公共圖書館法人治理結構實證研究
——基于深圳圖書館、廣州圖書館實踐的思考

公共圖書館法人治理結構實證研究
——基于深圳圖書館、廣州圖書館實踐的思考

周建華

論文對深圳圖書館和廣州圖書館等法人治理結構改革試點單位的實施情況進行了較為詳細的分析研究，認為公共圖書館法人治理結構的建立和完善，有待政府層面大膽創新，拿出實質性的權力松綁措施，還結合當今社會現實和深化改革的要求，就公共圖書館建立法人治理結構所觸及到的諸如管辦分開、政府放權、理事會人員構成、理事的激勵機制、理事會籌資功能、黨組織作用及去行政化等一系列實際問題提出了觀點和建議，為今后推進公共圖書館法人治理結構提供參考。

公共圖書館法人治理結構理事會理事會章程

隨著改革的不斷深化，我國文化事業單位的改革開始進入深水區。如何保證文化作為一種生產力所應有的活力和創造力，取決于文化事業單位改革的決心和力度。黨的十八屆三中全會提出要“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”。這是推動我國公益性文化事業體制機制創新的重要舉措，也是公共圖書館不斷深化改革，解決自身發展問題的路徑選擇。

法人治理結構這一概念從西方國家傳入我國僅有三十年左右的時間，由于其管理模式和運行機制能很好地體現分權制衡原則并能較好地解決“委托—代理”問題[1]，因而法人治理結構這一原本用于我國國企改制的組織架構也被引用到公益服務領域在內的非生產領域。現如今公共圖書館建立法人治理結構正是要實現“政事分開，管辦分離”，使公共圖書館成為社會管理、社會服務的主體，其價值取向是要去除公共事業單位行政化趨同性與附屬性，回歸公共服務本色[2]。圍繞公共圖書館法人治理結構這一社會課題，近年來，業內多名專家學者從如何搭建公共圖書館的法人治理架構入手，對法人治理結構的核心——理事會的性質、基本職能、理事會的組成與產生、理事的權利與義務、理事會的議事規則以及理事會與管理層的關系進行了較為深入的研究，發表了多篇有價值的文獻。有些地方如廣東省的深圳圖書館、廣州圖書館也已在建立法人治理結構工作方面進行了有益的嘗試，取得了初步進展。這些都為筆者開展公共圖書館法人治理結構研究，解決或部分解決這方面遇到的難題，更好地指導實踐提供了理論基礎和方法。

1 我國公共圖書館法人治理結構的探索性實踐

2003年以來，我國部分公共圖書館在轉換機制創新發展上，借鑒歐美國家法人治理的成功經驗，根據法人治理架構的基本框架和內在要求，結合我國事業單位改革目標和公共圖書館的特性，進行了一些有益的嘗試，如廣東省的深圳圖書館和廣州圖書館，這些館的探索和創新，為我國公共圖書館進一步深化改革，全面推進法人治理結構，積累了許多寶貴經驗。

1.1 深圳圖書館

2007年，中央編辦在全國選了5個試點單位，深圳圖書館為其中之一。2007年底深圳市政府主管部門開會進行了專項研究，2008年制訂改革方案，2009年完成法人治理結構的基本架構，2010年底正式成立深圳圖書館理事會，籌備時間有3年多。

深圳圖書館理事會章程規定，理事會是深圳圖書館的議事和決策機構，負責確定深圳圖書館的發展戰略和發展規劃，行使深圳圖書館重大事項議事權和決策權。理事會對深圳市文體旅游局負責。理事會的基本職能有審議決定圖書館章程和基本管理制度；審議決定圖書館的長期發展戰略和發展規劃；審議決定圖書館的年度工作計劃、年度工作報告；審議圖書館薪酬分配方案；審議圖書館財務預算草案；審議市文體旅游局提名推薦的館長（行政執行人）人選；審議館長提名推薦的副館長人選；聘任和更換專業委員會或咨詢委員會組成人員；評估館長和管理層的年度工作，組織對圖書館的績效評估工作；評估專業委員會或咨詢委員會的年度工作；促進圖書館與政府、社會公眾等的溝通[3]。

