河南城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題與對(duì)策

摘要：隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，各地市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)一些建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象比較普遍。本文通過對(duì)河南一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好地區(qū)的城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查，分析了城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的一些問題，提出了集體建設(shè)用地規(guī)范流轉(zhuǎn)的一些對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地 流轉(zhuǎn) 中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展，全國(guó)各地城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地自發(fā)進(jìn)入市流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)已成為比較普遍的現(xiàn)象，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐表明，迫切要求國(guó)家和各級(jí)政府規(guī)范城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，完善和創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度和政策。

隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，河南作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要省份，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)大，國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)滿足不了需求，各地市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)一些集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象比較普遍。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中，還存在著很多問題，如流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂，嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，土地補(bǔ)償費(fèi)用少，農(nóng)民得不到妥善安置。因此，在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的大背景下，在河南推進(jìn)集體建設(shè)用地制度的改革，規(guī)范城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)河南“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，合理配置現(xiàn)有土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展具有重要的作用。

1 河南城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析

1.1 有關(guān)各地市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)例 2003年河南省人民政府制定并印發(fā)關(guān)于《河南省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理若干意見》，各地市根據(jù)該意見開展了不同程度的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，并獲得了一定的成效。主要表現(xiàn)有：①2006年鶴壁市政府制定印發(fā)了關(guān)于《鶴壁市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，該辦法規(guī)定集體土地所有權(quán)不變，集體土地依法以轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，嚴(yán)禁以“流轉(zhuǎn)”名義，擅自將集體所有的農(nóng)用地和未利用土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。鶴壁市淇濱區(qū)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后建設(shè)的金山工業(yè)園區(qū)，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獲得了合理安置補(bǔ)償，解決了農(nóng)民的就業(yè)問題，農(nóng)民生活得到極大改善和保障。②2009年南陽市政府在新野縣開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，通過拍賣、掛牌方式公開流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)，面積共計(jì)183畝；通過協(xié)議租賃方式流轉(zhuǎn)193畝集體建設(shè)用地用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。目前新野縣基本實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地依法有序流轉(zhuǎn)，較好地盤活利用了集體存量建設(shè)用地，緩解了集體建設(shè)用地指標(biāo)的壓力，集體建設(shè)用地市場(chǎng)秩序初步規(guī)范，新野縣成為國(guó)土資源部與聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”合作研究示范項(xiàng)目示范區(qū)。③2012年洛陽市印發(fā)了《洛陽市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，在實(shí)踐中探索集體建設(shè)土地的流轉(zhuǎn)與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的利用聯(lián)系起來，社區(qū)節(jié)余的建設(shè)用地可直接用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，流轉(zhuǎn)過程中充分尊重社區(qū)居民的意見，提高了居民的經(jīng)濟(jì)收益，推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

1.2 城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn) ①各地城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)比較普遍。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)比較普遍。隨著河南市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，特別是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者城鎮(zhèn)郊區(qū)，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)更為顯著。由于這些地區(qū)受城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展輻射影響，農(nóng)民大都從事第二、三產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大量的用地指標(biāo)，國(guó)有土地指標(biāo)所剩無幾，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成為必然趨勢(shì)。最近幾年又隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)又進(jìn)行了新一輪的流轉(zhuǎn)，甚至一些遠(yuǎn)郊村莊的農(nóng)村建設(shè)用地也普遍存在著流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。②參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多元化。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體主要表現(xiàn)為土地的所有者和土地的使用者。從土地進(jìn)入市場(chǎng)的供求雙方主體來看，供地主體有鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組、村民個(gè)人、還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，受地主體有本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員、其他集體經(jīng)濟(jì)組織社會(huì)成員，還有社會(huì)企事業(yè)單位。③集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)區(qū)位特征明顯。一般情況下，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)活動(dòng)比較活躍，一些遠(yuǎn)郊地區(qū)流轉(zhuǎn)相對(duì)較少。由于城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，對(duì)集體建設(shè)用地需求大，流轉(zhuǎn)活躍，并且已具備一定的規(guī)模。一些遠(yuǎn)郊地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，流轉(zhuǎn)程度較低，形式單一。由此可見集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)區(qū)位特征比較明顯。

2 河南城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

2.1 流轉(zhuǎn)缺乏制度規(guī)范和法律保障 根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織土地辦企業(yè)或建住房除外。”第63條規(guī)定：“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！卑凑丈鲜龇梢?guī)定，集體土地禁止流轉(zhuǎn)，現(xiàn)實(shí)中集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)或私下流轉(zhuǎn)復(fù)雜多樣，這種情形與現(xiàn)行的土地制度和法律規(guī)定發(fā)生明顯的沖突。對(duì)于其他企業(yè)和個(gè)人使用土地的，如果按法律規(guī)定通過征用方式將集體建設(shè)用地變?yōu)閲?guó)有土地，手續(xù)繁瑣且費(fèi)用高，集體經(jīng)濟(jì)組織從中獲得的流轉(zhuǎn)收益低，因此為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益，集體建設(shè)用地的使用權(quán)就會(huì)隱形流轉(zhuǎn)或違法流轉(zhuǎn)操作。由于流轉(zhuǎn)不規(guī)范，缺乏制度和法律保障，流轉(zhuǎn)后經(jīng)濟(jì)糾紛和毀約現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，問題得不到解決，農(nóng)民的合法權(quán)益無法得到法律的保障。

