論我國社會保障服務的理念更新與體系構建

白維軍　童星

摘要：社會保障服務是公共服務的重要內容。作為具有公共物品性質的一種社會服務，社會保障服務對實現城鄉居民基本公共服務均等化和普惠型社會福利體制建設具有重要的實踐意義。為了加快形成便捷、高效的社會保障服務體系，為國民提供優質的公共服務，需要從以下幾個方面著力：更新社會保障服務理念，堅持經濟保障與服務保障并重，政府主導與社會多元協同；以政府、市場、社會為服務主體，這三個主體“三位一體”，共同在提供社會保障服務中發揮重要作用；構建固定型、代理型、流動型服務模式，這三種模式“三管齊下”，最大限度地為城鄉居民提供社會保障服務。

關鍵詞：社會保障服務；服務理念；服務體系

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）05-0077-05

社會保障服務是國家面向全體公民提供的、用于滿足其基本社會保障需求的公共物品和公共事務的總稱。作為具有公共物品性質的一種社會服務，社會保障服務對實現城鄉居民基本公共服務均等化和普惠型社會福利體制建設具有重要的實踐意義。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要緊緊圍繞更好保障和改善民生，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制。可見，完善社會保障服務不僅是社會建設領域的重點工作，也是基本公共服務的重要組成部分，同時社會保障服務自身還面臨著由管理向治理的轉型。但是，我國社會保障服務建設目前還存在著服務意識薄弱、服務主體單一、服務方式簡單等問題，亟須強化服務意識，充分發揮國家、市場、社會的服務功能，因地制宜、因時制宜地采取固定型、代理型、流動型的服務方式，以加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高城鄉居民對社會保障政策的可及性與可得性。

一、理念更新：經濟保障與服務保障并重、

國家與社會多元協同作為國民生活的重要保障系統，社會保障制度建設需要在先進理念的指引下，隨著經濟社會的不斷發展而同步提高。在社會保障治理方式上，要在強調管理的同時體現服務功能；在保障方式上，要堅持經濟保障與服務保障并重，充分動員社會多方力量，采取多種方式，滿足不同群體在不同階段對社會保障的不同需求。

1.服務保障與經濟保障并重

經過幾十年的發展，我國社會保障形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基本保障，以慈善事業、員工福利、社會互助等為補充保障的制度框架，為全體國民提供全面的生活保障。①但是，一直以來，我國社會保障制度在保障方式上偏重于經濟保障，主要關注以現金形式對國民進行損失補償和生活維護，忽視了對社會保障服務的提供。社會保障相關決策部門和政策實踐者們也認為，社會保障主要就是通過經濟補償和支持，使遭遇不幸者或低收入者擺脫生活困苦，體現國家對國民生存的保障。他們還認為，社會保障的經濟保障形式簡單明了，易于操作。基于此，我國在社會保障制度建設中存在重經濟保障、輕服務保障的現實狀況。

社會保障是運用經濟手段、解決社會問題、實現政治目標的一項制度安排②，國家充足的財政投入和合理的財政分配政策給我國社會保障制度提供了強大的支持。社會保障服務同樣需要國家財力和政策的大力支持。但是，重經濟保障、輕服務保障的現實思維，導致我國在社會保障服務投入上存在很大的偏差。其一，社會保障服務投入嚴重不足且不均衡，成為影響社會保障服務公平性的重要因素。目前我國社會保障服務的財政投入比例遠低于發達國家和一些新興經濟體，且使用結構不合理。由于社會保障投入的責任仍以地方財政為主，那些民生供需缺口較大、社會保障支出壓力較大的欠發達地區往往因自身財政狀況較差而難以顧及社會保障服務的投入，而國家把有限的社會保障服務投入大都投到了城市以及發達地區的民生項目上，導致農村和欠發達地區受益較少，影響了基本社會保障服務的公平性。其二，服務保障的財政投入相對于經濟保障相差很遠。具體來說，投在老年服務業上的財政支出明顯少于養老金的發放數量，教育、醫療等基本公共服務均等化的進展也明顯滯后于民生保障支出的增長速度。在社會保障服務投入不足的現實面前，社會保障服務往往有名無實。政府很少能夠提供個性化的社會保障服務，缺乏針對特殊地區以及特殊人群的特殊的社會保障服務。在城市和農村、民族地區和非民族地區，提供有差別的、特殊的社會保障服務嚴重不足，殘疾人、孤寡老人、流動農民工等特殊群體對社會保障的特殊需求往往也得不到必要的滿足。社會保障服務不足，嚴重影響了國家社會保障政策對于目標群體的可及性與可得性。