章程規定，理事會通過理事會章程和理事會會議行使議事權和決策權，支持管理層工作，不直接參與圖書館管理，館長是圖書館的法定代表人，負責圖書館日常工作，館長及副館長組成圖書館的管理層，管理層執行理事會決議，接受理事會監督，為理事會工作提供便利和保障[4]。理事會成員暫定11名，任期3年，由政府部門代表、社會人士、行政執行人等組成，其中政府部門代表2名，行政執行人1名，圖書館員工代表1名，社會人士7名（包括社會科學界1名、文學藝術界1名、科技界1名、教育界1名、圖書情報界2名、讀者代表1名）。

截至2014年初，深圳圖書館共召開8次理事會會議，主要議題包括館年度報告、業務方面的重大問題、重要規章制度的修訂、討論并決定副館長人選、館內涉及員工切身利益的重大方案等。管理層就是原來的館領導班子。這項改革工作從現在看來最大成效是在事業單位運行管理體制中引進了外部治理。以前是行政事業一體化，管辦不分。建立理事會之后，理事會既不是僅僅站在主管部門的角度也不是僅僅站在圖書館的角度去看待圖書館的事情，而是站在社會人的角度去看待和思考圖書館的事業發展。理事會理事在逐漸了解圖書館的過程中，幫助拓寬圖書館的工作思路，有助于多角度、全方位地去考慮問題，做出決策選擇，同時在某種程度上強化了圖書館人的績效觀念，促進了社會溝通，還可借助不同身份的理事自身影響力直接實現和政府高層溝通。就三年運行情況來看，第一年理事會還處于熱身狀態，第二年、第三年理事會成員會把圖書館的事當成自己的事。

建立法人治理結構最大的好處就是引進外部治理，目前效果還不太明顯，但是從長遠來看，這是一個趨勢和發展方向，在目前全國性推動的情況下，慢慢會形成對社會公共事務進行多元共治的局面，過程雖然漫長，但這個大方向很明確。

1.2 廣州圖書館

根據廣州市機構編制委員會2012年3月份出臺的《廣州市事業單位法人治理結構試點工作實施意見》，廣州圖書館作為試點單位，館領導經過研究認為，如果按照法人治理結構的理想模式來管理圖書館，對于圖書館的事業發展將有很大的助推作用，因此迅速按照相關規范搭建平臺，上報主管部門，制定章程并經廣州市事業單位登記管理局核準后組織實施。

廣州圖書館章程是按照2012年5月中央機構編制委員會辦公室印發的《事業單位章程示范文本》要求，結合廣州市圖書館的實際情況而制定的，與深圳圖書館理事會章程相比，其涵蓋的面更廣，內容更全面。除了有理事會章程的主要內容外，還明確規定了舉辦單位即廣州市文廣新局的權利，如“提出本館的宗旨和業務范圍，組建本館第一屆理事會，向本館理事會委派相關理事，任免本館的理事長，任免本館的管理層人員；批準理事會工作報告，監督本館運行，審核章程草案及章程修改草案等”；此外還對資產的管理和使用以及信息披露等條款作了具體規定。按照廣州圖書館章程規定理事會成員構成，分別從政府相關職能部門、服務對象和各界專家、館內部分職工干部三方選出，每方各出5人擔任理事，組成理事會，任期為4年。具體情況是政府方代表5名，其中有市文化廣電新聞出版局的分管副局長；市財政局的教科文處處長；市人力資源和社會保障局的工資福利處副處長；市人民代表大會常務委員會教育科學文化衛生工作委員會的教科文衛委調研員；市機構編制委員會的機構編制二處處長等。社會方代表5名，其中有屬圖書館行業專家的廣州城市職業學院圖書館研究館員；屬文化藝術界代表的廣州市文史館名譽館員；屬地方歷史代表的中山大學歷史系教授；屬基本服務代表的退休教師；屬專題服務代表的廣東電視臺退休干部等。館方代表5名，其中有館長，黨委書記，副館長，館員代表，職工代表等。這種理事會構成模式就是“三三制”模式。到2012年底整個試點改革基本完成，2013年初中央編辦召開全國會議將開展這一試點工作的廣州館作為中央的一個聯系單位。這一試點工作看上去似乎較為成功，但實際上骨子里還是比較簡單，只是搭建了一個架子，運轉起來，并不能真正發揮法人治理模式的作用。

為了把法人治理結構試點工作引向深入，確保取得既定成效，目前廣州市編辦事業局正在草擬幾個相關政策。

一是取消雙軌制。取消傳統的行政管理模式，讓法人治理結構真正發揮作用，讓理事會真正成為公益事業單位本身的一個決策監督機構。原計劃是在今年年底實現，但阻力和困難很大。