2.2 流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，實(shí)際擁有產(chǎn)權(quán)者利益得不到保障 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體經(jīng)濟(jì)組織來實(shí)施，而不是由村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織來執(zhí)行，村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織受鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織管轄和領(lǐng)導(dǎo)，是不同的利益主體，當(dāng)其中利益發(fā)生沖突時(shí)，處于劣勢(shì)群體的村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員思想觀念落后，缺乏土地保護(hù)意識(shí)，其利益就得不到保障。

2.3 流轉(zhuǎn)主體收益分配關(guān)系不清，缺乏監(jiān)督管理 由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)多元化，不同形式的流轉(zhuǎn)，主體獲得的收益不同。如集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員在出租房屋取得的土地收益全部歸個(gè)人所有，土地所有權(quán)人基本不參與收益的再分配，特別是處在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民，大量建造房屋，從出租中獲得大量收益而暴富。由城鎮(zhèn)化帶來的土地流轉(zhuǎn)收益主要依賴國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，理應(yīng)國(guó)家應(yīng)參與流轉(zhuǎn)所得收益分配，但實(shí)際上基本沒有得到體現(xiàn)。endprint

2.4 農(nóng)民對(duì)耕地的保護(hù)意識(shí)薄弱 國(guó)家落實(shí)政策嚴(yán)格保護(hù)耕地，農(nóng)用耕地是禁止作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的。但是集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)過程中如果不嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管理制度，耕地就可能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。從土地的收益來看，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益遠(yuǎn)高于種植農(nóng)作物的耕地，農(nóng)民受高收益的驅(qū)動(dòng)，保護(hù)耕地的意識(shí)薄弱，想方設(shè)法通過合法或違法手段把耕地作為建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)耕地的目標(biāo)也受到?jīng)_擊。

3 集體建設(shè)用地規(guī)范流轉(zhuǎn)的對(duì)策

3.1 創(chuàng)新和完善集體土地相應(yīng)的法律法規(guī) 現(xiàn)行土地法律和政策對(duì)于集體建設(shè)用地使用有較多約束和限制，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在當(dāng)前中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)化速度加快的條件下，健全城鄉(xiāng)集體土地使用權(quán)，合理規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，加快集體建設(shè)用地有償使用制度的改革已迫在眉睫，就需要?jiǎng)?chuàng)新和完善集體建設(shè)土地相應(yīng)的法律法規(guī)。另外還要健全完善土地登記制度，對(duì)流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行全過程監(jiān)督管理。因此需要根據(jù)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)際，適時(shí)地調(diào)整現(xiàn)行土地方面法律法規(guī)，從法律層面上保證集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)范，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

3.2 明晰土地產(chǎn)權(quán) 集體建設(shè)用地作為一種特殊商品入市流轉(zhuǎn)就必須明確主體產(chǎn)權(quán)。如果產(chǎn)權(quán)不明晰，使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲得的收益分配必然會(huì)出現(xiàn)糾紛或分配不公。清晰的土地產(chǎn)權(quán)是土地市場(chǎng)交易規(guī)范化的前提。明確主體的土地所有權(quán)，以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上保障集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的公開、公平、公正。

3.3 建立和完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制 在創(chuàng)新和完善集體土地相應(yīng)的法律法規(guī)同時(shí)建立和完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系。由于各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚未形成規(guī)范有序的交易市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)價(jià)格缺乏一定的價(jià)格評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必造成一定的土地收益損失。因此建立有效的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制，才能保證建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。

3.4 創(chuàng)新和完善土地收益分配機(jī)制 從流轉(zhuǎn)收益分配方面來看，在充分保障了農(nóng)民和集體利益的基礎(chǔ)上，考慮國(guó)家參與分配部分收益，要?jiǎng)?chuàng)新和完善土地收益分配機(jī)制。國(guó)家在提高城市基礎(chǔ)設(shè)施方面投入了大量資金，使集體建設(shè)用地價(jià)值得到提升，因此政府應(yīng)當(dāng)通過稅收或收取一定的管理費(fèi)來參與收益分配。在保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收益上，在收益分配上最大限度地保障農(nóng)民的利益。

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基金項(xiàng)目：河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2013-GH-295）。

作者簡(jiǎn)介：史翔（1976-），女，河南商丘人，講師，河南財(cái)政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校工程經(jīng)濟(jì)系，研究方向：建筑經(jīng)濟(jì)。endprint