基于美好鄉(xiāng)村建設(shè)的土地整治研究
——以安徽省懷寧縣勝利水庫下游土地整治項目為例

張平平，韓志才，劉飛龍

（池州學院 政法管理系，安徽 池州 247000）

基于美好鄉(xiāng)村建設(shè)的土地整治研究
——以安徽省懷寧縣勝利水庫下游土地整治項目為例

張平平，韓志才，劉飛龍

（池州學院 政法管理系，安徽 池州 247000）

實施土地整治工程，是推進美好鄉(xiāng)村建設(shè)的重要抓手，基于安徽省不同區(qū)域“美好鄉(xiāng)村建設(shè)”的現(xiàn)狀，通過比較分析、以點代面，選取國家農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)安徽省懷寧縣公嶺鎮(zhèn)勝利水庫下游土地整治項目，深入調(diào)查了解其土地整治的主要內(nèi)容和具體措施，建立整治前后效益對比分析表，開展土地整治與美好鄉(xiāng)村建設(shè)關(guān)系實證研究，并提出相應的保障措施和對策。總結(jié)可知：土地整治是美好鄉(xiāng)村建設(shè)的有效手段和方法，需充分結(jié)合各地實際，嘗試研究和探索美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的不同區(qū)域土地整治保障措施。

土地整治；美好鄉(xiāng)村；效益；公嶺鎮(zhèn)

1 引言

土地整治是指按照土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的要求，依法對低效和粗放利用的土地進行田、水、路、林、村綜合整治，以提高土地利用率和產(chǎn)出率的土地利用活動[1-2]。作為農(nóng)村公共投資的一部分，土地整治在增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收等方面起了重要的作用[3-6]。據(jù) 《全國土地整治規(guī)劃 （2011-2015）》的數(shù)據(jù)，2001年以來，通過土地整治，中國新增耕地280×104hm2，為中國糧食“八連增”和保障糧食安全發(fā)揮了重要作用。同時，通過平整土地、歸并零散地塊、建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施、田間路網(wǎng)和生態(tài)防護林體系，修成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田1333×104hm2，促使土地綜合生產(chǎn)能力不斷提高[7-8]。

安徽省作為中國農(nóng)業(yè)大省之一，是農(nóng)村改革的發(fā)源地，也是全國開展土地整治較早的省份，其農(nóng)業(yè)資源豐富，區(qū)位條件優(yōu)越。針對新形勢下經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，為繼續(xù)扎實深化和推進農(nóng)村土地整治工作，搭建新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺，安徽省人民政府于2012年9月出臺了《關(guān)于全面推進美好鄉(xiāng)村建設(shè)的決定》。為此，在認真貫徹落實 《安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃（2012-2020年）》精神的前提下，實地調(diào)研了安徽省不同整治區(qū)域美好鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀，并充分結(jié)合各地實際，通過比較分析、以點代面，本文選取國家農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)項目—安徽省懷寧縣公嶺鎮(zhèn)勝利水庫下游土地整治項目作為研究對象，結(jié)合當前開展土地整治的時代背景，探討土地整治對建設(shè)美好鄉(xiāng)村和促進村域經(jīng)濟發(fā)展的效用，并提出產(chǎn)業(yè)鏈綜合協(xié)調(diào)、積極推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等美好鄉(xiāng)村建設(shè)的政策建議，以期為安徽省及其他地區(qū)開展土地整治和建設(shè)美好鄉(xiāng)村提供重要參考。雖然安徽省懷寧縣公嶺鎮(zhèn)勝利水庫下游土地整治項目立項至竣工已有幾年，但其整治后的各項效益和影響，對美好鄉(xiāng)村建設(shè)的促進作用仍值得深入研究和探討。

2 研究區(qū)概況

2.1 項目區(qū)自然經(jīng)濟社會狀況

項目區(qū)位于安徽省懷寧縣公嶺鎮(zhèn)勝利水庫下游，地處懷寧縣西北部的公嶺鎮(zhèn)南側(cè)近郊，距縣城12公里。全鎮(zhèn)土地總面積55.88km2，耕地面積1628hm2，所轄1個社區(qū)、10個行政村，總?cè)丝?.72萬人，項目區(qū)距離鎮(zhèn)中心1.5km。屬于北亞熱帶濕潤季風氣候，四季分明，氣候濕潤，光照充足，降水量較大，以小區(qū)域平原和沿江丘陵地貌為主。植被繁茂，土壤肥沃，易于耕種，主要農(nóng)作物有水稻、小麥、棉花、玉米、油菜等。

