礦村自治：現實困境、影響因素與路徑選擇

盧志文，曾凡麗，袁秋菊

摘 要：礦村自治是為實現礦村村民民主訴求，促進礦村民主建設所實施的民主政治制度。這種獨特的基層社區自治形式因礦村利益矛盾的尖銳化和多種社會力量的利益博弈面臨著諸多挑戰：行政制度侵權“草根民主”，傳統家族“綁架”礦村自治和人口流動沖擊民主管理。為走出礦村的困境，我們需要堅持依法治村，深化行政放權，加強制度建設和完善社會監督。

關鍵詞：礦村自治；依法治村；行政放權；完善監督

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）09-0063-02

礦村自治是我國基層社區自治的一種獨特形態，它是依托礦產資源而興建的礦村對當地村民實施的以實現村民自我管理、自我教育、自我服務為目的的民主自治制度。圍繞礦村資源和利益的分配，礦村往往紛爭不斷從而對礦產自治產生了巨大影響。那么，礦村自治又存在哪些突出問題？影響礦村自治的因素又有哪些？如何優化礦村自治？為回答上述問題，筆者于2013年1月至12月采用問卷調查、結構性訪談、實地觀察和統計分析的手段對具有“石墨之都”稱號的湘南魯鎮11個行政礦村開展了實證調查。在此基礎上，分析了當前礦村村民自治所面臨的困境，并結合實際對此提出建議和思考。

一、礦村自治的困境

1.民主選舉“亂象叢生”。選舉是民主的基石。民主選舉村委會成員不僅有利于實現村民民主權利，而且也是當前農村基層民主的關鍵。但是，在實踐中礦村利益矛盾的尖銳性和多種社會力量之間的博弈，對民主選舉造成了巨大破壞，出現了行政侵權村民民主、宗族勢力干涉選舉正義，暴力、威脅、賄選等選舉“亂象”。因選舉問題發生流血事件和進行上訪的問題在礦村中表現得十分嚴重。當問及“您認為當選上村干部主要是依靠什么？”，74.2%的認為是依靠“有錢，賄選”，71.4%的選擇“家族勢力大”， 69.7%的被訪者認為當選村干部要依靠“與政府領導干部關系好”，分別只有20.3%、18.9%、13.3%的認為依靠“人緣好”、“能力強，有威信”、“能代表和維護群眾利益”。

2.民主決策“流于形式”。民主決策是實現基層民主的核心環節。村民通過村民會議和村民代表會議進行有序的政治參與，并且對涉及自身利益的公共事務進行民主決策，借此來維護自身權利，實現基層民主自治。《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）第二十四條規定：涉及村民利益的事項，經村民會議討論決定方可辦理。可是在實踐過程中我們卻發現因為多種原因村民會議和村民代表會議難以召開，村民代表的“被選出”，使民主決策最終淪為“走形式”，對民主決策造成了極大阻礙。當問及“您是否參加過您所在村重大事項（本村開礦征山、征地補償費處理）決策的村民會議或村民代表會議？”，有98.4%的表示沒有參與過。對2012年村公共事務決策情況的考察發現，絕大多數被訪者認為村民利益事項都是由村干部決定而不是由法律規定的村民會議討論決定。

3.民主管理“運行異化”。民主管理是村民自治的具體表現形式，即在黨委政府的領導下、在村委會的運動和組織下，依托農村社會組織所開展的自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的活動，它是以“民主、公平、公開”為原則，重視村民的主體作用進行對村務的集體管理，實現對村民的民主啟蒙和價值覺醒的制度[1]。但在實踐中我們發現，民主管理存在“運行異化”。一方面，由于基層政府和村委會民主管理理念和方式的落后，民主制度落實不到位，導致村民自治活動形式單一、村民自治組織結構不合理和覆蓋率較低。根據由11個行政村村委會負責人填寫的基礎數據表顯示，只有兩個行政村有腰鼓隊和村民樂隊這樣的群團組織，而其他如服務類、公益慈善類、互助性和群眾性文體組織則一個都沒有，村民自治組織化低，民主管理沒有落到實處。另一方面“由于民主管理內容上的過于原則化和粗略化，導致村級組織制度供給不足和制度空隙過大[2]。村委會和鄉政府利用自己在政治、組織、經濟資源上的優勢時常做出利己解釋，損害村民集體利益，破壞民主管理，最終導致民主管理運行異化。