二是把人事權松綁。目前比較僵化，公開招聘門檻太多，實際上并不需要諸多限制，有些崗位的要求很普通，而政府相關部門并不了解其中的實際情況。人事權松綁后，會有20%-30%的用人自主權在館里，用工條件、用工規格、崗位設置的基本情況均由館里確定，經理事會同意后即可執行，只須報編辦、人社局備案即可。

三是分配制度。廣州館把基礎績效定為70%，獎勵績效為30%，這種分配制度不可能滿足館里的競爭性要求，配套政策允許績效工資實行50%對50%通過管理層確定之后，經理事會審定，報人社局和財政局備案，即可執行。

四是崗位設置，包括各類崗位的職數。配套政策允許事業單位根據需要設定崗位的等級和個數，報相關主管部門備案后即可執行。

五是人員編制。現在控制得比較緊，配套政策允許在編制范圍內自主設置內設機構，可以按需要自行增減，報上級單位備案即行。

六是財政方面。目前，廣州館是二級預算單位，允許提升為一級預算單位，直接與市財政局對接，財政預算案報理事會審議批準后上報市財政局，經人大審議通過后直接執行。

2 法人治理結構改革試點工作中存在的問題和缺陷

上述兩個館的實際運行中還存在著一些問題和缺陷，主要表現在以下幾個方面。

（1）要真正實現法人治理結構。除了按規范要求要有理事會這樣的決策機構和管理層這樣的執行機構以及負有監事職能的監督機構外，還要有保障法人治理結構正常運轉的制度體系以及一系列行之有效的政府配套政策。這方面深圳圖書館和廣州圖書館的情況大致相同，市政府作為啟動改革的倡導者和推動者，后續應該跟進的相關配套政策沒有出臺，而要體現出與圖書館原有傳統管理模式的不同，至少需要三到五年甚至更長的時間，主要是政府配套政策的制定和推出需要進行多方協調。如上文提到的廣州市編辦事業局正在草擬的六個政策性措施較現實還是有較大突破，如要獲得批準難度肯定不小。

（2）法人治理架構下，政府與圖書館的關系應由傳統的隸屬關系轉變為契約關系。理事會、管理層與政府主管部門的關系，最重要也是核心的問題是如何處理政府主管部門與理事會的這種契約關系，即政府和事業法人之間的關系，所謂政府既包括主管部門，也包括直接相關的職能部門，如人力資源和社會保障部門、財政部門等。這個問題在深圳圖書館表現為理事會的決策地位沒有完全得到落實，在人、財、物方面不能起決定作用；而在廣州圖書館表現為圖書館的管理變成了雙軌制，一方面是法人治理結構的這種全新模式在運轉，另一方面還保留了傳統的政府主導的管理模式，也就是由上級主管部門廣州市文廣新局決定圖書館人、財、物等事項，而且重頭還在行政管理。

（3）績效評估方面對績效考核還沒有明確的標準。目前，只有文化部四年一次的評估定級標準，主管部門也是根據文化部的基本標準來進行考核，深圳、廣州兩館至今尚未組織過考核與評估，在最初制定方案的時候，也沒有考慮這個問題。

（4）決策支撐機制沒有得到落實。由于理事會沒有決策權，所以就沒有相關需求，因而相關的專業委員會無法建立。政府部門委派的人員雖然擔任圖書館理事，但是不可能突破自身身份和政府代言人的限制，也不可能站在圖書館的立場為圖書館說話，因此很多時候不發言，不投票，不表態，起不到真正的作用。

（5）缺乏對理事進行激勵的社會機制，即怎樣做一名理事。理事的基本履職培訓應由主管部門來做，但實際上沒有，社會缺少對理事榮譽的激勵機制，理事不拿薪酬，但應給予一定榮譽作為激勵和回報。

（6）缺乏社會力量的投入。從政府的角度，文化引導的角度來說，如果有社會資金的投入，將能很好地保障和促進圖書館事業的發展，但這方面沒有進展，在深圳館和廣州館二家組建的理事會成員中沒有一個是大企業、大財團的代表。

（7）法人治理結構雖然建立起來，理事會、管理層、理事會章程、必要的規章制度一應俱全，但就運轉狀態而言，總體感覺仍然形同虛設，與以前相比只是多了一個可有可無的“婆婆”。

