對加強“一把手”監督的思考

吳迪，邵開封

摘 要：隨著我國各項改革措施的逐步推進，權力運行體制機制逐步完善，各級領導干部正確行使職權的自覺性有所提高。但是要看到，當前，在某些地方某些領域“一把手”的權力仍然過大，如何解決“一把手”權力監督的問題已經愈發成為現實而緊迫的任務，要破解“一把手”監督難的問題，必須積極探索切實加強對“一把手”監督的路徑，規范權力使用和運行。

關鍵詞：“一把手”；監督；長效機制；行政問責

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）09-0025-02

一、“一把手”含義探析

（一）“一把手”含義的界定

所謂“一把手”，是指領導班子中居于首位的負責人。在一個地區、一個部門、一個單位的領導班子和全局工作中，“一把手”在領導班子中起著領導、指揮和協調的作用，在權力行使、財力物力的支配過程中，具有舉足輕重的地位和作用。

（二）“一把手”權力的內容及表現

當今，我國在人事任免、重要事項的研究和決策過程中，雖然實行領導班子的集體決策制度，但是“一把手”往往最后拍板。如果“一把手”不能做到出自公心，很容易滋生腐敗。

簡而言之，“一把手”權力主要由下述三個方面構成。首先，“一把手”擁有決策參與權。集體領導制度中，一把手具有和其他班子成員同等的決策討論權和表決權。其次，“一把手”具有首長負責制的辦事權力，這種權力可具體拆分為四個方面的權力，一是人事權，二是決策權，三是指揮權，四是督查權。以上四個方面的權力是在執行權范圍內發生的，首長負責制的辦事權力是與“一把手”的責任之間遵循權責對等的原則。一旦“一把手”在執行環節出現問題，就對執行結果負有責任，應被追責。再次，“一把手”也享有監督權，即他對班子其他成員所具有的監督權。

二、加強對“一把手”監督的必要性

加強對“一把手”權力使用的監督，確保其權力的正確運用，可以達到為人民群眾謀福祉的根本目的。反之，如果監督不到位，“一把手”濫用手中的權力，權力就會異化變質，成為個人謀取私利的工具，權力越大危害越大。

（一）“一把手”權力合理行使之益處

“一把手”往往是部門的中堅力量，其中絕大多數人能夠扎實貫徹執政為民的宗旨，積極落實科學發展觀，勤政廉政恪守職業道德，以身作則起到榜樣作用。對他們來說，權力越大，就可以在更廣的范圍、更高的層次上為人民辦更多的事情。通過監督，使得這些“一把手”的權力按照正確的路線運行，促進其權力的合理行使，可以更大程度上促進發展、搞好建設、維護和諧。

（二）“一把手”權力濫用之危害

監督不嚴會使“一把手”的權力失去制約。如果“一把手”涉及腐敗問題，將會引發巨大影響。近年來一系列高官落馬，就是由于他們身居高位，卻背離了一名共產黨員特別是黨的高級領導干部應有的黨性原則和理想信念，他們的權力缺乏制約和監督，大搞權錢交易，結果令人痛心。可見，“一把手”權力發揮得不好，不僅僅是貪污腐敗的問題，監督不嚴造成決策失誤，也給國家和集體造成重大損失。經濟領域內的決策失誤，會破壞生產力的健康發展，使資源的優化配置成為一句空話；選人用人方面的決策失誤，會埋沒人才，造成了社會人類資本的巨大浪費；重大決策的失誤，會浪費機會，貽誤發展，最終將極大地損害黨、國家和廣大群眾的利益。

三、“一把手”監督的難點

（一）監督意識淡漠，監督難度加大

一方面從被監督者角度來看，某些“一把手”思想出現偏差，認為監督是對自身權力和權威的挑戰，不愿受到監督；有些“一把手”官僚氣息嚴重，家長制的管理方式未能轉變，聽不進不同意見，對監督有所抵觸。

另一方面從監督部門和人員角度看，某些監督機關或者監督人員責任感缺失，法制觀念淡漠，不愿監督；有的監督人員文化素質較低，政策水平不高，不會監督；有的監督人員畏懼領導權威，存在“好人”心理，不敢監督。

（二）決策權和監督權一體化，監督難以實施

目前，監督制度不是很健全，缺乏配套的綜合性的監督法規。在某些地區和部門“一把手”身兼數職，既負責事務的決策，又負責事務的執行，甚至還負責事務的監督。這就容易導致重大問題一言堂，形成超越權力、濫用權力的后果。事實證明，往往在“一把手”處在一個地方或單位的頂端時，容易出現“看得見的管不著，管得著的看不見”的監督空檔，也容易出現上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督不敢的情況。