4.民主監督“形同虛設”。民主監督是村民自治的重要保障，只有做到對村委會和基層政府權力的監督，“讓權力在陽光下運行”，才能真正保障村民民主權利。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》規定，對民主監督的重點是要建立健全“三務”（村務、財務、政務）以及群眾在參與基層公共事務和公共事業中更廣泛監督客體范圍的體制和制度。可是，當前的真實情況卻是村內監督機構錯位，村民無法真正參與對村務的監督。當問及“目前您所在的村是否建立了村務監督機構（包括村務監督委員會、村務公開監督小組、村民清賬小組等）？”，有40.0%表示建有村務監督機構，多數村民稱之為“清賬小組”，但存在嚴重的錯位問題，這些監督機構的人員大多是由政府和村委會“暗地”選出，任期更是長達十幾年。同時，村“三務”難公開，公開不具體，不及時，這些也大大阻礙了村民對公權力的監督。在村務公開的內容上，除“國家計劃生育政策的落實方案”能及時公布外，其他涉及村民切身利益的公共事務都不能及時公開，例如礦村開礦征山，征地補償費用、分配方案及村集體煤礦的收入和分配等等。

二、礦村自治的影響因素

1.行政制度侵權“草根民主”。“中國的村民自治具有國家賦權的特點，民主自治的立法精神能否落實取決于行政放權所提供的體制空間”[3]。針對當前礦村民主困境，我們需要解決的便是當前“行政末梢”對“草根民主”的制度侵蝕。根據公共選擇理論，“經濟人”假設在政治領域依然具有適用性，人的自利性并不會因為在政治領域而發生改變[4]。因此，當前基層政府經常根據個人偏好以最有利于自己的活動追求利益的最大化。礦產在當地意味著豐富的經濟資源，而這些礦產除部分屬于國有開發外有極大一部分是屬于村集體開發。基層政府出于個人政績、當地稅收收入和完成中央指令性計劃的需要，插手礦村公共事務的管理，通過實行“村財鄉管”、對干部的“誡勉制”和暗中操縱選候選人，來達到對村委會的控制，再通過村委會進行對村民的行政控制和侵占村集體資產。因此，礦村村委會也漸漸淪為“行政末梢”，村礦“草根民主”遭受行政壓迫。

2.傳統家族“綁架”礦村自治。農村社區是由一個個家庭組成的，家庭的不斷擴大便形成了一個個家族，礦村自治作為基層社區自治的獨特形態深受家族勢力的影響。在礦村巨大的經濟利益和“靠山吃山，靠水吃水”的本地資源觀影響下，村民開始了自發的“結社革命”，進行有組織的搶奪。傳統家族組織，這種以血緣關系為紐帶，由于天然的親緣關系，可以形成一個相互信任的“自家人”社會，更具有強大的凝聚力，成為早期私人開采礦產資源的重要形式。家族成員通過本家族勢力霸占礦產資源，該家族在得到礦產資源后也使得本家族勢力得到了擴張。這種因為利益關系和血緣關系建立的牢固聯盟經過數十年的發展，便造就了礦村中的一個個“望族”，勢力盤根錯節，十分強大。這些“望族”成為當代礦村自治的一大重要障礙，據實地調查，在湘南魯鎮部分行政村，當地這些“望族”便把持了村委會權力十幾年之久，村公共權力進行了家族式的“世襲”。

3.人口流動沖擊民主管理。礦村自治還面臨著大規模村民流動的挑戰。從村民自治制度本身目的來看，盧福營教授認為，“國家的制度安排，是使村民根據國家法律精神和政策，在村級范圍內實行自我管理、自我服務和自我教育”[5]。但是隨著改革開放以來，農民流動規模持續擴大，礦村因為獨特的經濟優勢，造成了更加快速的人口流動，這就對當地的民主管理，實行村民自治造成了極大困擾。一方面，因為礦村經濟較發達、勞動力缺乏、就業崗位多和國家對農村人口流動管理制度的不完善，造成了外來人口大規模的流入。其次，當地人和外地人在社會背景、教育程度、風俗習慣方面的不同和農村本土觀念的排外性造成了本地人和外地人的對立，產生了社會矛盾，破壞當地礦村民主管理。另一方面，礦村本地人通過開礦致富，漸漸離開農村，流向城市。因為時間和空間的原因，造成本村和外流人口信息溝通十分困難。外流村民難以了解本村公共事務，參與公共事務管理，行使自己正當民主權利，本村也很難進行對外流人口的村務信息傳達，實行民主管理，保護流出人口的權利。這樣就導致了當地民主管理的困境。

