何謂京津冀協同發展？

張利娟+張宏

回顧京津冀區域發展的歷史，1986年，時任天津市市長李瑞環就提出“環渤海經濟區”的概念，毗鄰而居的京津冀三地萌生了區域合作的構想。然而，30年過去了，京津冀合作發展依然沒有取得實質性進展。

2月26日，習近平總書記主持召開專題座談會，對京津冀協調發展提出“七點要求”，明確：“努力實現京津冀一體化發展，自覺打破自家‘一畝三分地的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做。”

在最高決策層的親自部署下，京津冀協同發展被提升至國家戰略高度。自此，京津冀迎來了史上最好的協同發展機遇期。

區域規劃名稱的變遷

實際上，圍繞京津冀的區域協同發展曾有過多個層次的提法，如首都經濟圈、京津冀一體化、環渤海區域合作等。國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長高國力向本刊記者透露，“首都經濟圈”是以首都北京未來的發展為主，著力解決北京發展中的瓶頸問題；京津冀協同發展則是把三省市放在更加平等的位置，來解決三省市共同發展中所各自存在的問題。“目前，首都經濟圈規劃的編制，已有初稿，正在征求相關部門的意見，下一步是盡可能把天津、河北發展中遇到的問題放進來，三地發展兼顧，編制京津冀協同發展規劃。”

這一思路是落實習近平總書記“實現京津冀協同發展、打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新”的指示精神。在2月26日召開的專題座談會上，習近平指出，京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協同發展，“京津冀協同發展意義重大，要繼續研究、明確思路、制定方案、加快推進”。

而在更廣泛的層面上，京津冀所在的華北地區、環渤海地區，區域規劃比較破碎，區域發展進程也明顯滯后于長三角、珠三角。因此，新一屆政府成立后，在2013年6月，國務院總理李克強召開了環渤海省份經濟工作座談會，提出需要構建區域合作發展的協調機制，以基礎設施互聯互通、統一市場體系建設、社會保障制度對接為重點，在區域經濟一體化進程中取得更大進展。

這一思路明確了環渤海地區的規劃編制方向。高國力表示：“該規劃已經啟動，思路也很明確，內圍是首都經濟圈，大范圍是環渤海，包括京津冀、遼寧、山東、內蒙古和山西等七個省市自治區。”也有專家認為，首都經濟圈強調的是經濟輻射作用，而環渤海地區規劃則更側重區域經濟合作。

跳出區域看京津冀

“如何看待京津冀協同發展？首先，要站在全國區域發展總體戰略背景下來看待。”高國力告訴本刊記者，在黨的十八屆三中全會上，關于區域發展戰略提到了兩個方面：一是區域經濟發展整體戰略，另一個是主體功能區戰略。

前者是指我國國土面積太大，區域差別也大，采取相同的發展路徑和模式行不通。因此，從改革開放以來尤其是1999年以來，我國形成了四分法的區域發展整體戰略，包括東部率先、中部崛起、西部開發、東北振興。這也是從新中國初期沿海和內地二分法、東中西三分法，逐漸演變而來的。而現在，從京津冀協同發展到“一帶一路”（“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”），再到長江經濟帶，黨的十八大以來，中央提出了多個關于區域發展的新戰略構想，我國實施國家區域發展總體戰略進入關鍵期。

“站在這個體系下來看京津冀，它其實是處于我國東部率先板塊里面的一個比較有特色的組團。”高國力稱，我國的改革開放是梯度推移式的發展過程，一方面是從東往西，從改革開放的14個沿海港口城市往中往西；另一方面是從南向北，從海南、深圳、珠海、汕頭、廈門等五大經濟特區，到上海的浦東開發，最后才到現在的京津冀。“在這兩個梯度推移中，京津冀就處于從北向南的第三個梯度。這也是為什么京津冀發展相對滯后的一個原因所在。”高國力說，這就要求我們分析京津冀協調發展時既要從歷史的角度，又要從區域全局性的角度來看。