（三）法規制度缺乏操作性，監督難有保障

當前，往往出現制度法規不可謂不多，但執行效果不理想的情況。根本原因就在于制度的粗、空、虛，導致制度約束的軟弱乏力。監督制度重建立、輕執行，重號召、輕處理，會導致監督法規制度多而不細，立而不嚴，就往往會造成一些干部特別是“一把手”鉆法規制度的空子，使一些制度規定在長官意志面前顯得蒼白無力。

四、對加強“一把手”監督的幾點對策

治理“一把手”腐敗應從教育、制度入手，采用“強化教育基礎，打牢制度保證，抓住監督關鍵”的思路。

（一）建立“一把手”教育長效機制

由于“一把手”在現實工作中往往是信息發布的源頭，經常以教育者的姿態出現，因此鮮有受教育的機會。要把對“一把手”的教育工作落到實處，必須逐步建立起對“一把手”的教育長效機制，把提高“一把手”的綜合素質當作提高黨的執政能力建設的一項基礎工程來抓，當作一個戰略問題來研究。

首先，明確教育內容。一是加強理想信念教育。通過馬克思主義基本理論的學習，使他們學會運用辯證唯物主義的方法，分析和看待問題；要通過歷史唯物主義的學習，認識和把握人類社會生產關系發展變化的基本規律，使他們深刻認識社會主義必然勝利，共產主義必然實現的客觀規律性；要通過對科學社會主義的學習，深刻認識在共產黨的領導下走社會主義道路是人類社會發展的必由之路。二是政績觀和權力觀教育，真正解決好“為誰創造政績”、“追求什么樣的政績”、“靠什么創造政‘績”等問題，使他們確立好為黨和人民建功立業的目標追求，兢兢業業地履行職責，努力創造出符合人民群眾利益的政績。三是黨紀條規教育，幫助其牢固樹立起法律意識和守法觀念。

其次，健全教育機制。現實生活中，“一把手”往往缺乏學習的內在動力。適當采用激勵約束機制可以激發“一把手”學習愿望，變“要我學”為“我要學”。因此，應適時建立相應的激勵約束機制，探索建立“一把手”綜合知識測評機制，作為領導干部職務晉升、年度考核的重要依據，使“一把手”教育缺失問題得以改善。

（二）完善“一把手”權力運行的監督機制

實踐證明，監督是規范“一把手”權力運行的關鍵。

首先，要加強和完善依法規范權力的體制機制。規范權力依法運行，必須加強法律法規建設。其主要內容應包括：一是確定法律法規授權的范圍。二是強化不作為的法律責任，實現法定權力和法定責任相一致。三是監督法定，依法辦事。各種法定程序、法律法規必須嚴格遵守，要盡可能以法律法規形式明確各類腐敗行為的形式、內容、處罰方式方法，以便依法監督和依法查處。

其次，要提高權力運行的透明度，逐步完善政務公開的機制。當前，我國在逐步推廣政務公開，要進一步發揮群眾對權力運行的監督作用。一是加快政務公開的制度化建設，以便更好地發揮人民群眾監督的作用。二是強化人民群眾監督意識，使人民群眾充分認識到自身在腐敗監督方面的主人翁地位，加強人民群眾對反腐敗行動的參與度，變被動旁觀為主動參與。三是充分發揮新聞輿論的監督作用。輿論監督是增強政治透明度的重要途徑，目前已經成為我國揭露違法行為的重要手段。但是值得注意的是新聞輿論的監督作用具有兩面性，沒有約束，輿論監督可能會被濫用，而約束過度，輿論監督作用會被削弱，所以必須把握好法律約束的度。

再次，要建立權力監督體系的協調機制。權力監督體系是一個保證監督發揮整體合力的系統，建立權力監督體系的協調機制，一方面要通過制定有關監督法律法規使各監督主體明確其權責，另一方面，要形成信息共享機制。通過一個全方位、多層次、強有力的監督體系網絡，形成有利于發揮權力監督體系整體功能的協調機制。

（三）建立健全行政問責機制

要建立科學的候選人制度。一是建立干部推薦、提名責任制。要規范干部提拔和任用的程序，明確推薦人責任。“一把手”推薦人選必須嚴格按照《干部任用條例》規定，書面填寫推薦表，并簽名備案存檔。二是建立干部選任失誤連咎制度。要以文件的形式，明文規定“用人失誤”的概念、范圍和責任。“用人失誤”時，如果問題出在推薦者身上，必須追究推薦者的責任。

要建立決策、行政失誤問責機制。建立健全行政問責制，需要把行政問責制與開展績效評估有效結合起來；需要把行政問責制與行政監察、審計結合起來；需要把行政問責制與政務公開結合起來；需要把行政問責與依法行政結合起來。

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