金融穩定在英國的發展及其對我國的啟示
——從北巖銀行說起

張光濤 劉春波

（中國人民銀行濟南分行營業管理部，山東 濟南 250021）

金融穩定在英國的發展及其對我國的啟示
——從北巖銀行說起

張光濤 劉春波

（中國人民銀行濟南分行營業管理部，山東 濟南 250021）

本文以北巖銀行擠兌案例為研究對象，在系統回顧事件發生、處置過程的基礎上，分析了英國金融穩定框架中存在的缺陷，描述了英格蘭銀行維護金融穩定的實踐和啟示以及后金融危機時期金融穩定的新發展，進而對完善我國的金融穩定框架提供借鑒。

金融穩定；風險處置；金融危機

一、引言

北巖銀行是富時指數100公司在英國東北地區的兩家公司之一，是英國國內的第五大抵押貸款機構。2007年9月14日、15日和17日，北巖銀行發生擠兌事件，這是自1866年以來英國的銀行首次出現擠兌，也是“次級債風波”影響歐洲金融業的標志性事件。北巖危機發生后，英國20世紀90年代以來的“三方體制”，即由英格蘭銀行、金融服務局、財政部共同負責金融穩定的制度在這次金融危機中被證明完全失敗。“三方體制”既未能及早識別金融體系中的巨大風險，也未能在金融危機前采取有效措施減少風險，還未能在危機來臨后，特別是在2007年夏季即危機的早期采取有效應對措施。主要原因是沒有一家機構對系統性風險監管負責，造成無人從事宏觀審慎管理：金融監管權集中于金融服務局一家，而金融服務局以放松監管著稱，未能有效防范風險；英格蘭銀行名義上對金融穩定負責，但沒有維護金融穩定的有效手段；財政部負責維護金融體系的法律和制度框架，但無明確職責應對金融危機。本文在分析北巖銀行擠兌案例的基礎上，對英國金融穩定體系及其后來的發展做了系統的描述，以期能為完善我國的金融穩定框架提供借鑒。

二、英國維護金融穩定的實踐——以北巖銀行為例

（一）危機發生

北巖銀行于1997年10月1日進行公司制改革，1997年底合并總資產158億英鎊，2006年底合并資產達1010億英鎊，其中89.2%的資產是住房抵押貸款。為維持資產業務高速增長，在零售市場存款業務停滯不前的條件下，北巖銀行改變了其傳統負債策略，轉而依靠從其他銀行借款與在金融市場上出售抵押貸款證券籌款，從全球金融批發市場大量融入資金。1999年，北巖銀行不再將貸款繼續持有到期，而是將抵押貸款打包出售給投資人并以此為抵押進一步融資。其資產負債結構相應發生了很大變化，零售存款和零售貸款資金的比例從1997年的62.7%下降到2006年末的22.4%，這一比例，比英國其他很多與北巖銀行性質相似的銀行都低。2007年7月底開始，美國次貸危機波及全球，2007年初到9月擠兌風波發生，北巖銀行股價狂跌50%。

（二）危機處理

2007年8月9日，北巖銀行首次向英格蘭銀行提出緊急援助申請；9月14日，英格蘭銀行和金融服務管理局聯合發布聲明，認為北巖銀行資本充足、貸款質量良好、具有償付能力，表示愿意向其提供流動性支持，這是英格蘭銀行自1997年以來第一次直接援助商業金融機構。但是，英格蘭銀行注資的消息并沒安撫儲戶，反而引起市場恐慌，大批儲戶涌向該銀行各網點或通過網絡提取存款。2007年9月16日當天，便有相當于北巖銀行存款總額8%的20億英鎊存款被提走。在擠兌的情況下，北巖銀行一方面推脫現金運輸環節出現問題，另一方面抱怨銀行之間缺乏信任，英格蘭銀行也沒有及時做出行使最后貸款人職責的正式承諾，使得擠兌事件進一步惡化。9月17日，北巖銀行各營業網點再次出現擠兌，公司股價一日跌去38%。為防止事態惡化，英國政府表示將為北巖銀行提供擔保，保障儲戶存款安全，英格蘭銀行和金融服務管理局也聯合保證該行“正常運行”，北巖銀行以7%的懲罰性利率從英格蘭銀行借入近30億英鎊緊急貸款，部分緩解了流動性壓力，擠兌現象逐步消失。