隨著社會經濟的發展、人民生活水平的提高以及家庭日益小型化，單一的經濟保障已無法滿足社會成員多樣化的民生需求，人們對社會保障服務提出了更多、更高的要求。面對社會經濟高速發展下催生的社會保障服務多樣化需求與服務嚴重不足的矛盾現狀，將服務保障和經濟保障放在同等重要的位置，顯得尤為重要。

2.政府主導與社會多元協同

作為一項社會事業，社會保障服務需要通過社會化的手段，滿足社會成員不同的民生需求，實現可持續發展。充分動員政府、市場、社會等多方力量參與社會保障服務的提供，強化各個主體的服務意識與服務功能，讓各個主體在社會保障服務的資金籌集、服務提供等方面承擔應有的責任，有助于社會保障服務的健康發展。

受傳統“官本位”思想的影響，社會保障領域一直存在重管理、輕服務的弊端，政府往往通過自上而下的政策過程，對社會保障對象和事務進行嚴格管控。這種管理理念，降低了社會保障的服務意識和服務效率，背離了改革和發展的目的。因此，政府在提供社會保障服務時，應從以下幾個方面實現理念更新：第一，樹立“以人為本”的理念，強調政府的責任意識和服務意識，保證其所提供的每項社會保障服務都是從民眾的現實需要出發，解決他們最迫切的民生問題。第二，堅持服務型政府理念，變社會保障管制為社會保障服務，全面履行政府的社會保障責任，將更多的公共資源應用到社會保障服務中來。第三，貫徹公共服務均等化原則，盡可能地讓城鄉居民、不同工作性質的職工都能享受最基本的、差別不大的社會保障服務。

社會各方力量應發揮其在服務提供中的優勢和特長，積極參與社會保障服務建設，實現政府與社會在社會保障服務提供上的良性互動，通過社會保障服務方式的社會化與多樣化滿足民眾的社會保障服務需求。

二、服務主體：政府、企業、第三部門“三位一體”

服務主體是社會保障服務的直接提供者。隨著市場經濟體制的逐步建立、公民民主意識的逐漸增強、信息技術革命以及全球化的迅猛發展，傳統的政府主導型社會保障管理和供給模式與社會和公民的需求產生了尖銳矛盾。新形勢下，社會保障服務需要由政府、企業、第三部門等主體共同提供。政府、企業、第三部門這三個主體“三位一體”，在提供社會保障服務中承擔重要職責并發揮重要作用。

1.政府在提供社會保障服務中承擔重要職責

社會保障服務具有的公共物品屬性決定了政府介入社會保障服務提供的必要性和合理性。在社會保障服務的眾多主體中，政府首當其沖，應成為社會保障服務的第一責任者。因為社會保障本來就是國家和社會依法建立的社會化國民生活保障系統，國家在社會保障系統中不僅是服務的提供者，也是服務政策的制定者、財政的支持者和法律的保障者，更是服務事務的管理者。這并不是說政府在社會保障服務提供中的邊界越寬越好，政府提供社會保障服務也應把握一個“度”的問題。長期以來，我國社會保障制度建設和社會保障服務提供，過多依賴于政府，幾乎成了政府的“獨角戲”。一項社會保障政策，如果政府重視，就能很好地得到貫徹落實；如果政府不重視，則政策難出臺，即使出臺也往往流于形式，難以落到實處，政策效果不好。這也就是說，政府成了社會保障服務的唯一主體。政府在提供社會保障服務中承擔過多的責任，意味著兩個方面的問題。一方面，從政府的角度來講，必然會增加政府的財政負擔，在公共財政投入比例較小的情況下，社會保障服務的人力、物力都會受到影響，從而降低社會保障服務的水平；而且政府在提供社會保障服務中唱“獨角戲”的結果，還會帶來政府效率低下，無法顧及不同群體的多樣化的保障服務需求。另一方面，對在市場經濟體制下發展起來的市場和社會力量來說，這同樣會導致其因制度環境和制度結構的限制而失去其本應該也可能參與的提供社會保障服務的機會和途徑。

