高校行政化的制度根源與“去行政化”

摘要：高校行政化的本質是高校被納入政府體系之中，在與政府系統交互過程中日益趨同化，最終成為與政府同形同構的社會組織的現象。高校行政化的產生源于高校組織的制度化，宏觀上制度環境合法性的壓力、中觀上組織場域中組織基于功利激勵的理性選擇和微觀上共享觀念對高校組織的形塑，這三方面共同促成了高校與政府的組織趨同。在與政府組織趨同過程中，高校過于注重合法性機制，忽略了效率機制，從而導致一系列問題的產生。因此，要推動高校的良性發展，使高校組織在合法性和效率之間達成平衡，必須采取一系列措施推動高校的“去行政化”：轉變政府職能，變革制度環境；實現校長民主遴選和專業化；取消高校行政級別；重構高校共享觀念。

關鍵詞：制度化；組織趨同；“去行政化”；高校管理

中圖分類號：G647文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）05-0087-05

近年來，我國高校過度行政化傾向越來越遭到社會各界的詬病。“錢學森之問”①的提出和熱議，對我國始終無人獲得自然科學諾貝爾獎的質疑，關于我國雖然成為博士生產大國和學術論文生產大國而學術原創能力仍十分欠缺等現象的討論，最后都指向了我國高校過度行政化這一問題。南方科技大學校長朱清時指出：“現在的大學與政府管理模式一樣，一切運作都以行政權力為主導，限制了學術生產力，對學校科研和教學質量造成損害，行政化是高校沒有活力的癥結之一。”②《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》將民間對高校“去行政化”的訴求上升為國家政策，這將成為未來若干年內高等教育改革的一項重要工作。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別”。但是，在具體改革推進中，應該如何去做才能真正實現高校的“去行政化”，恢復高校的活力與創新性，現在仍是眾說紛紜，莫衷一是。有人擔心在泛行政化的中國社會，一旦高校“去行政化”，沒有行政級別，會喪失許多優勢和資源。如中山大學黃達人校長認為，在現階段社會上各行各業都存在行政級別的大環境下，如果只是簡單取消大學的行政級別，不僅不會強化教育特別是高等教育的地位，反而可能會起到弱化的作用。③還有人認為高校的行政化是由于社會的行政化所導致的，如果整個社會的行政化不除，則高校的“去行政化”也無法實現。這就是由人民大學校長紀寶成提出的“紀寶成難題”④。在這些疑問的困擾下，高校到底該不該“去行政化”？應該怎樣真正實現“去行政化”？要解答這些問題，必須在真正認識和把握到底什么是高校行政化、為什么會出現高校行政化現象的基礎上才能夠進行。基于此，本文嘗試從組織社會學新制度主義理論的視角來分析高校行政化的本質、成因，并在此基礎上探討高校“去行政化”的組織可能性和高校“去行政化”的路徑，以期對我國高校的“去行政化”改革提供一些有益的參考。

一、高校行政化的本質

要了解什么是高校行政化的本質，首先要對什么是高校行政化有一個透徹的認識。目前，學界關于高校行政化的定義很多，對其基本內涵大致有一個共識，即高校行政化是指高校在一定程度上被置于政府體系之內的現象⑤。高校行政化包括外部行政化和內部行政化兩個方面：外部行政化是指高校與政府之間的關系，具體表現為教育行政主管部門對高校的具體事務插手過多，大學被賦予行政級別，成為政府的一個附屬機構；內部行政化是指高校內部行政權力獨大，高校行政機構對上與上級政府行政機構銜接同構同形，對下則主導高校內部的一切，權力集中，教授和其他職工被邊緣化，各種資源向機關和行政集中。⑥可以看出，高校行政化使得本應是一個獨立自主且具有自身特殊性的高校處于政府行政權力鏈條的末端，成為政府行政機構序列的一部分，使高校的組織建構和運行特征集中在管理和強制服從兩個方面。⑦政府在對高校的管理過程中，不僅全面壟斷了高校的所有資源，還從組織結構、權力運作等方面使高校與政府同形同構，造成高校之間的同質化。從高校內部管理來看，行政化使高校自然而然地把自己作為“準政府機構”來運作，學術權力的行政化與教職工職位包括學術職位的“官員化”成為高校內部運作的主要特征。⑧高校內部管理機構是對口教育行政機構部門設置的，高校內部的各級領導和管理人員的任命是按照黨政干部的任用條例和程序進行的，高校由內而外真正成為政府機構的一個組成部分。

