農家書屋公共服務評價模型的構建與實證分析——以湖南省農家書屋工程建設為例＊

蔣祖烜

（中南大學 文學院，湖南 長沙 410083）

鑒于“農家書屋工程”在我國新聞出版公共服務體系中的重要作用和特殊地位，項目組專門針對農家書屋的公共服務能力和績效問題進行了深入研究，構建了“農家書屋公共服務綜合評價指標體系”，并以湖南省農家書屋工程建設的過程和成果為參照，著手對農家書屋的公共服務能力和績效評估問題建立評價模型，開展實證研究。

一 農家書屋公共服務評價模型的構建方法

本項目綜合采用德爾菲法（Delphi Method）和層次分析法（AHP）作為構建績效評估模型的基本技術方法。在專家隊伍的選擇上注重不同領域專家知識結構的合理配置，兼顧知名學者、政府管理部門和基層工作者三方面的意見；在指標選取上注重科學性與可操作性的協調，以科學性為基礎，以可操作性為指標選取的首要條件；在數據來源上注重統計數據與調查數據的綜合，以統計數據為基礎，根據調查數據對指標權重進行修正；在問卷設計上兼顧邏輯嚴謹與表達通俗，既要避免文字歧義，又要使問題通俗明白；在評價工具的使用上注重有效性與便捷性的平衡，既要保證評價結果的客觀公正，又要使評價過程簡單明晰。

需要說明的是，項目組在有限的時間和經費支持下，無法對湖南省4萬多間農家書屋進行大范圍調查采樣，為了驗證指標體系的有效性，盡量減少數據來源失真的干擾，項目組在湖南省13個地州市選取了管理基礎較好的農家書屋作為調查樣本。這些書屋能夠較為真實完整地提供評價數據，但弱化了樣本的代表性，使得最終的評價結果偏于樂觀。

二 基于層次分析法（AHP）的專家意見采集表的設計

德爾菲法（Delphi Method）又名專家意見法，其操作方法的關鍵在于按照既定程序，通過調查問卷以匿名方式反復征詢和反饋專家意見。層次分析法（AHP）同樣也是基于專家思維認知的權重決策分析方法，其權重判斷的依據在于比較判斷矩陣的構造。因此項目組按照層次分析法的要求設計了專家意見采集表，從高校科研機構、政府行政管理部門和基層工作人員當中，按照5：3：2的比例邀請了10位專家參與問卷調查，并進行了2輪次的匿名反饋咨詢。專家意見表主要包括3部分內容：

（1）填寫說明與填寫范例。評價專家對評價對象非常熟悉，但對評價工具不一定了解，因此項目組在專家意見表的開頭部分用編制體例的方式對評價問卷的填寫方法和填寫要點進行了說明，以便評價專家比對使用。實際效果表明評價專家都能較快地掌握問卷填寫規則，數據一致性檢驗結果都在有效范圍之內。

（2）判斷矩陣與指標解釋。專家意見表針對每一級評價指標設計了比較判斷矩陣，評價專家只需填寫簡單的阿拉伯數字就能對照填寫范例表達判斷意見。為了使評價專家能集中精力思考每項指標的判斷比值，項目組在每一個判斷矩陣下面附加了該級指標的指標解釋表，方便專家查閱。

（3）綜合評價指標體系。在專家意見表的最后，項目組附上了完整的“農家書屋公共服務綜合評價指標體系”附表，以便評價專家從整體上把握評價指標的體系結構，對判斷意見進行最后修正。

通過實際操作的反饋效果來看，專家意見采集表的設計非常成功，同時也說明本項目采用的德爾菲法（Delphi Method）與層次分析法（AHP）相結合的技術方法，比較符合本項目評價定量信息少、主觀性強的特點，能夠適應從專家學者到一般管理人員的不同知識結構，從而為評價模型的實施創造了有利條件。

根據專家意見表采集到的數據，項目組采用了層次分析法軟件進行評價指標權重的計算。首先對每一份專家意見數據樣本進行處理，采用單一準則下的排序，用1～9數字標度，再將10份專家意見表的數據匯總后，得到的平均權重即為各項指標的最終權重。

三 數據采集表的設計

專家意見采集表主要用于構造評估模型的權重分配，對于每一項指標的評價數據，還需要另外設計基礎數據采集表進行收集。

當前關于新聞出版公共服務的評價研究大多止步于指標權重的計算，較少深入到數據采集層面，也就無法聯系實際工作需要進行指標檢驗。尤其在指標解釋方面，很多技術解釋非常理想的指標在數據采集時可能會遇到難以克服的問題。例如，“公共文化服務投資總額”是衡量公共文化服務投入力度的理想指標，但在實際調查中卻發現，關于“公共文化服務投資”的內涵存在爭議，統計口徑難以確定，也沒有任何歷史權威數據公布，因此該指標不具備可操作性。諸如此類的問題，在指標設計環節是難以預見的，只有通過數據采集表的實施才會暴露出來。因此本項目在綜合評價指標體系的分析與設計基礎上，通過設計數據采集表和開展實地調查來驗證指標體系的有效性，對于提升評價工作的實踐價值具有重要意義。

