參與式發展：社區教育發展的新視點

孫平??

摘 要：我國社區教育經過多年的發展，取得了一定的成效，但是也存在一些突出的問題。其主要表現就是“自上而下”的推行模式往往得不到社區教育對象的認同。參與式發展理念在社區教育研究中的運用，使我們看到了社區教育構建的起點在于社區居民的參與，而“自下而上”的決策過程對社區教育的規劃、組織、實施、監督和社區居民自治意識的培養乃至社區治理的民主化進程都會大有益處。

關鍵詞：社區教育；參與式發展；賦權

社區教育是一種為特定區域的居民提供學歷和非學歷教育的活動。一般來說，在一個國家的經濟發展到相當程度之后，人們才會關注這種義務教育和正規大學教育之外的教育活動，因為任何國家的政府都會在保證完成義務教育和正規大學教育的前提下才來討論基于成年人的學歷和非學歷的繼續教育性質的社區教育。我國的社區教育經過多年的發展有了長足的進步，但是也存在“繁榮”與“無序”并存的局面，其原因除了社區教育的體制以外，關鍵的問題還在于社區教育的對象幾乎沒有參與到社區教育的規劃、組織、實施、監督過程之中，受教育的對象往往成為了“旁觀者”。這樣的教育從起點上就存在缺陷，難怪社區教育的成效難以得到社區居民以及社會的認可。為了改變這一被動的局面，引入參與式發展的理念來研究社區教育發展的路徑，通過運用PRA評估方法來了解社區教育的組織者的工作難點，以此找到一條更加貼近社區居民的“自下而上”運行的社區教育的發展道路。

一、如何看待當前社區教育的景象

（一）社區教育的“繁榮”景象

目前，社區教育可以說表面上呈現出一派“繁榮”的景象，參與社區教育的部門確實不少。對于享有社區建設管理職能的民政部門來說，他們在積極的參與社區教育建設。另外文化、體育行政部門也在不斷地進行社區文化活動場地、圖書室和體育活動場地的建設。近年來黨委組織部門也在開展遠程黨員教育活動陣地的建設。還有更多的社會培訓組織，包括營利和非營利的組織也在介入社區教育活動之中。

當然，教育行政部門對社區教育的關注度最為直接。教育部不僅主動出臺了社區教育的相關規定，開展了社區教育的實驗區和示范區建設，而且開始進行實驗區和示范區評估驗收工作。如2000年，教育部批準確定北京市朝陽區8個城區為全國社區教育試驗區，截止到2010年底已經擴展到了68個。2008年，教育部又批準確定北京市西城區等34個城區為全國社區教育示范區，截止到2010年底已經擴展到了68個。自2009年以來，中國成人教育協會社區教育專業委員會開展“數字化學習社區的建設”活動，在全國建立了一批數字化社區學習中心。2010年教育部辦公廳印發了《社區教育示范區評估標準（試行）》。2012年10月12日，國家質量檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會批準發布了《成人教育培訓服務術語》、《成人教育培訓組織服務通則》、《成人教育培訓工作者服務能力評價》等三個國家標準，決定2013年2月1日起實施，為此，教育部發文要求各地開展推廣工作。

在教育行政部門的內部，廣播電視大學系統對社區教育活動表現的最為積極。廣播電視大學系統一直把開展社區教育視為一項繼續教育工作的主要內容，在社區教育發展方面走在前列。如2002年山東省青島市廣播電視大學在原有的基礎上創立了青島社區大學，開創了全國社區大學的先河。現在全國已經有30多家地級市廣播電視大學成立了“一套人馬、兩塊牌子”的社區大學。有的省級廣播電視大學成立了省級社區教育指導服務中心。2009年，中央廣播電視大學在全國廣播電視大學系統批準設立了44個“中央廣播電視大學社區教育實驗中心”。2010年12月，教育部將“教育部社區教育研究培訓中心”牌子授予中央廣播電視大學（國家開放大學）。

一些大學或非營利性組織也在各地成立了社區教育學院（大學），如中國人民大學與海南省儋州市合作成立的石屋村社區大學；中山大學公民與社會發展研究中心與廣東省中山市古鎮鎮合作成立古鎮社區學院。有一些地方的街道辦事處或居委會成立了社區教育學院（學校）。另外，社區教育的研究也開始關注農村社區教育的發展。