通過以上分析可以看出，高校行政化就是把高校納入政府權力的控制之下，政府在資源配置、制度供給、組織結構等方面全面主導高校的運作，在這個過程中高校也逐步成為政府機構的一部分，產生與政府相同的組織結構、運作方式和制度體制。因此，高校行政化的本質就是高校被納入政府體系之中，在與政府系統交互的過程之中日益趨同化，最終成為與政府同形同構的社會組織。

二、高校行政化的制度根源分析

高校與政府的組織趨同具有深刻的制度根源，這可以從組織社會學新制度主義理論得到解釋。興起于20世紀80年代的組織社會學新制度主義理論主要關注現代社會中組織的趨同現象。新制度主義理論認為，組織是制度環境中的組織，是被制度化的組織，組織的制度化過程即組織或個人不斷接受和采納外界公認或贊許的形式、做法或“社會事實”的過程。⑨制度化的組織是由其所處環境中的現象建構的，它傾向于與這些現象同形，這種同形是出于正式組織在技術和交換上的相互依賴，而使其與所處環境日益協調和一致。⑩組織結構的制度同形不僅創造了組織生存的環境，也促進了組織的成功。由此，作為社會組織的高校為獲得制度環境的認同和資源的支持而與作為社會主導的政府趨同，也就可以理解了。那么，制度環境如何對高校施加影響、高校組織如何制度化并實現與政府的趨同從而變得“行政化”，這些問題可以從宏觀、中觀、微觀三個層面具體分析。

1.合法性機制的理性神話：高校行政化的宏觀分析

所謂合法性機制，是指誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結構和行為的觀念力量。高校與政府的組織趨同，就是在我國目前社會制度環境中，高校為了獲得社會（政府）的承認而采取的一種必然的行為。制度環境的一個重要內容就是社會約定俗成的觀念和文化，這些觀念文化深深植根于社會理性化的正式結構要素之中，反映了對社會實在的一種共同理解，邁耶將其稱為理性神話。組織的合法性，包括高校的合法性，就是建立在這種理性神話之上的，只有這樣，組織才能被社會認可，也才能存在和發展。中國幾千年的封建專制集權體制對中國社會的發展影響是巨大和深遠的。在這樣的社會環境中，泛行政化是其典型特點，高校只有與政府在組織結構和制度運作上保持一致，才能獲得社會的普遍認可。如人們對一所高校的一般反應是，它是不是教育部所屬的高校？是“985工程”重點建設高校還是“211工程”重點大學？是副部級重點高校，還是省廳級的普通省屬院校？而關于一所高校內部的結構組成，人們馬上想到的是一個科層制的結構——校長、教務主任、學院、系科等。這說明，高校的行政級別和科層制度已經成為思考和評判高校的一個基本內容，成為邁耶所說的理性神話。高校只有在這個理性神話中尋求自己合法性的基礎，才能生存和發展。這也成為在討論高校“去行政化”問題時很多校長不同意取消大學行政級別的一個重要原因。正如人大原校長紀寶成所說：“當一個社會以行政級別來衡量所有人的社會地位時，取消高校的行政級別，就是貶低教育，現在我可以找北京市長、副市長，取消行政級別后我可能就找不到他們了。”高校一旦“去行政化”，沒有行政級別，它的“合法性”也就隨之消失，從而失去其應有的地位和認可度。

2.功利激勵導向下的驅動機制：高校行政化的中觀分析

如前所述，制度環境對高校行政化產生重要的影響。那么，宏觀制度環境是如何對高校行政化的產生發生影響的？這需要從中觀的組織視角來厘清制度環境與組織之間的互動關系。制度環境對人們思維方式和行為的影響不是自然發生的，而是通過激勵機制來進行的。因此，制度具有激勵作用，可以通過影響資源分配和物質利益來鼓勵人們采納那些社會認可的做法。這種激勵機制就是組織趨同產生的動力機制。這種激勵機制的具體運作，如迪馬吉奧和鮑威爾所說，是通過組織場域來進行的。所謂組織場域就是那些由組織建構的、在總體上獲得認可的一種制度生活領域，是一系列相關的組織所組成的一個場域。在組織場域中，有兩個因素決定著組織趨同的發生和程度，即組織間的依賴關系和組織目標的清晰程度。迪馬吉奧和鮑威爾指出：組織間的依賴程度越高，則兩個組織之間的類似程度就越高；組織的目標越是模糊不清，就越能導致組織間的趨同。