2007年9月20日，英國財政部明確了對北巖銀行儲戶的存款擔保安排，擔保范圍包括：截至9月19日午夜所有現有賬戶、現有賬戶的新存入款項、現有賬戶之間的利息和資金往來，9月13日至9月19日之間要求關閉而后重新開立的賬戶。但9月19日之后新開的北巖銀行賬戶不包括在上述保障條款內。這種有所保留的條款加劇了市場擔憂，再加上北巖銀行堅持在危機期間向優先股持有者支付4000萬英鎊股息的做法沉重打擊了投資者的信心。北巖銀行的股價從9月13日的639便士下降到9月25日的163便士，價值嚴重低估的北巖銀行開始成為其他金融機構和私募基金收購的對象。2007年10月1日，英國金融服務管理局針對北巖銀行危機的新存款保障安排生效，北巖銀行客戶在3.5萬英鎊以內的存款將得到100%保障，但此后北巖銀行在9月底向英格蘭銀行再次借入50億英鎊的內部消息被市場獲知，引發市場對危機惡化的擔心。隨后幾日，北巖銀行向英格蘭銀行申請的緊急貸款累計上升到110億英鎊。10月9日，政府為北巖銀行零售客戶提供存款保障的范圍擴展到2007年9月19日以后的存款，同時將可接受的抵押品范圍從國債等最高評級的證券擴大到所有資產，北巖銀行可以從英格蘭銀行獲得更多的資金支持。政府的舉措穩定了儲戶的情緒，增強了其對潛在收購者的吸引力。

（三）北巖銀行國有化

為確保金融體系穩定，英政府決定對北巖銀行實施臨時性的國有化。2008年2月22日，英國議會批準特別銀行立法，財政部向北巖銀行派駐了新的執行主席和首席財務官，北巖銀行正式被國有化。至此，北巖銀行成為美國金融危機爆發以來第一家被國有化的銀行。2010年1月，北巖銀行被一分為二，包含銀行品牌、零售業務和良性資產的“好銀行”和實為資產管理公司，負責處置、管理剩余不良資產的“壞賬銀行”。分拆后，“好銀行”擁有較強的競爭力，出售給投資者重新成為私營企業，繼續經營零售銀行和住房貸款業務。

三、英國對北巖銀行的救助過程問題分析

北巖銀行國有化事件由多方面因素造成，如自身冒進的業務擴張計劃、過于激進的貸款政策及資產負債期限的嚴重錯配等，金融危機的爆發加速了這一事件進程，但北巖銀行事件的處理也充分暴露了“三方體制”的缺陷和漏洞。

（一）宏、微觀審慎管理的分離導致監管制度存在漏洞

財政大臣奧斯本（Osborne）認為，只有獨立的中央銀行才有對宏觀經濟的廣泛理解、權威和知識做出宏觀審慎決策。本次危機表明，中央銀行作為最后貸款人，需全面了解其要支持的金融機構。中央銀行的本質在于其通過調整自身的資產負債表創造流動性，流動性管理是金融穩定的關鍵，如果全權負責流動性管理的中央銀行沒有宏觀審慎管理權，可能會出現復雜的局面，如本次危機表現出的，面對危機三方無法充分、及時開展合作，甚至出現無人負責的情況。盡管三方簽署了《備忘錄》，但條款粗糙、法律層次偏低，一旦發生嚴重危機，三方難以開展合作，甚至出現推諉。北巖銀行2007年8月9日就向英格蘭銀行提出緊急援助申請，金融監管當局9月14日才發布聯合聲明，更為嚴重的是，北巖銀行連續3天遭儲戶擠兌，沒有一家金融監管當局出面聲援或采取實質性的救援措施，導致危機加劇。根據《備忘錄》，英格蘭銀行負責宏觀金融穩定，金融服務局負責金融機構微觀層面上的穩定，表面看兩者分工明確，但實際職責不清。危機中，銀行日常經營受到貨幣市場緊縮影響出現流動性危機。宏觀層面看，貨幣市場信貸緊縮造成流動性緊張影響金融機構正常經營；微觀層面看，北巖銀行嚴重依賴貨幣市場融資。英格蘭銀行從防范道德風險角度出發，事前拒絕向貨幣市場注資，金融服務局則從該行經營符合監管要求角度出發未對問題加以足夠重視，導致危機爆發前均“無動于衷”。同時，《備忘錄》雖對領導機制與牽頭方有規定，但粗略的規定在危機時不起作用，三方負責等同于無人負責。