（二）社區教育的“無序”狀況

目前還沒有法律意義上的對社區教育職責的明確規定，社區教育的舉辦者到底是誰？現在還不明確。與此同時，社區教育沒有統一的部門在管控，政府內部的各個部門“誰有權、誰有錢、誰有閑”都可以在社區教育方面施展一下拳腳。一方面社區教育的整體資源不足，另一方面社區教育現有的資源又存在重復建設和浪費的問題。政府管控體系的“無序”，導致社區教育發展的不暢。

有些地方所謂的社區教育活動其實就是社區居民文體娛樂活動，這種對社區教育的解讀是對社區教育本質含義的誤解。一直以來，社區文體娛樂活動自發性較強，參與者往往也希望政府給予場地、設備、資金方面的支持。但是，即便沒有政府的支持，社區文體娛樂活動也能夠自發地形成，有時這種活動的規模和經濟效益都非常可觀。但是，現實中也存在這些活動“無序”發展的問題。“實際上，很多自我管理組織無法建立真正的自主管理，現實運作中受到各種傳統社區內外力量的滲透和操縱。”[1] 政府組織、引導、支持社區教育是必要的，但是現在既存在政府管控的缺位問題。也存在一些基層政府組織簡單地把在社區開展的文體娛樂活動理解為就是社區“教育”的問題。

（三）誰是社區教育的主體

社區教育不是強制性的教育，完全是一種自愿性的教育，因此社區教育受教育對象的心理意愿是決定社區教育項目能否健康發展的關鍵所在。社區教育多少是帶有功利性的教育，如果對學習者能夠帶來一定的實惠，參與社區教育的人數就會增多。相反，如果沒有多少實惠，也帶不來多少實際的意義，參與社區教育的人數自然就會減少。

在社區教育活動的開展過程中，我們需要把握一個基本的原則——“為誰服務，誰就要參與”。作為社區教育對象的居民要不要參與到社區教育的規劃、組織、實施和監督當中？如果由政府來考慮社區教育整體規劃，居民只是考慮社區學習的項目內容問題，這樣又有什么不妥？這些問題的解答并非輕而易舉。endprint

社區教育和社區居民學習乃至終身學習的含義不盡相同，現在開展的社區教育往往給人一種感覺是帶有政府權力色彩的活動。社區居民學習乃至終身學習是學習者的自主行為，與政府意志的強制運行本來沒有多少聯系，但是社區居民要介入社區教育的活動中就存在個人意愿與政府權力的平衡關系。社區居民和政府都是社區教育的主體，也就是在社區教育活動中存在雙主體的問題。

現在的社區教育的組織運行軌跡是“自上而下”的，而“自下而上”的運行體系并沒有建立。社區教育的對象往往并沒有參與到社區教育的頂層規劃當中，政府或教育專家在設計、規劃社區教育過程中也沒有將社區居民作為“主體”來對待，社區教育的“主體”變成了政府職能部門或教育專家。這種在原始起點上就存在的缺陷自然使得政府推行的社區教育往往成為“一廂情愿”的事情，有政府背景的社區教育活動成為了“干預”社區居民自治的把柄。這是造成近年來政府主導的社區教育活動推行困難，社區居民參與的積極性不高的原因所在。

二、“參與式發展理論”與社區教育

（一）參與式發展理論的內涵

參與式發展是人們在對“自上而下”的傳統發展模式的反思和批判基礎上形成的一種新的思維。“參與式發展的成形源于羅伯特·錢伯斯（Robert Chambers）自20世紀80年代起開始的堅持不懈的倡導和推動。”[2]參與式發展早期主要集中在農村發展和扶貧領域，但是現在的運用范圍越來越廣泛。“參與式發展的研究與實踐的途徑、方法在國際上已經得到普遍應用，在我國也越來越被中央和地方政府的有關部門及項目所接受。”[3]在參與式發展理論研究中，教育人類學者主張采取“以末為先”、“以人為本”的參與式發展思路，站在“他者”的立場上，讓“當地人”成為社區教育發展的主導者，而不僅僅是社區教育發展的對象，進而實現發展工作者與發展對象的職業互換，發展工作者成為了聽者或學習者，發展對象則被認為是老師和專家。參與式發展理論強調接受發展幫助的目標群體要始終真正地參與到發展目的的決策、評估、實施和管理等每一個技術環節當中，最大限度達到發展的目標。[4]