因此，為實現2020年建成“人人享有基本社會保障”的目標，要改變目前政府唱“獨角戲”的狀況，動員多方力量，由政府、市場、社會等主體共同提供社會保障服務，政府在其中承擔無可替代的重要職責。從國外社會保障制度的實踐來看，無論是德國模式、英國模式，還是智利模式，社會保障服務的主體都廣泛涉及政府、企業、第三部門，只是他們各自的責任大小和邊界不同。③

2.企業在提供社會保障服務中發揮重要作用

隨著市場經濟體制的基本形成，市場的主體要素——企業在社會中的作用也日益加強，成為社會保障服務供給的重要主體。由企業提供社會保障服務，可以減輕政府在此方面的壓力。例如，企業通過工資的形式為職工提供超過其基本生活所需的經濟收入，那么，職工就可以利用這部分剩余收入提高自己對社會保障服務的購買能力和消費能力，這無疑減緩了政府對社會保障投入的供款壓力。因為如果企業不給職工提供超過其基本生活的工資收入，勞動者在出現養老、疾病等情況時往往要依靠政府和社會來渡過難關，從而消耗大量的公共資源。基于此，政府也希望企業能參與到為職工提供社會保障服務中來，從而提高政府的社會保障服務能力和質量。這種公共服務的市場化，打破了傳統的公域與私域的界限，讓更多的私人力量介入到社會保障服務的提供中。隨著社會的發展，企業在人們經濟生活中的作用越來越明顯，其提供的資金保障也成為人們消費的主要來源。企業提供社會保障服務，不僅體現了企業的社會責任，也讓企業獲得了豐厚的回報，應該被社會所肯定并被政府所鼓勵。

企業提供社會保障服務主要體現在兩個方面：一是企業承擔一定的社會保障服務供款責任，當前主要體現在社會保險費的繳納上。根據現行社會保險制度的規定，企業在養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險中都負有比例不等的繳費責任，這在一定程度上減輕了職工的繳費壓力，使得更多職工有條件參加到社會保險制度中。而且這種企業與職工個人共同繳費參加社會保險的做法，使職工在退休或遭遇傷病時能通過購買服務獲得一定的社會保障服務。二是直接提供社會保障服務產品。社會保障服務的內容和形式是多種多樣的，可以是無形的制度安排，也可以是有形的服務設施和活動，市場經濟體制下的企業，會以需求為導向，以利益最大化為宗旨，通過深入的社會調研，努力開辟社會保障服務市場，提供人們最為迫切的社會保障服務產品，在企業實現盈利的同時也滿足人們多樣化的社會保障服務需求。

3.第三部門在提供社會保障服務中發揮關鍵作用

在我國的社會治理結構中，存在著一些既非第一部門（政府）、又非第二部門（企業）的組織，包括各種社會團體、基金會、民辦非企業單位及未注冊的“草根”組織，這些組織被籠統地稱為第三部門。隨著社會的發展和人們民主意識的增強，第三部門在現代社會治理和社會保障服務提供中起到了越來越關鍵的作用，在政府和市場同時“失靈”且無法有效提供某些社會保障服務時，以第三部門為主體的社會組織和機構及時拾遺補闕，充當了社會保障服務的又一重要主體。第三部門可以通過其獨特的優勢充分調動社會資源，在一定程度上解決政府受財力制約而無法有效提供社會保障服務的困局，減緩政府的社會保障財政壓力。而且，第三部門參與到社會保障服務提供中，也可以滿足人們多樣性的社會保障服務需求。由“社會”形式的第三部門提供社會保障服務，這也是由社會保障的性質所決定的。以“社會”為主體提供形式多樣的社會保障服務，已成為當前社會保障事業發展的主流趨勢。因為社會保障在利益保護和根本屬性上應是“社會”的，我國社會保障制度改革在社會保障的管理和服務組織上就應該以第三部門社會組織為主體來建構。④