（二）英國銀行破產清償法律機制不夠健全

英國是G8國家里唯一沒有銀行破產清償專門法律機制，而是依據普通公司破產法對銀行進行破產處置的國家。當前的三方協定并不具備快速處理問題銀行的權力，問題銀行的存款不能被凍結，相關機構也不具備法律權限對銀行進行處理，除非銀行出現明顯的清償力問題，相關機構不能讓銀行倒閉，等同于政府對銀行的股東和投資人提供了隱性擔保。而美國聯邦存款保險公司采取“及時糾正措施”，當銀行觸動觸發機制后，權力機構可以立即采取行動，將問題銀行轉為公眾所有，凍結其存款，在過橋銀行接管并繼續經營該銀行的同時尋找長期解決方案?！斑^橋銀行”的做法不用等到銀行瀕臨倒閉時才采取行動，對出現流動性問題的銀行包括大銀行的處理都有成效。此外，英國存款人即使得到足額賠付存款保證，通常也需要3—9個月才有可能存款返還到位，美國通常是1—2個工作日，IMF的建議賠付期限定在30天之內。

（三）英國存款保險法律制度安排不合理

首先，存款保險法規定的最高補償額低。北巖銀行個人客戶存款非常多，在預感到危機將要發生時，低額度的保險補償促使他們決定抽回資金。IMF建議保險范圍應在人均GDP的1—2倍，英國1999年統計顯示其存款保險賠償限額為該國人均GDP的1.4倍，再加上這些年的通貨膨脹因素，這一標準更是偏低。其次，共同保險機制要求存款人與保險機構共擔損失。英國當前由金融服務補償計劃有限公司具體負責存款補償事宜，在賠償金額上，采取的是共同保險方式，由存款人和金融服務補償計劃有限公司共同承擔損失，最高保險額為35000英鎊，2000英鎊以內的部分全額支付，余下的33000英鎊則只賠付90%。共同保險機制要求小額存款人對其存款的銀行進行深入了解不切實際，有損金融穩定。第三，事后的賠償經費征收機制。英國的金融服務補償計劃有限公司在估計未來12個月損失額的基礎上收費，發生意外后的損失缺口再臨時征收。這種事后的反應機制往往導致存款資金得不到立即賠付，還會出現當銀行出現問題時往往也是需要收費時的親周期現象。金融服務補償計劃有限公司機制只能進行不超過40億英鎊的問題銀行的處置，對超過這一數額真正具有系統性影響的問題銀行的處置需政府介入。金融服務補償計劃有限公司的存款保護委員會中沒有行業或監管當局的代表參加，易產生代理問題，有損該制度的有效性。

（四）金融服務監管局教條式監管不完整

金融服務監管局使用完全以規則為基礎的教條式監管，不利于真正的金融穩定，也不利于消費者保護。英國議會在北巖銀行國有化后做出的《北巖銀行擠兌研究報告》顯示，金融服務管理局存在嚴重的監管失誤：缺乏對北巖銀行采取持續性的監管行動、在日常監管中存在監管寬容的現象以及低估了北巖銀行的經營風險。工作組在對北巖銀行進行所謂的“關閉與持續”監管時，對該銀行的冒險業務戰略視而不見，反而認可其合理性。在這樣的條件下，即使在北巖銀行出現了超乎尋常的擴張速度以及自2007年2月份以來股價大幅下跌等明顯的危險信號時，也不能引起金融服務管理局的重視。