“參與”其實是民主政治的一個重要程序。第三世界的發展領域中的“參與”概念來自于西方，但其中所包含的意義以及各種意義積累的過程卻復雜得多。[5]參與是民主制度賴以存在的基礎，也是民主政治的基本特征之一。“參與”的概念里包含了共同決策和權力共享兩方面的含義。既然是參與，社區居民作為參與者就有權制定過去可能是他人才有權制定的社區教育發展規劃，有權在事關社區教育重大事項的決策中享有較為獨立的權力。參與的主要功能表現在：“參與能夠提高個人自由價值，通過使個人成為自己的主人，使集體決策更容易為個人所接受，提升單個公民‘屬于他們自己社會的歸屬感。”[6]

參與式發展理論的核心是“賦權”，也就是對發展項目過程權力的再分配，其目的在于調動參與對象的積極性。參與是一種權力關系的體現，參與意味著放棄中心控制權力，是一種“賦權”的過程和手段，權力問題被視為理解參與式發展理論的關鍵線索。

（二）參與式發展對社區教育的引導

誰有權舉辦社區教育活動？社區教育規劃的決定權在誰手里？誰是社區教育的決策者？誰是社區教育的受益者？這些問題的提出其實是權力主體意識的表現，沒有把權力問題談明白，社區教育的開展往往是不能順利進行的。從人們的樸實意識來分析，社區教育的受益對象當然是社區居民，他們才有權決定社區教育的項目，他們才是社區教育最有力的推動者。可是在現實中，社區教育的規劃與組織往往成為了政府部門或教育專家的事情，不管社區居民是否需要某種教育項目，社區教育活動都會按照政府官員或教育專家的設想來進行。這樣的“出力不討好”的事情往往得不償失，很難在社區居民心中扎根發芽，也會造成教育資源的浪費。在參與式發展理論的引導下，需要社區教育工作者和社區居民理解社區教育中的權力關系。一方面要培養無權者經營、爭取權力的能力，一方面要迫使有權者放棄、轉讓權力。這種權力關系的把握實際上有一定的困難，但是放棄中心控制權力，并不意味著放棄整體權力，否則，社區教育也不可能得到政府的支持和幫助。社區教育的主體不是單一的，應該是多元的，參與和推動社區教育發展的各方都是主體，社區居民不僅有參與社區教育發展的權利，政府也應該把幫助社區居民推動社區教育發展當作自己的義務和責任。

“參與式發展理論強調的自下而上的和目標群體的參與等基本特征，形成了與傳統的自上而下發展方式的鮮明對照。”[7]參與式發展“自下而上”的特點，使社區的居民可以自主地選擇社區教育的項目，這樣的社區教育項目的執行效果就會好很多。因為，社區教育的項目是社區居民自己選擇的，從維護個人的聲譽和社會地位的角度來說，社區居民也會執行和支持這種社區教育項目。沒有社區居民真心實意的支持，官方一廂情愿式的社區教育活動是沒有生命力的，而且往往會成為一些官員的政績表現或自娛自樂的活動。社區居民應該是社區教育的“自治者”，而不是“旁觀者”。當然，社區居民參與社區教育的管理當中，并不是政府完全放棄了自己的權力，也不是政府或教育專家完全不管、不問社區教育的發展了。因為社區居民參與社區教育本身也不是一件容易的事情，在民主化程度普遍不高的社區沒有政府的引導與組織，社區居民的參與是難以找到明確的目標和方向的。參與式發展，并不一定非要由社區居民完全自主地決策，社區教育的項目最終能否實現往往取決于政府、院校、社會組織等社區教育的設計方。因為一項社區教育項目的實施一定是有其目的的，社區教育的設計方往往就是社區教育的組織方，他們對每一項社區教育的項目或從政治控制的角度，或從社會治理的角度，或從社會福利、公益的角度，或從經濟利益的角度去考慮，不是無目的的活動。充分聽取社區居民的意見，讓社區居民參與到社區教育的策劃當中并不是完全放棄社區教育的規劃權和決策權。因為畢竟社區居民的自治能力和自治水平還不可能很高，從維護自身的現實利益角度思考問題就可能不夠長遠，在許多情況下，社區居民的從眾心理也會產生相當的影響。政府應該在尊重居民意愿和創造性的前提下，對居民參與社區教育的需求進行合理引導、有序組織、積極協調。參與式發展的實施，目的在于使得社區居民對社區教育的關注度提高，激發社區居民參與社區教育活動的積極性。這樣的社區教育發展的思路，使得社區居民有了自我滿足、自我幫助、自我發展的意義。政府不能代替社區居民行使參與權利，但對社區居民的參與應進行合理的引導和積極的推動，以促使社區居民發揮實質性的作用。endprint