高校行政化也是如此。高校對政府的較高的依賴程度和模糊的組織目標導致其與政府的組織趨同。一方面，高校與政府的關系密不可分，依賴程度很高。高校就是在政府或政府教育行政部門的直接領導下運作和發展的，其教育資金、招生名額、學生畢業文憑甚至教師任免、系科設置等都需要教育行政部門的許可和授權。由于不同組織之間的結構越相似，組織間的資源交換就越容易，組織間也就越容易對話和交流，因此高校在這種物質利益的激勵下必然傾向于與政府高度同形，以獲得更大的發展。另一方面，高校的組織目標比較模糊。這種模糊主要體現在考評上。高校的目標是培養人才、科研和服務社會，這三個看似清晰的目標在考評上十分困難。在培養人才方面，其考評標準是看就業率還是看考上研究生或者博士的數量？在科研方面，其衡量標準是發表論文、出版專著的數量，還是國家課題立項、獲得高層次獎項的數量？在服務社會方面，考評是看校辦企業的產值、擁有專利的數目還是看專家下基層的頻次？在現實中，上述三個方面的考核標準一直處于爭議之中。而高校作為一個教育機構，其本身工作成效的滯后性也使考評變得更加困難。因此，高校為得到社會認可，必須融入社會行政的考評體系之中，如成為一個部屬的高校、進入“211工程”或者“985工程”等，以獲得更多資源和發展的更多制度性優惠。

3.共享觀念的形成與維系：高校行政化的微觀分析

所謂制度，就是共享觀念和共享思維。在上文的中觀分析中可以看出，在一定制度條件下，人們追求私利的動機產生了一種潛在的功能，起到了整合群體、強化共享觀念的意義，即人們從追逐私利的動機出發，選擇具有合法性的制度行為。現代社會存在多種利益主體，他們有著各種利益訴求并追逐自己的私利。要想讓自己的利益訴求得到社會的認可，利益主體就需要從共享觀念里找到象征性的詞語，用公眾話語中大家都能接受的觀念把這些要求合法化。在制度運作過程中，他們一方面借用象征性詞語來掩蓋私利動機，另一方面通過這些公共場合的討論把這些理念潛移默化地滲透到公眾話語之中。所以社會組織需要通過共享觀念達到目的，為其功利性目標披上合法的輿論“外衣”。在這一過程中，人們共享的觀念基礎得以強化。

高校的行政化過程也是如此。高校與政府同形，實質上是高校為了自己生存和發展的“私利”而產生的行為，在實際運作過程中，高校的“私利”行為往往通過各種社會認可的名目來進行。如以爭創一流高校名義進行各種基礎建設，積極爭取成為“211工程”重點大學或“985工程”重點建設高校，以整合優質教育資源名義進行高校之間的合并，等等。這些做法都是為了使高校獲得更多的社會承認、擁有更高的社會地位和贏得更多的優質資源。從根本上說，這些做法有可能不僅整合不了優質資源反而會適得其反。但是，隨著這一共享觀念的形成和維系，社會對這種行為越來越認可，從而促使高校類似行為不斷強化，形成惡性循環。

在高校內部，由于高校的組織目標模糊，內部群體差異很大，這就更需要對各種利益群體進行共享觀念的整合，以化解矛盾，推動高校順利發展。這種整合后的符合不同群體利益的共享觀念，就是按照政府和教育行政部門的標準和要求進行建設，讓高校成為政府認可的高校。在中國現有的社會環境下，政府的認可就是社會的認可，也是民眾的認可。在這樣一個共享觀念的支持下，盡管高校內部可能會有不同的聲音，但是這種聲音非常弱小，難以形成與之抗衡的力量。可見，高校的內部管理和發展也是在這種共享觀念的基礎之上建立和維系的。制度環境的影響、功利主義的激勵在共享觀念這一微觀層面上達成統一。