四、金融危機后宏觀審慎管理在英國的發展

危機以來，基于金融監管體系暴露出的缺陷與教訓，英國政府進行了一系列改革。

（一）金融監管新框架的形成

自2013年4月1日起，金融服務監管局被金融市場行為監管局和審慎監管局代替，英格蘭銀行被賦予宏觀及微觀金融監管權，下設金融政策委員會和審慎監管局，英國的金融監管模式從三方監管轉變成雙峰監管。金融服務監管局的審慎監管職能和行為監管職能分別由新設立的審慎監管局和金融市場行為監管局承繼，且后兩者在有關宏觀審慎管理方面接受金融政策委員會指導。

1.英格蘭銀行內設金融政策委員會，作為宏觀審慎管理機構，負責監控和應對系統風險。通過識別和處理金融系統總體的風險和漏洞、解決不平衡問題，如抑制信貸周期、促進宏觀經濟穩定來維護金融穩定。其職責是識別、監測并采取行動消除或減少系統性金融風險，增強英國金融體系的彈性，維護整個金融系統穩定。為確保金融政策委員會的職責行使符合宏觀審慎原則，政府擬為其提供專有的宏觀審慎工具。如逆周期資本要求、可變風險權重、杠桿限制、前瞻性損失準備、抵押品要求、信貸金額控制和儲備要求①。委員會主席由英格蘭銀行行長擔任，成員包括負責貨幣政策和金融穩定的副行長、新設負責審慎監管的副行長、新設消費者保護和市場管理局局長，以及外部成員和一位財政部代表。該委員會的工作將接受英國議會下屬財政委員會的檢查及評估。

2.英格蘭銀行下設審慎監管局，負責對各類金融機構進行審慎監管。監管銀行和其他接受存款機構（包括房屋抵押貸款協會和信用社）、經紀商（或投資銀行）以及保險公司（包括互助保險協會社團）接受存款、實施保險合同及其他主要投資交易的活動。職能主要包括：對金融企業的安全性和穩健性實施判斷，采取恰當的行動；制定金融企業的核心監管規則；核準金融企業須經審批的經營活動；監管金融企業遵循規則執法；批準個人在金融企業中行使職權。

3.金融行為監管局負責監管各類金融機構的業務行為，保護消費者。金融行為監管局將制定并實施與金融服務監管局類似的規定，促進金融市場競爭，以保護消費者并確保市場運作的誠信。這一監管機構的變更將不會改變任何針對英國監管公司客戶的主要保護措施，尤其是：客戶的資金將仍會完全單獨存放，客戶將仍能向金融申訴服務公司提交投訴，客戶能繼續享受英國金融服務補償計劃。同時，金融行為監管局已聲明將會對違反監管規定的公司進行嚴厲處罰。

（二）英格蘭銀行在宏、微觀審慎管理中的作用

加強宏觀審慎管理、構建宏觀審慎性政策框架，成為危機后國際金融管理制度改革的核心內容。

1.英格蘭銀行的角色定位。英國率先對傳統宏觀與微觀分離的監管模式進行變革，賦予中央銀行微觀與宏觀完整的監管權力，其監管方式的變革彌補了傳統貨幣政策框架和微觀審慎監管之間的管理空白，有利于央行逆經濟周期政策工具作用的有效發揮、貨幣政策的制定和傳導及央行金融穩定職能的履行。英格蘭銀行在整個金融系統中處于核心地位，通過主持金融政策委員會，在整個審慎監管中扮演重要角色。審慎監管局是英格蘭銀行的“子機構”，英格蘭銀行可以通過審慎監管局和金融政策委員會對金融系統進行直接的審慎介入和監管，同時負責監管支付、清算系統。

2.危機管理。英格蘭銀行行長將在每次公布金融穩定報告后，向財政大臣報告審慎監管和金融穩定的最新進展，包括金融政策委員會采取的任何行動、審慎監管局采取的重大監管行動及金融行為監管局采取的與金融穩定相關的行動。英格蘭銀行行長必須在出現可能需要動用公共資金的情況時立即通知財政大臣。財政大臣在任何涉及使用公共資金的行動上有最終決策權。