（三）PRA方法的運用

在參與式發展的實踐中，學者們創立了一種被稱為“參與式鄉村評估”的調查方法。這種調查方法早期主要在鄉村調查中使用，但是現在在其他領域的社會調查中也被使用。“參與式鄉村評估”即PRA（Participatory Rural Appraisal），它是諸多調查方法中最受矚目的一種快速調查方法，也是一種逆向學習方法。它被認為實現了傳統的學習者與政府官員或專家的權力倒置，從而賦予學習者或調查對象表達他們的意思的權力。逆向學習也是一種姿態。過去我們過于迷戀自己的力量，從自我的角度來推測別人的需要，用我們熟悉的教育項目來引導他人的生活。現在使用參與式發展的思路，就是要站在“他者”的角度來看待問題。“參與式發展的社會評估借用了人類學的一些理念和方法，而人類學借用參與式方法，可以更好地運用到應用研究實踐中。”[8]有人甚至將“參與式社會評估”等同于“參與式發展”，認為只要某個項目中使用了PRA，那么就是參與式發展項目。在國際上，參與式發展研究與實踐或規劃和管理的途徑被統稱為PRA，它包括不同的途徑、方法和行為規范，但是其共同點是能夠用來促進向社區、群眾或組織成員賦權的過程，由他們自己來進行評估、分析和規劃，自己組織起來采取行動、加以實施，并進行評估。

2012年5月7日，筆者使用“參與式鄉村評估”的方法進行了一次社區教育狀況的調查。調查的對象有14位，其中11位是已經開展社區教育工作的廣東省地級市的廣播電視大學的校級領導，另外3位是具體負責社區教育工作的人員。筆者的問題是：您認為廣播電視大學組織社區教育活動的最大障礙是什么？

大家的答案有如下10個方面（次序不分先后）：

1.地方政府支持力度和重視程度不夠；2.職責不清，主體不明；3.缺人手；4.經費不足；5.認識滯后，觀念迷茫；6.電大系統的教育資源及教育能力不足；7.社區教育的名稱不符合實際，范圍窄，不易推廣、宣傳；8.缺乏思路；9.可借鑒的經驗、做法不多；10.沒有政策支持。

接下來，筆者對上述觀點進行了主次排序，排在前五位的答案是：1.地方政府支持力度和重視程度不夠；2.職責不清，主體不明；3.認識滯后，觀念迷茫；4.電大系統的教育資源及教育能力不足；5.資金不足。其他的回答次序分不出先后。

這次“參與式鄉村評估”的調查發現，在社區教育活動中最積極的廣播電視大學系統開展社區教育的主要障礙是“政府的支持力度不夠和廣播電視大學系統開展社區教育的職責不明確”這兩個方面，至于資金不足和人手不夠并不是主要的障礙。也就是說如果政府對廣播電視大學系統開展社區教育的支持力度加大，如果政府賦予廣播電視大學系統開展社區教育活動的職責，那么廣播電視大學系統是能夠做好社區教育工作的。可惜的是，廣播電視大學系統恰恰沒有人賦予它開展社區教育的職責，政府對廣播電視大學系統開展社區教育也沒有給予多少支持，廣播電視大學系統開展社區教育活動目前是一種自愿行為。

三、參與式發展與社區教育運行的保障

（一）社區教育建構中居民的參與

社區教育建構的基本要素之一是社區內有需要的居民能夠參與到社區教育的規劃、組織、實施、監督當中。為什么說是有需要的社區居民才參與呢？這是因為，社區教育的對象不一定是社區的所有居民。因為往往“有錢或有一定學識”的社區居民并不需要在社區完成學歷或非學歷教育。如果需要，他們往往去其他能夠提供更高教育質量的地方去學習，社區教育的內容與方式并不一定符合這部分社區居民的要求。對在學校學習的大、中、小學生來說，社區教育與他們的關系并不是太大，往往課外作業、補習或交際占用了他們的課余時間，他們沒有過多的時間參與社區教育活動。還有一些社區居民根本就不喜歡或沒有能力接受社區教育，如文盲或厭惡學習的人，對這樣的居民來說，讓他們參與社區教育的活動也是不現實的。真正能夠參加社區教育的居民是有時間、有愿望并有能力學習的人，他們主要是老年人、失業者、家庭主婦、外來務工人員，他們才是社區教育最重要的對象，因為他們沒有能力出去接受更加豐富、更加優質的教育，他們只能在社區接受一定限度的社區教育。他們需要的社區教育的知識主要集中在技術技能和養生休閑方面。