但是，在我國，第三部門的發展受到政府的多方限制，存在定位不準、發展不規范等問題。要想讓第三部門在提供社會保障服務中發揮關鍵作用，就要劃清第三部門的社會保障責任，改變政府統一運營社會保障的現狀，給第三部門以廣闊的發展空間。同時，在管理中要建立健全非營利組織管理體系。理順非營利組織管理體制就是要在法治原則下實現非營利組織的歸口管理，打破壟斷，鼓勵競爭，實現管理的開放透明。⑤只有這樣，第三部門才能在提供社會保障服務中發揮其應有的作用。以養老服務為例，對于高收入者，可以依靠市場機制，發展老年產業，由企業和營利機構來提供養老服務；對于低收入者，政府應承擔經費上的全部責任，實行老年保障，其服務既可由政府直接提供，也可發動和組織志愿者服務，還可以以政府購買服務的方式由企業和營利機構或非營利的社會組織來提供；對于既非高收入、又非低收入的老人，則通過老年福利，由政府購買服務或提供政策優惠與支持，由非營利的社會組織提供服務。

三、服務模式：固定型、代理型、流動型“三管齊下”

社會保障服務是一項綜合的政策執行工程，需要有科學的制度設計和多樣化的實施方式，以滿足不同群體的不同需求。由于我國幅員遼闊，人口眾多，各地發展不平衡，人群之間差異極大，不同人群的需求差異明顯，社會保障服務應當多樣化。根據不同區域人員密集程度、交通便利程度的差異，可以構建固定型、代理型、流動型等不同的社會保障服務模式。這三種模式“三管齊下”，最大限度地為城鄉居民提供社會保障服務。

1.固定型社會保障服務

為提高社會保障的服務水平和效率，針對大城市等人口密集地區交通便利、信息發達、人口集中的特點，政府可以設立綜合辦事大廳，將涉及社會保障服務的各個行政審批和辦事部門集中在一起聯合辦公，為群眾提供“一站式”的社會保障便民服務，形成固定型社會保障服務模式。目前各地建立的政務大廳或民生大廳就是其典型代表。這種“一站式”的固定型社會保障服務，是借鑒歐美發達國家的商業模式，以公民為導向，通過設置多種便于尋找的服務前臺（實體的或虛擬的）和協調整合不同政府部門間的信息和服務，為民眾提供全方位、一體化和個性化服務的組織形態。⑥“一站式”服務最早于1995年由蘇州的新加坡工業園引進。1999年，浙江省金華市設立了第一個“一站式”行政服務機構，他們將相關部門的行政審批項目集中、聯合，以“一條龍服務”的方式簡化管理程序，獲得了一致好評。2001年，國務院開展行政審批制度改革后，全國縣市級地方政府紛紛成立“一站式”服務機構，采取部門間會審、窗口式辦公、“一站式”服務等簡化程序的行政審批方式。據不完全統計，全國縣以上政府成立的“一站式”行政服務機構已有近2000家。⑦“一站式”固定型社會保障服務符合服務型政府建設理念，在電子政務大力發展的今天是一種理想的公共服務模式，它充分體現了政府“以人為本”的理念，凝聚了公民現實的民生需求，體現了政府的服務精神和管理理念的轉變。這種由政府直接經辦的服務模式，堅持“公開、公平、公正”的辦事原則和“便民、為民、利民”的服務宗旨，體現了集中性、一次性和一體化，滿足了公民便捷、高效、低廉地享受民生服務的要求，提升了政府的親民形象，鞏固了政權的合法性基礎。它已逐漸成為城市和人口密集鄉鎮主要的社會保障服務形式。

2.代理型社會保障服務

公眾對社會保障服務需求的大量增長以及政府單一主體制下對社會保障服務供給的力不從心，催生了代理型社會保障服務模式。與政府主導的“一站式”固定型社會保障服務不同，代理型社會保障服務是在政府法律法規的監管下，通過第三部門或私營企業，以政府購買服務或個人購買政府資助的形式，由市場或社會充當社會保障服務供給主體，為社會成員提供優質、高效的社會保障服務。代理型社會保障服務模式的優點是可以動員更多的社會力量參與到提供公共服務的過程中，減輕政府的財政和管理負擔，提高公共服務的供給效率，豐富公共服務的供給途徑。