表1：從和平到危機時期各機構的職能

五、完善我國金融穩定框架的建議

針對我國銀行監管體制建設方面的不足，我們可以汲取北巖銀行擠兌事件中的經驗教訓，總結出有益的啟示。

（一）加強宏觀審慎管理，建立統一協調的金融穩定辦公室

在我國，除“一行三會”，財政部和發改委對宏觀經濟也有著舉足輕重的影響。因此，在構建宏觀審慎管理框架過程中，也應將財政部和發改委考慮進來，形成“一行三會一部一委”的共同協調機制。短期內要真正實現宏觀審慎管理的作用，成立一個較高層次的金融穩定辦公室（或委員會）將是可行的方法。借鑒英國的經驗做法，主任可由人民銀行行長兼任，副主任可以分別由一行三會以及財政部、發改委的相關負責人等組成，負責監測、分析、評估系統性金融風險，加強部門間信息溝通交流力度，協調指導宏觀審慎管理工作，積極開發有效的宏觀審慎管理工具等。

（二）加強立法和金融穩定協調機制建設

北巖銀行事件表明，時間延誤、相關職能部門職責不清，部門之間利益沖突往往是阻礙危機有效處理的主要原因。建議建立關于各方維護金融穩定方面作用、職責和法律地位的詳細、切實可行的法律法規或制度規定，明確各部門職責分工。如金融監管當局主要負責微觀審慎監管，財政部主要負責危機救助時財政資金的運用，人民銀行主要負責宏觀審慎管理、維護支付清算體系的平穩運行、金融穩定評估以及實施救助措施；明確協調主體，組成三方金融穩定聯席會議制度，定期召開討論會，以便三方對金融政策和運行的重大問題進行溝通、協商。通過監管機構之間的諒解備忘錄建立信息交流機制和平臺，統一中央銀行和監管機構信息搜集的統計口徑和指標體系，增強資料的共享性，確立人民銀行與銀監會職責交叉部分金融穩定的權責和分工合作方式，建立財政部與人民銀行、監管部門之間的信息溝通機制；建立金融風險處置機制，明確其組織結構、決策部署和執行實施，明確各部門在風險處置中的職責，改善現有的對有問題金融機構進行風險救助的手段和措施。

（三）建立完善問題銀行風險預警、早期糾錯和風險補償機制

可以借鑒美國的“及時糾正措施”機制和成立過橋銀行的做法，相關監管部門應當能夠在此前就識別出問題銀行，并及時處置。國際經驗表明，存款保險制度與金融監管部門的審慎管理以及中央銀行的最后貸款人功能共同構成金融安全的三大基本要素。在構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架、加強金融監管協調、建立健全系統性金融風險防范預警體系和處置機制之后，建立存款保險制度也是我國“十二五”規劃中的又一命題。應把握時機強化對存款金融機構的市場約束，彌補監管資源的不足，防范和化解金融風險。實行限額保險和差別費率，強化對“大而不能倒”機構的制約，彌補監管資源不足，防范和化解金融風險。

注：

①逆周期資本要求，在經濟增長時期基于周期資本增加風險補償金；可變風險權重，視某類資產的風險狀況提高資本需求；杠桿限制，加重金融機構杠桿的總限額；前瞻性損失準備，要求銀行對其預期的未來貸款損失提取準備金；抵押品要求，在某類貸款出現非理性增長時，提高該類貸款抵押品限制；信貸金額控制和儲備要求，通過限制貸款人或增加金融機構短期流動性要求限制貸款。

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（責任編輯 劉西順；校對 YT，XS）

This paper takes the bank run case of Northern Rock as the subjectof study，analyzes the defectswhich existed in the UK financial stability framework，on the basis of systematic review of the disposal process of the incident.Italso describes the practice of the Bank of England inmaintaining financial stability and the revelations，and the new development after the financial crisis.Then it puts forward ideas for improving China’s financial stability framework.

financialstability，crisis disposal，financial crisis

F831.59

B

：1674-2265（2014）01-0036-05

2013-11-15

張光濤，供職于中國人民銀行濟南分行營業管理部；劉春波，供職于中國人民銀行濟南分行營業管理部。