（二）社區教育體制保障的建立

社區教育的健康發展要解決社區教育的外部體系和內部體系的問題。外部體系的建立是國家層面的法律保障體系，內部體系的建立是政府職能部門內部職責的劃分。現在看來，無論是外部體系的建立還是內部體系建立，都需要“有想法、有辦法、有能力”的政府職能部門和社會組織“先行先試”，需要進行積極爭取，需要打牢社區教育的基礎。

社區教育當然也是教育形式的一種，因此從政府部門職能劃分的角度去考慮，社區教育應當是教育部門的事情，至于教育部門將社區教育組織的具體職責劃入地方教育部門還是交給廣播電視大學系統則是內部的事情。現在，教育部將“教育部社區教育研究培訓中心”的牌子授予中央廣播電視大學（國家開放大學），這就是社區教育部分職責的授權行為。

教育部門現在對社區教育職能的表述與民政部門的表述不盡相同，歸結到一點就是這兩個政府部門都認為應該以自己為主開展社區教育，其他的部門是配合關系。教育部于2010年在浙江省杭州市召開了“全國社區教育工作座談會”，提出要加強與民政、精神文明辦、人社、文化、體育等部門以及工會、共青團、婦聯等群眾團體的聯系，與這些部門建立和完善齊抓共管的協調機制，共同推進社區教育工作。教育部提出社區管理的體制是“政府統籌領導，教育部門主管，有關部門配合，社會積極支援，社區自主活動，群眾廣泛參與”的模式。[9]因為現在并沒有國家層面的對社區教育管理體制的規定，教育部門認為自己才有教育管理和教育組織的職權，但是民政部門認為國務院將社區管理的職責劃歸民政部門負責，社區教育是社區管理的一部分，理應由民政部門負責。2000年11月，中央辦公廳和國務院辦公廳轉發的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中規定，社區建設與管理的體制是：“黨委和政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社區居委會主辦、社區力量支持、群眾廣泛參。”該《意見》還指出：“要充分利用街道文化站、社區服務活動室、社區廣場等現有文化活動設施，組織開展豐富多彩、健康有益的文化、體育、科普、教育、娛樂等活動；利用社區內的各種專欄、板報宣傳社會主義精神文明，倡導科學文明健康的生活方式；加強對社區成員的社會主義教育、政治思想教育和科學文化教育，形成健康向上、文明和諧的社區文化氛圍。”

現在的問題是教育部門有教育資源但沒有社區管理的職權，民政部門能夠依托社區機構開展社區教育但沒有豐富的教育資源。理想的社區教育管理體制應該是教育部門主抓，民政部門配合，其他部門參與（包括各種社會組織和居民自治組織的參與）。

參與式發展的思路把社區教育的研究者、組織者、實施者的距離拉近了，使得社區教育的對象從“無權”到“有權”，社區成為知識的本土性和地方性的來源。社區居民參與到社區教育事務當中，能夠提高社區教育的設計、建設、運行和維持的水平，從而實現社區公共事務治理的民主化。真正把社區居民當作社區教育的“規劃、組織、實施、監督”的參與者來對待，把社區居民的積極性充分調動起來，這不僅是研究和實踐思路的問題，而且是社會治理“賦權”的問題，在這方面的大膽實踐對社區教育活動乃至社會治理的政治機制創新都會帶來極大的推動作用。

參考文獻：

[1] 陸德泉，朱健剛. 反思參與式發展——發展人類學前沿[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2013.7.

[2][3] 李鷗. 參與式發展研究與實踐方法（代序）[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2010.4，25.

[4] [8] 周大鳴，秦紅增. 參與式社會評估：在傾聽中求得決策（序言）[M]. 廣州：中山大學出版社，2005.5，41.

[5] 楊小柳. 參與式行動——來自涼山黎族地區的發展研究[M]. 北京：民族出版社，2008.49.

[6] 原宗麗. 參與式民主理論研究[M]. 北京：中國社會科學出版社，2011.35.

[7] 周大鳴. 人類學導論[M]. 昆明：云南大學出版社，2007.348.

[9] 楊志堅. 中國社區教育發展報告（1985—2011年）[M]. 北京：中央廣播電視大學出版社，2012.16.

（責任編輯 于小艷）endprint