3 建立健全公共圖書館法人治理結構的幾點思考

從深圳、廣州兩家圖書館的試點情況來看，構建法人治理結構的內部條件已日趨成熟，“求變化促發展”越來越成為圖書館人的共識，改革的種種舉措也容易得到理解和支持。然而，完善法人治理結構的外部環境卻沒有太大太多的改變，政府不動真，社會無期待，導致改革成果收效甚微。面對法人治理結構改革試點工作中存在的問題和缺陷，還是值得我們深入思考并提出具體解決思路。以下是筆者的幾點想法或者說是建議，以期對公共圖書館建立法人治理結構提供有價值的參考。

（1）法人治理結構的核心問題是政府尋找一個合適的代理人，對圖書館進行管理，而不是由事業單位自身改變組織架構，這一改革進程應當由政府主管部門主導并實施。其實由圖書館自己來籌劃這件事，實際上從一開始就已陷入被動的局面。因為如果要真正實行法人治理結構，關鍵就是政府如何放權，主管部門如果不給圖書館松綁，不簡政放權，理事會是無法發揮實際作用的，如果政府沒有充分地認識到法人治理結構的核心是舉辦者（出資人）轉變職能，不能直接去管，那么理事會只能是議事機構，是一個空架子。

（2）理事會的組建實際上是一個選人用人問題，它關乎理事會議事決策水平，也關系到理事會職能的發揮。通常理事會的組建權在舉辦者即主管部門手中，理事的任命或聘任由主管部門說了算，這就有可能會產生行為偏離。因此建議在組建理事會的過程中要增加圖書館的話語權，也要增加社會理事所占比例。理事會人數擬采用廣州館的“三三制”理事人選構成方案，相關政府職能部門、社會各界人士以及本館按比例分配各自名額，以確保外部理事占多數，從而帶來決策上的重大改變。為使理事會的構成具有較廣泛的社會性，可考慮采用向社會公開招募部分理事的方式[5]。為使理事會在履行職責的過程中不受政府和執行層過分控制，應保持一定數量的中立理事或獨立理事，如由律師、教師、醫生、記者等公職人員擔任，也可由人大代表、政協委員兼任。這些獨立理事知識面廣，社會閱歷豐富，維權行為較強，又不拿圖書館的工資和獎金，與圖書館沒有直接的利益關系，因此可以通過他們行使對理事會本身和管理層的近距離監督，充分發揮他們客觀、公正、公平、正義的作用，才能夠保證圖書館理事會的公信力和透明度[6]。

（3）理事是無薪崗位，倡導的是責任意識和奉獻精神。因此在當今市場經濟條件下效能優先的社會理事進入機制和社會激勵機制是不可或缺的，這其中包含基本的行業理事高級人才庫的建立、理事和獨立理事的資質界定標準、社會榮譽感的培植等內容。因此政府要從整個國家和社會層面盡快建立起一套完整的理事成長、培育、激勵、獎懲機制，以適應公共事業單位深化改革的需要。

（4）搭建法人治理結構的框架本身難度不是很大，但如果要取得實質性進展，使改革有亮點，唯有在自主權上有突破。綜合考量人、財、物以及業務開展等，可以從人事權切入進行改革，賦予理事會實質性用人權，使圖書館的用人機制能夠更切合實際工作的需要，招多少人，怎么招，均由圖書館自主進行，只須向文化和人社主管部門報備即可。

（5）為鼓勵社會資金投入，以彌補政府財政資金的不足，可適當吸收有志于公益事業、關心文化民生的企業家進入理事會。拓展經費籌集渠道，擴大民間資本投入比例，一方面可以擴大經費獲得規模、提升獲得效率，另一方面有助于圖書館服務模式的創新與內容的豐富，更好地滿足社會實際需求，從而推動圖書館文化服務品牌的打造[7]。對于通過理事會募集來的社會資金和私人捐助款項，在征得理事會授權下，館長可根據圖書館的實際情況有完全的自由支配使用權。

（6）吸取國有企業改革的經驗教訓，參照國有企業改革模式建立國有資產管理委員會。在國有事業單位改革時可成立各級國有事業單位管理委員會作為政府行使出資人管理監督權的機構代表來管理同級的各類公共事業單位，也可由現有的國有資產管理委員會增加管理非營利的國有資產即各類公益性事業單位的職能來管理同級的各類公共事業單位。將公共圖書館這樣的公共事業單位從上級主管部門那里剝離出來，變原來的行業管理為行業指導，在加強對圖書館的績效考核的同時，也為理事會發揮作用減少干擾，提高辦事效能打下基礎，還可為事業單位取消行政級別提供改革條件。