2.2 項目區(qū)土地整治規(guī)劃的主要內(nèi)容

項目于2003年10月份立項，2003年底正式開工，2006年 7月份通過驗收。 區(qū)域占地66.70hm2，涉及田鋪村、三祝村兩個村，總投入資金800萬元，由安徽省懷寧縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室負責。項目區(qū)整治后的土地返還給農(nóng)戶使用，農(nóng)戶原耕地面積沒有減少，部分新增土地用于機耕橋、農(nóng)田防護林網(wǎng)、田間道路等使用。竣工后的實際狀況,具體內(nèi)容如表1所示：

表1 勝利水庫下游土地整治項目2006年驗收單項工程明細表

3 項目整治前后效益對比分析

3.1 土地整治前項目區(qū)現(xiàn)狀分析

3.1.1 土地利用率偏低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不高 整治前，由于當?shù)剞r(nóng)民外出務(wù)工較多，勞動力緊缺，促使耕地存在無人耕種或無力耕種的現(xiàn)象，拋荒率高達30.21%，耕地利用率不足60%。同時，農(nóng)業(yè)效益不高，農(nóng)民生產(chǎn)積極性偏低，土地拋荒現(xiàn)象嚴重，部分土地閑置近十年。以種植水稻為例，畝產(chǎn)500公斤，收入約800元，其中種子、農(nóng)藥、化肥等物耗約180元，插秧、收割等費用230元左右，畝平純收入僅390元左右。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐年上升，促使農(nóng)民種田收益呈明顯下降態(tài)勢，特別是貧瘠地、邊遠零星地其收益更低，有的甚至出現(xiàn)投入高于產(chǎn)出的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益亟待提高。

3.1.2 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抗災能力差 整治前，耕地普遍存在著田塊分割細碎，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不完善，零星未利用地、廢棄地等較多，無法進行大規(guī)模機械化作業(yè)，影響耕作質(zhì)量和生產(chǎn)效率。農(nóng)田水利及設(shè)施經(jīng)營管理差，耕地的補充也多靠外延開發(fā)荒地的路子。區(qū)域土地資源利用只重數(shù)量、不重質(zhì)量和環(huán)境保護等，導致土地資源抗災能力較差。

3.1.3 農(nóng)用地流轉(zhuǎn)不暢，土地承包經(jīng)營管理不力整治前，農(nóng)民觀念滯后，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)意愿不強。一是部分農(nóng)民對土地長期的生存依賴性。自古以來，土地都是農(nóng)民生存和就業(yè)的保障，特別是一些年齡偏大、缺乏務(wù)工技能的農(nóng)民，更是依靠土地養(yǎng)家糊口。二是少數(shù)農(nóng)民思想保守，不愿意農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。受小富即安思想或?qū)φ呃斫獠煌傅挠绊懀瑩耐恋亻L期流轉(zhuǎn)對自身利益不利，不敢與經(jīng)營戶簽定長期流轉(zhuǎn)合同。三是農(nóng)民就業(yè)和社會保障力度薄弱。一些進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，擔心崗位和社會保障不穩(wěn)，把農(nóng)村土地作為今后生活的退路。甚至連一些長期在城市工作、甚至有住房的農(nóng)民，也不敢放棄土地。同時，土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)無序狀態(tài)，基層干部對土地管理不力，存在畏難情緒，思想宣傳工作不夠深入細致，致使土地承包經(jīng)營管理力度較弱。

3.2 土地整治后項目區(qū)效益分析

3.2.1 社會效益

（1）調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，發(fā)展價值高、效益好、有特色的產(chǎn)品，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。如：生產(chǎn)勝利秈米、勝利菜籽油等。

（2）提高農(nóng)業(yè)機械化水平，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集約化經(jīng)營，實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與升級。

（3）合理利用和保護土地資源，實現(xiàn)土地資源生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展。通過土地整治，促使原有的兩家造紙廠撤出項目區(qū)。大力發(fā)展食品加工業(yè)和生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，逐步提高土地資源集約節(jié)約利用水平。

3.2.2 經(jīng)濟效益

（1）各地農(nóng)戶紛紛參與勝利水庫下游農(nóng)田的承包經(jīng)營，農(nóng)民的收入有較大幅度的提高，整治區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)包收益由180元/畝升至如今的350元/畝 （平均水平）。

（2）通過項目的實施，帶動周圍未整治區(qū)域土地的轉(zhuǎn)包經(jīng)營，以此促進勝利水庫下游村域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

（3）企業(yè)紛紛入駐當?shù)兀r(nóng)民就業(yè)渠道增多，農(nóng)民收入多元化，當?shù)禺a(chǎn)業(yè)逐漸實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。如安慶市金鑫食品廠、懷寧縣勝利米廠、懷寧縣公嶺鎮(zhèn)養(yǎng)殖場等企業(yè)的發(fā)展壯大，給當?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)造了較多的就業(yè)機會，顯著地帶動了區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