三、解決問題的框架：高校“去行政化”的

組織可能性與現實對策按照組織社會學新制度主義的理論，組織趨同是社會組織中一個比較普遍的現象。同樣，高校行政化也就是高校與政府的組織趨同。這是在制度環境的影響下高校為保證其生存和發展所做的一種理性選擇。但是，由于高校的過度行政化嚴重影響了高校作為學術性社會組織的教學、科研工作，抑制了高校內部學術性的發揮，使得高校在教學、科研和服務社會三項職能的運行上都出現許多問題，工作質量不高，效率低下，從而廣受社會各界詬病。因此，高校“去行政化”成為廣為社會關注的話題。

按照邁耶的觀點，制度環境對于組織合法性的要求使得組織不得不接受制度環境里建構起來的具有合法性的形式和做法。但是，建立在合法性基礎上的制度環境和建立在績效基礎上的技術環境對組織的要求往往是不一致的，而組織要想生存和發展必須要同時對兩種環境的要求予以滿足。為了調和合法性壓力和效率之間的矛盾，組織一般的對策就是把內部運作和組織結構分離開，即脫耦；組織結構與活動脫耦的組織，為了在缺少正式協作與控制的環境下仍能有序運作，就需要組織內部成員和外部支持者的信心和忠誠為制度化的組織提供合理性，這就是信心邏輯。這也就是說，組織會采用脫耦和信心邏輯的方式來解決合法性規則和績效邏輯之間的沖突。

對我國高校行政化進一步分析，可以看出，我國高校行政化這種組織趨同的現象，之所以受到眾多的抨擊與質疑，從內部講，是因為脫耦機制和信心邏輯的建立不完善、合法性機制抑制了效率發揮、行政化過于泛濫造成的；從外部講，隨著我國市場經濟體制的建立完善和政治體制改革的逐步推進，在非行政領域“去行政化”呼聲越來越高的背景下，社會對高校績效方面更加看重，學術性逐漸成為社會衡量高校的最主要的標志，而高校本身卻沒有適應社會的變化和要求并及時進行改變。行政化的組織結構和低下的工作效率、在世界范圍內我國高校學術原創水平的低層次，成為社會質疑高校的主要內容。因此，無論是高校外部的制度環境，還是高校內部的組織要求，都要求高校“去行政化”。這已經是目前亟待解決的問題。并且，高校“去行政化”已經具備了組織可能性與可行性。不過路徑依賴問題始終是制度化組織在變革中所要克服的一個巨大阻礙，高校的“去行政化”變革不會自動發生，需要我們有意識地對制度進行設計和變革，推動高校組織結構的相應調整和改進。具體說來，主要應該從以下幾個方面入手。

1.切實轉變政府職能，明確政府管理邊界，實現管辦分離，推動制度變革

要實現高校的“去行政化”，需要切實轉變政府職能，簡政放權，政校分離，消除外部合法性機制的壓力。政府應該將自主權讓渡給高校，使高校有充分的自由發展的空間，政府主要從宏觀上指導和監督高校的發展，盡量避免簡單的行政性指令與安排。在對高校的監管中，政府應該找準定位，循規而行。作為高校的舉辦者，政府應該不斷擴大對高校的投資，以推動高校的良性發展。對于涉及高校具體的科研、教學等方面經費的使用問題，政府應該交由高校嚴格按制度自主辦理，不能橫加干涉；對于高校未來的發展和科研、教學的長遠規劃，政府可以根據國家、社會的發展需要進行宏觀的、方向性的指導與引導，不能越俎代庖，不能給高校制定具體的發展規劃和目標，更不能為了凸顯政績而制定忽視教育規律的不切實際的計劃和目標；對于高校在教學、科研等方面存在的問題和困難，政府要做好服務，努力為高校解決困難，為高校的持續發展提供一個好的政策平臺和制度環境。