三、礦村自治優化的路徑選擇

針對當前礦村自治面臨的困境，為完善民主管理制度，促進基層民主的進程，我們需要堅持依法治村，深化行政放權，加強制度建設和完善社會監督。

1.堅持依法治村。依法治國是治國之邦，也是我們黨治理國家的基本方略。因此礦村民主自治也需要“依法自治”。首先，我們要大力宣傳法律思想，推動“法律下鄉”，提高村民民主意識，樹立村民法治理念，促使村民從過去宗族性質的“私力救濟”到現代法律的“公力救濟”的轉變，從而弱化宗族力量對個人的影響，削弱礦村“望族”勢力。其次，我們還需要重視法律法規在村民自治的落實，針對基層政府行政侵權“草根民主”的行為和礦村的違法犯罪事件進行嚴厲打擊，我們要做到有法可依，有法必依，違法必究，提高司法公信力，創造良好的法治環境，為村民自治保駕護航。

2.深化行政放權。礦村自治的發展需要政府的行政放權。在歷史上，村民自治是建立在人民公社制度的廢除之后，其建立的目的在于通過村民自治達到基層社會的民主和穩定。這就需要從行政體制上給予村民更大的民主自決空間。政府對于村莊的管理更應該是處于宏觀方向指導，進行中央大政方針的傳達。我們要嚴格界定政府對村民自治和礦產資源的管理邊界，在微觀上應盡可能地減少政府對村務和礦產資源的干預。在礦產資源上發揮市場對資源配置的主體作用，杜絕政府以礦產資源管理為借口來干擾村民自治。

3.加強制度建設。民主的制度本身便孕育著民主，加強礦村民主建設的重點依然需要加強當前制度的建設。《村組法》內容上的原則化和粗略性使得在制度上存在巨大的彈性，這就造成了其他權勢階層可以通過制度空隙進行利己解釋。所以加強當前的制度建設，我們首先需要加強村民自治內容上的程序性制度建設，明確村民的權利和義務，劃分村務和政務的界限，特別是要豐富民主管理的內涵，增加實質性內容和條款。同時，還需要加強懲戒性制度建設。由于《村組法》過于程序性的制度內容，缺乏對公共組織和干部的責任追究和過錯懲罰體系，導致了公共權力無法得到有效制約。最后，還要進行礦產資源管理制度的建設，規范礦產資源開發的經營權和采礦權，實現礦產資源的有序開發，有效管理。通過實行礦產制度建設和村級組織制度的雙管齊下，最終實現礦村的民主自治。

4.完善社會監督。一方面，在有效完善民主監督制度的同時要落實村民監督機構的職能和作用，法律的生命在于實施，民主自治的生命也在于民主制度的落實，而民主制度的落實又有賴于監督機構的民主監督。落實民主監督體系我們要促進民主監督機構落實到位，提高村民監督意識和權利保護意識，使村民勇于維護自身權利。另一方面，我們要“讓村務在陽光下運行”，建立一個更具透明的村務公開制度，采用多種方式進行對村務的公開和宣傳，例如廣播宣傳，公開欄宣傳等并適時引入現代網絡科技，建立村務的網絡數據化保存和上傳，這樣不僅可以擴大監督范圍，也可以延長公開的時限，更好地對基層政府和村委會進行監督。

總而言之，礦村自治作為我國基層社區自治的獨特形態，雖然因為行政權力、家族勢力和人口流動對民主自治帶來了諸多困境，但我們依然相信只要堅定不移地推進礦村自治制度改革的步伐，堅持依法治村，加強制度建設，就能創造一個美好和諧的社會主義新農村。

參考文獻：

[1]于建嶸.村民自治：價值和困境[J].學習與探索，2010（4）.

[2]賀雪峰.村級組織制度安排：理想與現實的差距及其原因[J].社會科學研究，1998（4）.

[3]徐勇.村民自治的成長：行政放權與社會發育[J].開放導報，2004（6）.

[4]徐金燕.我國煤炭安全生產政府管制的失靈與優化[J].產業與科技論壇，2009（9）.

[5]盧福營.村民自治發展面臨的矛盾與問題[J].天津社會科學，2009（6）.