本項目組設計的“農家書屋公共服務綜合評價指標數據采集表”基本結構分為三部分：

（1）數據填報說明。為了幫助填報對象更加方便、快捷地完成數據填報工作，特別編制了數據采集表的“使用說明書”，其內容包括兩部分：一是關于數據采集表的數據構成、采集方法、采集步驟、采集要求等內容的說明；二是針對數據采集項的問題和選項中使用的專業概念、模糊概念等進行解釋說明。

（2）調查問卷。調查問卷是數據采集表的核心部分，通過問題與選項的設置，來獲取需要的數據信息。

（3）賦分規則表。將調查問卷各個問題及選項的評分標準和記分方法集中到一起，便于對指標數據進行去量綱化的定量分析。本項目調查問卷的每一項數據統一按百分制方法評分。

數據采集表的體例如表1所示。

表1 農家書屋公共服務綜合評價指標數據采集表體例

數據采集表的三個部分是針對不同調查主體的工作需要制定的。數據填報說明供所有參與調查的機構和人員使用，包括評價主體和評價對象；調查問卷供調查人員和被調查對象使用；賦分規則表供數據統計與分析人員使用。由于被調查對象構成和調查數據來源的復雜性，在調查過程中還需要根據不同的調查對象和數據采集渠道對問卷內容進行拆分，以形成不同的問卷版本。

在實施調查時，項目組根據被調查對象的不同，分別設計了針對政府管理部門、農家書屋管理員和一般讀者的三種問卷，在問題表述方式上盡量貼近不同調查對象的文化背景和語言習慣。其中管理部門問卷采集數據32項，書屋管理員問卷采集數據12項，一般讀者問卷采集數據14項。

就數據來源而言，有些數據直接來自政府管理部門的統計，如政府采購的招投標比例。有些是統計數據和調查數據的綜合，如農家書屋的圖書品種數，政府管理部門的統計數據是按國家標準，每間書屋配備1200種、1500冊圖書，但農家書屋現存圖書的實際數量與官方統計數據存在一定偏差，需要進行綜合比較。還有些數據是現存統計數據中沒有的，如數字網絡覆蓋農家書屋的比例，只能通過抽樣調查進行估算。對同一指標的不同數據來源，需要在不同問卷中分別進行查證，這些細節在項目組的問卷設計中都有體現。

經過實際調查的驗證，項目組設計的調查問卷的數據可獲取性達到100%，極大地提高了評價模型的可操作性。

四 調查數據的統計分析

對調查數據的統計分析嚴格按照調查問卷的賦分規則進行。來自政府管理部門的統計數據可以直接進行加權處理。農家書屋管理員和一般讀者的調查問卷采集的抽樣數據，需要經過算術平均之后再進行加權處理。本項目組采用電話調查、函件調查和實地走訪等多種方式，對湖南省13個地州市的100多家農家書屋進行了抽樣調查。

從調查數據來看，湖南省不同地州市的農家書屋建設與使用狀況的差異性比較大，數據所反映的情況與我們實地走訪和從政府管理部門了解到的情況基本吻合，說明調查問卷的問題設置是有效的。此外有些數據從政府部門獲得的統計結果與實際抽樣調查的結果存在較大出入，說明調查問卷的設計能夠幫助我們發現農家書屋公共服務體系當中潛在的問題，可以通過進一步的數據分析和補充調查來尋找問題產生的根源。

五 評估結果的分析

根據專家意見采集表和調查問卷采集到的各項數據進行綜合分析，項目組對湖南省農家書屋公共服務績效進行了初步的評估，評估結果如表2所示。按照“投入——產出——管理——效益”的一級權重分配比例1∶1∶1．2∶1．9，湖南省農家書屋公共服務績效評估的綜合得分為85．69分。從一級指標評分排序來看，“投入評價度〉效益評價度〉管理評價度〉產出評價度”，說明湖南省農家書屋公共服務的投入產出比偏低，但是產出效益比較高。下面對具體指標的評分數據進行分析。

（1）就投入評價度而言，評估模型的評價結果反映了湖南省農家書屋的投資建設整體水平。根據湖南省農家書屋建設財政投資總額、湖南省農村人口數量、湖南省農家書屋數量等基礎統計數據計算，湖南省農家書屋的平均投資額為1．57萬元，低于全國平均水平（2萬元），但人均投資額高于全國平均水平（1．87萬元／千人），達到1．94萬元／千人。人均農家書屋擁有量也高于全國平均水平（0．93個／千人），達到1．23個／千人，說明湖南省農家書屋建設的投入力度較大，資金保障充足。此外湖南省在農家書屋投資的組織管理方面做得較好，地方財政資金的足額配套比例達到了69．58%，資金到位率達到100%，因此評估模型當中投入評價度得到了最高的92．23分。