至于京津冀協同發展在國家主體功能區規劃中處于怎樣的定位？高國力的表述是，國家層面的優化改造區。主體功能區規劃在黨的十八大和十八屆三中全會反復強調，是我國未來國土空間開發一個非常新的理念，主要特點是我國的資源環境稟賦已非常脆弱，很多地方的資源環境承載能力出現了下降，因此將全國國土空間劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，并作為主體功能區制度加以制定和推行。

“京津冀、長三角和珠三角都被確定為優化改造區域，這些區域就不能一味追求速度、規模和總量，而要追求檔次、品位和形象，要在國際競爭中爭取更大話語權。”高國力強調，這就要求京津冀進行大幅度的優化、轉型與提升，包括產業結構、人口總量以及空間布局的優化與調整。

北京市委書記郭金龍認為，調整疏解北京城市功能，要處理好“舍與得”的關系，克服“舍不得”的思想。要放棄發展“大而全”的經濟體系，騰籠換鳥，構建“高精尖”的經濟結構，使經濟發展更好服務于城市戰略定位。

而作為京津雙城聯動的天津市，市委書記孫春蘭表示，天津將著眼于城市定位，全面加強區域發展規劃編制、高端制造業分工、京津冀城市群建設、生態環境保護、構建現代化交通網絡系統、推進市場一體化等合作，努力形成新的體制機制。

河北省委書記周本順則表態，京津冀一體化需要河北扮演什么角色，河北就演好什么角色。京津冀協同發展的最大瓶頸是生態壓力，河北就要強化生態保障功能；京津冀城市群的最大短板是京津周邊城市不發育，河北就要改善城鎮層級結構；京津冀協同發展的最大難題是產業結構不合理，河北就要構建現代產業體系；京津冀一體化的基本條件是交通一體化，河北就要承擔交通疏解功能。

環保成協同發展重要推手

京津冀協同發展，環境污染問題必須解決，這也被三地民眾寄予厚望。今年5月，在京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制會議上，中央政治局常委、國務院副總理張高麗指出，要把治理大氣污染和改善環境生態作為京津冀協同發展的重要突破口，率先在大氣污染協同防治上取得進展，通過區域協同發展統籌治理大氣污染。

生態環境的治理，是京津冀最為緊迫的難題。目前，三地的空氣污染在全國范圍內最嚴重，統計數據顯示，2013年京津冀區域所有城市PM2.5和PM10年均濃度均超標，部分城市空氣質量重度及以上污染天數占到全年天數的40%。其中，在全國空氣質量最差的前10個城市中，河北省占了7個；北京市達標天數比例為48%，重度及以上污染天數比例為16%。

周本順在河北省大氣污染防治行動動員大會上曾尷尬地說，習近平總書記幾次問到這個問題，讓他和河北省省長張慶偉及其他省委常委有一種臉紅、出汗、坐不住的感覺。

習近平總書記對京津冀生態環境的關注不止在河北省。2014年2月25日，北京正處于霧霾籠罩之下，習近平就首都更好發展特別是破解特大城市發展難題進行考察，并提及要加大大氣污染治理力度。而此后的一天，也即2月26日，習近平就主持召開了京津冀協調發展座談會。

河北經貿大學副校長武義青認為，京津冀協同發展已呼吁多年，現在之所以提速，直接動因是生態安全日益突出，京津冀大氣污染最為嚴重，且污染變化呈現明顯同步性，污染聯防聯治成為當務之急。