3.2.3 生態(tài)效益

（1）土地整治后，項目區(qū)土地利用覆被結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，耕地面積占區(qū)域土地資源總面積的比重加大，林草比地例逐年增多，區(qū)域環(huán)境得到很大改善。

（2）由于農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和維護，促使項目區(qū)土地資源生態(tài)系統(tǒng)不斷改良，防澇抗旱能力顯著增強。

（3）農(nóng)田防護林的栽種，增強了項目區(qū)的水土保持功能，不僅形成了山清水秀的美麗景觀，更給自然留下了更多的修復空間，不斷創(chuàng)造出良好宜居的生活居住環(huán)境。

根據(jù)以上內(nèi)容，選擇技術(shù)管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善情況、經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益等五個方面，構(gòu)建指標體系（見表2），對項目區(qū)土地整治效益作相應的定性和定量評價。

表2 勝利水庫下游土地整治項目指標量化表

4 結(jié)論與討論

4.1 土地整治與美好鄉(xiāng)村建設(shè)關(guān)系分析

4.1.1 土地整治為實現(xiàn)美好鄉(xiāng)村建設(shè) “生態(tài)宜居村莊美”的目標提供保障 項目區(qū)地處安徽省西南部，長江下游北岸，大別山南麓前沿，屬皖西南樅懷丘陵地貌。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，通過土地整治目前已建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)多個點，社區(qū)內(nèi)不斷加強道路、電力、給排水、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效處理垃圾污水，總體實現(xiàn)村落布局規(guī)整、生產(chǎn)生活方便、生態(tài)和居住環(huán)境美好的目標。此外，土地整治能因地制宜地有效歸并農(nóng)村居民點，逐步減少農(nóng)村人均建設(shè)用地面積，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的優(yōu)化利用。經(jīng)過幾年的土地綜合整治，區(qū)域內(nèi)村容、村貌明顯整潔有序，自然生態(tài)環(huán)境趨于良好，人居環(huán)境顯著優(yōu)化，為美好鄉(xiāng)村建設(shè)提供了堅實的基礎(chǔ)條件和保障[9-12]。

4.1.2 土地整治是實現(xiàn)美好鄉(xiāng)村建設(shè) “興業(yè)富民生活美”的有效方法 土地整治采取“田、水、路、林、村”綜合整治的方式，促進有效耕地面積的增加，改善耕種條件，提高耕地產(chǎn)能，將有效增加農(nóng)民收入，為實現(xiàn)“興業(yè)富民生活美”奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。以圖1為例，從2007年以來，經(jīng)過整治的耕地產(chǎn)值明顯比未經(jīng)過整治的耕地產(chǎn)值高，特別是2013年項目區(qū)經(jīng)過整治的耕地收益比未整治的耕地收益高出150元/畝。與此同時，土地整治能夠促進區(qū)域土地流轉(zhuǎn)，將零散耕地集中到少數(shù)種田能手或承包大戶手中，充分發(fā)揮集約生產(chǎn)效益，形成了現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，不斷拓展農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間。此外，項目區(qū)不斷構(gòu)建和完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)體系與平臺，不僅為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的制度和政策環(huán)境，而且為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活富裕的目標提供有效路徑。

圖1 勝利水庫下游耕地轉(zhuǎn)包收益對比分析

4.1.3 土地整治是實現(xiàn)美好鄉(xiāng)村建設(shè) “文明和諧鄉(xiāng)風美”的輔助手段 土地整治為實現(xiàn)項目區(qū)農(nóng)田的流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營提供條件，促進了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，便于農(nóng)民進城或進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工，讓農(nóng)民有事可做，增加經(jīng)濟收入，從而減少農(nóng)民對閑暇時間的荒廢（如以前村民經(jīng)常打麻將、賭博等）。同時，項目區(qū)村民自治機制不斷完善，村規(guī)民約基本健全，鄉(xiāng)村文化得到傳承發(fā)展，開展了如“瓦蓋墻舞獅”等地方特色活動，農(nóng)民精神風貌積極向上，生活方式文明健康，為實現(xiàn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)提供了良好的的精神載體。此外，項目區(qū)目前正探討如何將土地整治與農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展聯(lián)系起來，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)提供巨大平臺和支撐，不斷提高當?shù)厝嗣竦男腋Ｖ笖?shù)。

4.2 新形勢下土地整治與美好鄉(xiāng)村建設(shè)保障措施

為實現(xiàn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)的目標，促進土地整治項目的大力實施，需充分結(jié)合各地實際，嘗試研究和探索美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的不同區(qū)域土地整治模式和政策選擇，并提出相應的保障措施和對策。