（2）就產出評價度而言，評估模型的評價結果反映了當前湖南省農家書屋建設面臨的重要現實問題。產出評價度只得到最低的71．47分，說明農家書屋的建設投資向成果轉化的過程中還存在問題，連帶的導致管理評價度的得分偏低。從產出評價度的二級指標得分分布可以看出，基礎設施和產品供給的評價得分較高，均在85分以上，但服務供給的得分很低，只有56．98分，這充分反映出當前農家書屋工程建設重硬件輕軟件、重建設輕管理的不良狀態。農家書屋的使用率低、服務人員少、開放時間不足、活動開展不夠，這些已經成為制約農家書屋公共服務能力的瓶頸。應該說，在農家書屋工程建設初期，絕大多數的財政資金集中使用在硬件設施方面是可以理解的，但是隨著農家書屋工程建設階段的基本完成，產品和服務的持續性供給沒有跟上，應當引起政府管理部門的重視。評估模型的評價結果充分反映出這一問題，也指明了政府下一步指導農家書屋公共服務工作的重心。

（3）就管理評價度而言，評估模型的評價結果反映了政府管理部門在農家書屋工程建設管理中潛在的諸多問題。例如，評估模型對政府目標決策的評價得分為滿分100分，但職能履行的評價得分只有76．2分。說明政府管理部門的工作重計劃輕落實，執行力度不夠。在部分指標上出現了政府統計數據與實際調研結果的較大偏差，如政府統計數據顯示湖南省每年至少組織一次面向農民群眾的農家書屋宣傳活動，但從讀者調查的數據顯示，農村讀者獲得農家書屋信息的途徑很少，基本上都是依靠村民之間的口口相傳，幾乎從未獲得過任何宣傳資料，參與農家書屋開展的文化活動的比例低于50%。這說明政府管理部門在農家書屋的宣傳推廣方面執行力度不夠，效果不好，管理能力有待提高。又例如，在管理評價度的各項評價指標得分當中，組織機構設置的評價得分只有62．5分，對農家書屋出版物和基礎設施的更新維護管理評價得分最低，只有25分，說明目前政府部門對農家書屋的日常管理屬于小部門大職能，尚未建立起農家書屋長期可持續性發展的長效機制，工作開展后繼乏力。全省43665個農家書屋，僅靠政府部門若干科室的日常工作，是不可能滿足所有農家書屋的更新維護需要的。目前政府主管部門的主要職責還只是為建設和維持農家書屋提供資金和物資支持，而很多農家書屋在建成之后疏于管理，出版物損毀嚴重，設施陳舊失修，造成公共財產的嚴重流失，主管部門卻對此鞭長莫及，無能為力。因此要真正建立農家書屋的長效發展機制，還需要聯合多個政府部門的力量，發動企業和社會各界的廣泛參與，充分依靠農村基層組織來實現農家書屋的“建、管、用”一體化。事實證明，績效評估模型對于發現農家書屋建設管理工作潛在的問題能夠起到很好的輔助作用，其評價結果能夠量化地定位問題的程度大小，具有較高的參考價值。

（4）就效益評價度而言，評估模型的評價結果真實地反映了實施農家書屋工程所產生的社會影響和社會評價，近似地對農家書屋的公共服務效果做出了量化的評估。由于湖南省尚未進行過關于農家書屋工程實施效益和效果的廣泛調查，本項目組只能選擇很小一部分的樣本進行抽樣，使得調查結果的代表性有所欠缺。通常能夠獲取完整的農家書屋管理信息的樣本，都是農家書屋工程實施水平較高的地區，因此本項目對效益評價度的評價結果可能不太準確，91．37分的得分相對全省的實際水平而言偏高。農家書屋公共服務的公益性質，對于公共文化服務水平普遍較低的農村地區來說，無疑是很容易被廣大農民群眾所溢美的。大多數能夠堅持開放的農家書屋，都受到了農民群眾的高度評價，這一方面說明農民群眾對于科學文化知識是有迫切需求的，另一方面也說明當前農村公共文化服務的基礎十分薄弱，即便是有限的投入產出，也能夠放大出不錯的社會效益。

表2 湖南省農家書屋公共服務績效綜合評估結果

續表2

總的來說，項目組根據“農家書屋公共服務綜合評價指標體系”進行的實證研究，探索出了一套有效的新聞出版公共服務績效評價的工作流程和方法。通過實證研究項目組發現，運用評價模型進行量化評價的好處并不僅限于評價結果的直觀性、可比性和可衡量性等，事實上，由于當前新聞出版公共服務信息數據基礎的薄弱，使用評價模型所獲得的評價結果還遠遠無法滿足評價的科學性和有效性要求。但堅持運用模型評價的方法，能夠通過直觀的數字幫助我們發現模糊的語義描述中掩蓋的潛在問題，并清晰的定位問題產生的原因，找出問題之間的關聯，為尋找問題的解決途徑提供參考依據。由于能力有限，項目組所提出的評價模型和開展的實證研究仍存在很多不足，如評價方法過于單一，調查樣本數量不足等，這些問題還需要進一步的研究來補充和完善。

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