代理型社會保障服務的表現形式是多樣的。在農村，它表現為村干部發揮自己的優勢代理村民去相關政府部門辦理諸如繳納養老保險費、領取低保金和低保待遇等民生項目；在城市，它表現為社區干部代理社區居民辦理一些社會保障事項，提供部分服務。代理型社會保障服務最集中的表現形式就是社會保障服務的民營化或“外包”。這種服務形式是指將原來由政府承擔的社會保障服務項目，以授權或承包的方式交給第三部門或私營企業，然后由政府完全購買或政府資助的形式為社會成員提供社會保障服務，以彌補政府主導社會保障服務供給能力的不足，提高工作效率，改善服務質量。這種代理型社會保障服務在發達國家相當普遍。例如，美國政府向經辦醫療保險計劃的藍盾藍十字組織支付相當于醫療保險基金2%—3%的管理費，英國政府向第三方組織支付的管理費等于政府年度支出的1%，法國社會保險經辦機構與商業銀行之間就基金托管收益和服務提供達成合作協議等。通過“外包”提高公共服務能力，可以在財力有限的情況下強化政府主導公共服務和社會管理的責任。1998年OECD報告顯示，公共服務項目外包可以節省財政預算20%。⑧在我國，隨著市場經濟的完善和公民社會的成長，代理型社會保障服務也將發揮越來越大的作用。

3.流動型社會保障服務

在我國，城鄉之間、不同地域之間在交通條件、人口分布、社會發達程度方面存在較大差距，因此，政府提供的公共服務也應該有所差別。對于那些人口稀疏、交通和信息不暢的農村偏遠地區，尤其是邊疆民族地區農村來說，由于其特殊的自然、人文、社會環境，上述固定型或代理型社會保障服務已不適用。這些偏遠地區大都遠離城市，交通不發達且生活環境差，公共服務的半徑較大、難度較高，其居民所能享受到的社會保障服務往往維持在一個較低的水平。在民生需求日益旺盛的今天，這些經濟貧困、交通和信息均不暢的偏遠地區，對政府提供的社會保障服務有著更為強烈的需求。這些需求表現為在特殊的生活環境中對公共服務的流動性的特殊訴求，即要求政府通過對社會保障服務機構、服務內容、服務手段的流動性設計，將公共服務下沉、延伸到基層，提供流動的、主動的上門服務，而不是傳統的等待式的政府行政。因此，在這些偏遠地區，有必要采取流動型社會保障服務模式，以實現這些地區居民對社會保障政策的可及性與可得性。所謂流動型社會保障服務，指相關部門工作人員走出辦公室，為民眾提供上門服務，主動將關乎民生的社會保障服務送到基層，為經濟欠發達、交通、信息不暢的農村偏遠地區尤其是邊疆民族地區農村居民提供便捷、高效、低成本的社會保障服務。提供流動型社會保障服務，既是公共服務均等化的要求，也是對社會保障管理體制的創新。這需要各地基層努力探索，從而保證服務型政府理念真正落到實處，提高農村社會保障事務的經辦能力和服務水平。

總而言之，社會保障服務作為公共服務的一項重要內容，已成為我國改善民生和政府行政改革的重要手段和途徑。面對我國社會保障服務長期以來讓位于經濟保障、起步較晚且發展滯后、重管理輕服務等現實問題，政府需要更新社會保障服務理念，根據不同地區和不同人群的特殊情況，構建固定型、代理型、流動型的社會保障服務體系，推動我國城鄉社會保障制度健康發展。

注釋

①鄭功成：《社會保障學》，中國勞動社會保障出版社，2006年，第7頁。②童星：《社會轉型與社會保障》，中國勞動社會保障出版社，2007年，第5頁。③柯亮：《社會保障服務主體探析》，《華中農業大學學報》（社會科學版）2008年第1期。④吳錦良：《政府改革與第三部門發展》，中國社會科學出版社，2001年，第33—34頁。⑤余敏江、梁瑩：《政府利益·公共利益·公共管理》，《求索》2006年第1期。⑥劉紅波：《一站式政府的概念解析與角色定位》，《電子政務》2012年第8期。⑦沈榮華、楊國棟：《論“一站式”服務方式與行政體制改革》，《中國行政管理》2006年第10期。⑧楊燕綏、閆俊：《中外社會保障公共服務管理模式變遷新解──厘清公共服務“私有化”、“回歸”與“外包”》，《行政管理改革》2011年第6期。

責任編輯：海玉