州市沒有公布政府性債務(wù)數(shù)據(jù)，但廣州市在三公經(jīng)費和名詞解釋上的表現(xiàn)要優(yōu)于其他兩個城市。

4個直轄市中，重慶市的排名比較靠后，位列第153名。從具體的得分情況來看，重慶市在“機(jī)構(gòu)公開”部分得分尚可，但在“財政報告及數(shù)據(jù)”部分，并沒有公布政府“四本賬”的具體報表，同時在財政報告的公布上也滯后，并沒有公布2013—2014年度財政報告；此外，在“其他相關(guān)信息”部分，也未能公布三公經(jīng)費和大額專項資金。

廣東、廣西兩省份的財政透明度表現(xiàn)最搶眼

課題組調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國市級政府財政透明度存在嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象。

以財政透明度前三十名的城市為例，財政公開透明較好的城市在地域上比較集中。除直轄市外，前三十名城市所在省份包括廣西壯族自治區(qū)、廣東省、四川省、山東省、湖北省、安徽省、浙江省、江西省、福建省共9個省（自治區(qū)），僅占到了我國內(nèi)地28個省（自治區(qū)）的不到三分之一。

此外，西部地區(qū)僅有四川省成都市進(jìn)入前三十名，而中部地區(qū)僅有湖北省武漢市進(jìn)入前三十，而東部地區(qū)城市占據(jù)了前三十中的剩余二十八席，也就是說東部地區(qū)在財政公開透明的進(jìn)程上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于中部和西部地區(qū)。

在所有省份中，表現(xiàn)最為搶眼的是兩廣地區(qū)。廣西壯族自治區(qū)共有7個城市進(jìn)入前三十名，而廣東省共有6個城市進(jìn)入前三十名，兩個省份加起來占據(jù)了前三十名城市的近一半，報告對此分析認(rèn)為，這說明財政公開透明與地方主要領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識和要求非常相關(guān)，主要領(lǐng)導(dǎo)對財政公開透明重要性的理解較高，對財政信息公開的指導(dǎo)工作做得比較好，往往會帶動整個省份在財政透明上的發(fā)展。

整體進(jìn)步最為明顯的是廣西壯族自治區(qū)，在“2013年中國市級政府財政透明度排名”中，廣西僅有一個地級市玉林進(jìn)入前三十名，而今年，廣西成為進(jìn)入前三十名城市最多的省份，共有包括南寧、柳州、梧州、賀州、百色、貴港、玉林在內(nèi)的7個城市進(jìn)入前三十名。

政府性債務(wù)公開得分普遍較低

在政府性債務(wù)的公開上，只有14個城市公布了相關(guān)數(shù)據(jù)，占城市總數(shù)的4.82%；同樣，三公經(jīng)費方面表現(xiàn)稍好，有150個城市公布了數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)并不完整，得分普遍較低。

導(dǎo)致這種情況的主要原因在于：一、絕大部分政府性債務(wù)由市區(qū)縣政府的投融資平臺公司承擔(dān)，市政府并未在國有資本經(jīng)營中公布這些平臺公司的相關(guān)情況，也未公開地方國有企業(yè)財務(wù)情況。二、目前許多市政府負(fù)債水平較高，在主觀上難以加以披露。三、至于三公經(jīng)費，客觀上，它并非單獨的操作科目，往往隱含在行政開支及其他科目里，其統(tǒng)計口徑也存在較大的爭議；主觀上，也存在難以完全披露的一些現(xiàn)實考慮。但是，無論有何理由，這兩項的公開透明都是改善政府治理體系的重要內(nèi)容。

政府財政的四本賬

公共財政包括稅收收入、債務(wù)收入、國有資產(chǎn)收益、政府費收入等和購買性支出、轉(zhuǎn)移性支出等。

政府性基金，是指各級政府及其所屬部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，為支持某項事業(yè)發(fā)展，按照國家規(guī)定程序批準(zhǔn)，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金，包括各種基金、資金、附加和專項收費。

社保基金主要包含五大類：基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金。

國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份對國有資本實行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算。endprint