（7）公共圖書館深化改革存在的難點是政事分開，如何改變黨管干部在公共圖書館這樣的國有事業單位領域的延伸，確立好黨組織在法人治理結構中的角色定位，需要領導層痛下決心，把公共圖書館的管理層領導定義為專家學者而非干部，否則公共圖書館的去行政化只能是天方夜談。在國務院辦公廳有關分類推進事業單位改革配套文件中已經明確，必須“堅持正確的政治方向和黨管干部的原則”。中央在推進事業單位改革中加強和改進黨的建設工作有關文件中也明確，建立法人治理結構的事業單位，要健全“雙向進入，交叉任職”配備方式[8]。因而，可以從文化安全的角度和黨管干部的原則出發，對理事會中重要的組成人員、管理層和監督層主要人員的配備提出一些硬性要求，如理事長、執行理事、監事會主席等主要負責人必須是中共黨員或是擁護中國共產黨領導的民主進步人士。還可以從晉職晉級、薪酬標準、崗位津貼、考核規范等方面入手對圖書館員工的績效工資方案進行重新設計，使其與同級職公務員工資無差別或差別很小，從而淡化機關公務員和圖書館職員的身份觀念差異，提高圖書館職員的社會幸福感。

4 結語

法人治理結構是一個頂層設計，關鍵是上級和相關職能部門本身要有一個基本認識，各自的職能定位要清晰準確。在這項改革中，對原有權力能夠松綁到什么程度，主動權、議事權并不在圖書館，要取得實質性改革成效，政府應該推出頂層相關配套政策，才能對深化改革起到真正的推動作用。由于目前我國尚未出臺《圖書館法》及相關法規，僅靠地方政府的行政作為，顯然缺乏法理依據，也無法持久推動[9]。因此，鑒于我國公共圖書館的發展現況，建立健全公共圖書館法人治理結構工作不可能一蹴而就，運作模式也不是千篇一律的。只有把握好前行方向，解放思想，大刀闊斧地改革現行體制機制，不斷完善法律體系，勇于創新工作方法，就定能激發出公共圖書館新的活力。

[1]李明生.我國公共圖書館服務體系及其成員的理事會設置研究[J].圖書館建設，2011（2）：75-78.

[2]王明慧.我國公共圖書館治理結構優化的三大目標[J].國家圖書館學刊，2010（4）：15-20.

[3]肖容梅.公共圖書館法人治理結構初探[J].公共圖書館，2008（2）：10-14.

[4]祁述裕.建立完善文化事業單位法人治理結構[N].人民日報，2013-12-06（24）.

[5]一微，馮益華.溫州圖書館浙江省率先公開招募理事[EB/OL].（2014-04-11）[2014-05-07].http：//zj.people.com.cn/n/2014/0411/c186327-20973632.html.

[6]蔣永福.論公共圖書館法人治理結構[J].圖書館學研究，2011（1）：40-45.

[7]方標軍，丁宏.江蘇省公共圖書館服務均等化測評與分析[J].新世紀圖書館，2014（3）：5-9.

[8]賈希凌，高強，關娜.事業單位法人治理結構研究謅議[J].上海商學院學報，2013（3）：6-10.

[9]曾有和.試論公共圖書館法人治理結構的構建[J].紅河學院學報，2011（3）：93-96.

周建華南京圖書館館長辦公室主任、副研究館員。江蘇南京，210018。

Empirical Study on the Public Library Corporate Governance Structure Based on the Practice of the Shenzhen Library and the Guangzhou Library

Zhou Jinahua

This papers analyzes and studies the corporate governance reforms in Shenzhen Library and Guangzhou Library such as the implementation of the pilot unit in detail,believes that the establishment and perfection of the corporate governance structure in public libraries should be bold innovation,the government level should take out the substantial measures of power loosening.Combining with the current social reality and the requirement of deepening reform,it puts forward the views and suggestions for the public library to establish the corporate governance,which refer to the separation of management and operation,the government decentralization,the council staff composition,the incentive mechanism,the financing function of the council,the party organization function,de-administration and a series of practical problems,hoping to provide a reference for promoting the public library’s corporate governance structure in the future.

Public library.Corporate governance structure.Council.Council regulations.

G251

2014-03-17 編校：方 瑋）