4.2.1 土地整治需加強產(chǎn)業(yè)鏈綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，促進美好鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè) 項目區(qū)通過土地整治實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)，促進了農(nóng)田的高產(chǎn)增收。區(qū)域內(nèi)安慶市金鑫食品加工廠和懷寧縣勝利米廠在得到優(yōu)質(zhì)原材料同時，逐步改善周圍生態(tài)環(huán)境，吸引了一批水產(chǎn)、家禽養(yǎng)殖戶的入駐，很好的帶動了生態(tài)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時農(nóng)田周圍水域的水生動物的繁衍和活動產(chǎn)生的動物糞便，能給周邊耕地帶來了活力和營養(yǎng)，有效形成生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。通過土地整治項目的實施，改善了生產(chǎn)條件，提高了耕地質(zhì)量，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和集約化生產(chǎn)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。今后，仍需依托土地整治項目，構(gòu)建新型農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，不斷調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模化、集約化，培育農(nóng)村經(jīng)濟新的增長點，從而更大程度的促進美好鄉(xiāng)村建設(shè)。

4.2.2 土地整治需拓寬資金籌集渠道，促進美好鄉(xiāng)村經(jīng)濟繁榮 土地整治是一項高投入且資金回收期較長的項目，2008年以來，隨著長豐、南陵、固鎮(zhèn)、廣德被列為安徽省農(nóng)村土地使用制度綜合改革試點單位，合肥、滁州、蕪湖等地將土地整理和置換掛鉤有機結(jié)合，綜合農(nóng)用地整治、宅基地整治與新農(nóng)村建設(shè)政策和資金，逐漸形成了土地整治整村推進的新模式。項目區(qū)通過學習試點單位的積極做法，遵循“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、形成合力”的原則，通過多種途徑，積極引導金融信貸扶持，加大財政、金融、工商和稅收對農(nóng)村土地綜合整治的支持力度；推行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、農(nóng)作物等抵押方式，提高農(nóng)民的貸款能力。通過多種途徑籌集資金，切實加大投入力度，鼓勵開展多種形式的結(jié)對共建，為有效推動土地整治與美好鄉(xiāng)村建設(shè)注入新的動力。通過大力發(fā)展村域經(jīng)濟，達到民、企、村等多方面、多領(lǐng)域共同進步、共同致富。

4.2.3 實施有利于土地整治的優(yōu)惠政策，促進美好鄉(xiāng)村大發(fā)展 項目區(qū)應進一步完善土地整治的收益分配政策，推動企業(yè)參與土地整治產(chǎn)業(yè)化運作，尤其是對土地整治后產(chǎn)生的土地增值收益進行合理分配。使參與主體有利可圖，從而保持高度積極性，更好地實現(xiàn)后期維護。對于土地整治新增的土地，其行為主體有權(quán)支配，可擁有該項土地使用權(quán)和受益權(quán)。政策上應當鼓勵多渠道、多形式激發(fā)多種積極性，建立良好的土地整治效益分配制度，這樣既能促進土地整治項目有序開展，又能為美好鄉(xiāng)村建設(shè)提供資金支持。要實施多項土地整治優(yōu)惠政策，深化農(nóng)村土地使用制度改革，創(chuàng)新美好鄉(xiāng)村建設(shè)模式。

4.2.4 土地整治需加強執(zhí)法構(gòu)建和業(yè)務(wù)培訓，為美好鄉(xiāng)村建設(shè)提供法律和技術(shù)支持 在實地調(diào)研過程中，項目區(qū)通過豎標牌、掛橫幅等方式，在一定程度上實現(xiàn)了土地整治的執(zhí)法宣傳教育，但是目前人們的執(zhí)法意識仍然不強，亟需改善土地整治的執(zhí)法環(huán)境。需通過巡查制度建設(shè)，運用先進技術(shù)，提高巡查效率和執(zhí)法效能。并客觀分析，總結(jié)經(jīng)驗，研究改進執(zhí)法措施，逐步為美好鄉(xiāng)村建設(shè)提供法律上的保障。此外，由于土地整治和美好鄉(xiāng)村建設(shè)是一項技術(shù)性很強的業(yè)務(wù)工作，需通過業(yè)務(wù)培訓，不斷加強土地整治和美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃設(shè)計隊伍建設(shè)。可以組織村民代表和從業(yè)人員，進行新技術(shù)的應用培訓，為實現(xiàn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展提供專業(yè)化的技術(shù)服務(wù)。

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[責任編輯：李榮富]

F321；K901

A

1674-1104(2014)03-0057-04

10.13420/j.cnki.jczu.2014.03.017

2013-06-23

教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目（10YJA630105）；池州學院引進研究生科研啟動項目（2011RC021）。

張平平（1986-），女，安徽無為人，池州學院政法管理系助教，池州學院鄉(xiāng)村發(fā)展與法治研究中心研究員，碩士，主要研究方向為土地評價和土地利用規(guī)劃。