京津冀大氣污染聯防聯控機制，早在2008年北京奧運會期間就已經進行了預演，還取得了成效。當年，為了保證北京的空氣質量，京津冀等省份的一些污染企業被迫停工、停產。但有專家認為，關停污染工廠這種一刀切行動不可持續，甚至會造成空氣污染的反彈，因此應著眼于建立長效的區域協作機制，進行產業結構升級及產能過剩調整。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示，京津冀一體化的推手是環保，而環保一體化，區域的權利義務要公平均衡，其中河北的作用最為關鍵，因此應當建立適當的生態補償和經濟幫扶機制，諸如北京可以把一些高附加值的產業（第三產業）流向河北省和天津，以幫助它們彌補淘汰落后產能而蒙受的經濟損失。

問題、難點依舊重重

京津冀協同發展概念提出已有數十年，規劃方案數易其稿，但始終進展緩慢。其中，基礎設施建設、公共服務政策、組織協調機制、利益共享機制等眾多重大問題，依然是制約京津冀協同發展的問題和難點。

“京津冀協同發展30年沒有取得實質性進展，我認為原因是多方面的。”北京市社科院副院長趙弘告訴本刊記者，一是缺乏一個超越三省市之上的國家層面的組織協調機制，京津冀涉及兩市一省，主體多元、規格又高，必須要有一個強有力的組織機構和協調機制；二是存在不少體制障礙，比如三地開展園區共建等合作，就面臨著GDP核算、稅收分成與共享發展等問題；三是北京周邊沒有建立起便捷高效的交通通道，尚未形成京津冀合作的1小時通勤圈；四是北京和周邊地區存在較大的公共服務落差，北京的人口疏解，必然面臨著戶籍、高考、社會保障等諸多問題。

中國區域科學協會理事長、中國人民大學教授孫久文也認為，京津冀協同發展比珠三角、長三角難度更大的原因在于協調難度大、資源吸附強、產業階段跨度大。特別是京津冀之間產業跨度大，河北與北京合作缺乏一定基礎，天津與河北之間產業又有重疊，這就需要從頂層設計與市場同時發揮作用。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵分析稱，我國的區域某種程度上是相互競爭關系，北京通過絕對的行政權力和行政機構設置，大量的人才、資源被吸引過來，形成了“環北京貧困帶”。因此，北京大量的優質醫院、教育資源短期內不會遷出去，優質資源增量放緩進入北京則是一種措施，這給未來改善基礎設施提供了時間。而通過10余年機制建設的努力，形成協同發展、市場主導、政府規劃的合理機制，是解決京津冀協同發展的問題之道。

京津冀怎樣協同發展？

國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長高國力：

應從硬件和軟件兩個方面入手。硬件方面以問題為導向，圍繞突出問題來推進：一是三省市生態、環保的聯防聯治；二是基礎設施的互聯互通；三是社會公共服務設施的共建共享；四是產業轉移，以市場為導向。軟件方面：第一是城市管理，借鑒國際上新加坡、倫敦等的做法；第二是社會管理制度的完備，應該聯網共享；第三是城市規劃編制，三省市應該建立聯系和通報機制。

河北省工業和信息化廳廳長王昌：

河北一直在期待與北京的銜接合作，比如交通，京冀之間交通還不便捷，應大力發展城際交通（地鐵、輕軌），促進京津冀三地的互聯互通。

北京市社會科學院副院長趙弘：

一是把與首都功能定位不完全一致的部分城市功能、產業、人口疏解出去，解決北京大城市病，提高北京城市運行效率；二是要建立跨區域的生態環境建設機制，通過聯控、聯動，從整體上改善京津冀地區的生態環境；三是要建立三地協同發展的體制機制，共同把發展的“蛋糕”做大，共享發展紅利。

南開大學濱海開發研究院常務副院長周立群：

首先是要做好頂層設計。其中，一是由國務院有關部門根據國家總體發展規劃和京津冀的戰略布局，制定區域發展規劃。二是在區域內部由各省市通過平等協商構建合作機制，協調機構可由市場協商自發形成（如長三角地區），也可利用政府的權力自上而下形成。我們希望在京津冀協同發展過程中，通過上述兩種形式的結合產生協調機構。