2.改變以往的高校校長委任制度，實行校長遴選制度，推行校長專業化

在賦予高校充分的自主權后，高校的發展就與校長的能力息息相關。一個高素質的校長是盤活“去行政化”后高校的關鍵，他可以讓高校從“去行政化”中真正受益，獲得發展。考慮到我國的國情和現行制度，可以建立由知名校友、政府官員、學校教授、學生代表等各方利益代表組成的校長遴選委員會，按照一定的標準向全國或者全世界公開選聘，最后選定人選后再向政府教育主管部門進行備案任命，這種方式不僅可以公平、公開地選拔有能力者來領導高校，而且可以讓高校各方利益代表都充分參與到高校的運作過程中，有利于高校內部達成共識、增強凝聚力，通過這樣的程序選出的校長不僅有能力，也在高校內部有深厚的民眾基礎，有利于高校工作的開展。另外，要推行校長的專業化。即選出的校長被任命后，無論以前從事什么工作，都只能專任于校長而不能兼顧其他工作，更不能利用校長的權力和地位為自己的科研、學術謀取利益。這種做法也避免了校長因兼職工作而分散其對高校管理的精力和時間。高校的校長就應該是真正懂得教育規律和學術規律的卓越的教育家和學術科研管理專家。

3.逐步取消高校的行政級別

高校的行政級別并不必然導致高校的行政化，但是高校的行政級別無疑具有很大的象征意義。如果高校的行政級別不取消，人們總是會習慣性地拿行政級別去進行各種對比，這對高校真正實現“去行政化”有著消極的影響。正如著名教育學者熊丙奇所指出的那樣：“從現代大學制度的構建來說，取消行政級別，是高等教育體制改革無法繞開的第一步。如果仍舊用行政級別去套大學，那么，‘去官化、‘去行政化就可能成為一句空話。”當然，目前高校處于一個比較明確的行政級別的考量體系之中，級別“對等”成為辦事見人的規矩，如果貿然把高校的行政級別全部取消，短時間內可能會使高校無所適從，這也意味著高校取消行政級別不可能一蹴而就。這不僅需要高校自身的努力，也需要整個社會的變革和推動。對于這個問題，一個正確的認識是：高校作為一個學術組織不應該有行政級別，從長遠看，取消行政級別也是其必然的選擇。要尊重高校的學術性，因為這才是高校存在的意義所在。

4.轉變思想觀念，重構高校的共享觀念

社會對高校的認識和看法塑造著高校。在以往計劃經濟體制中，受泛行政化觀念的影響，高校成為政府眾多下屬部門之一。在市場經濟大潮涌動的當下，在功利主義思想驅動下，高校被視為一個工具性的場所，真正的大學精神被忽略。因此，要轉變觀念，重構高校的共享觀念。重構共享觀念的第一步是轉變對高校工具性的認識，推動高校內部行政本位向學術本位的過渡。這也是高校“去行政化”在觀念上所必須實行的一步。高校的學術性是其本質屬性，高校的所有工作都是圍繞高深知識的生產、傳播和保存來進行的，獨立自主、學術自由應該是其主要特點。這也決定了高校應該是學術本位，行政只是為高校的學術和教學工作提供服務和保障。無論是政府還是高校自身，都應該明確高校的使命所在，營建尊重學術、維護自由的氛圍，構建一個“扁平化”的、以服務為導向的管理模式。只有這樣，才能真正實現高校的“去行政化”，推動高校健康、可持續發展。

注釋

①2005年，溫家寶總理在看望錢學森時，錢學森感慨地說：“這么多年培養的學生，還沒有哪一個的學術成就，能夠跟民國時期培養的大師相比。”錢老又發問：“為什么我們的學校總是培養不出杰出的人才？”這就是著名的“錢學森之問”。“錢學森之問”是關于中國教育事業發展的一道艱深命題，需要整個教育界乃至社會各界共同破解。②王蘇琪：《高校“去行政化”改革資源性障礙探析》，《黑龍江高教研究》2010年第9期。③梅志清、謝苗楓：《取消行政級別會弱化高等教育地位》，《南方日報》2010年3月9日。④王洪才：《“去行政化”與“紀寶成難題”求解》，《高等理科教育》2011年第2期。⑤祝建兵、向良云：《社會組織行政化及其治理》，《長白學刊》2011年第3期。⑥閻光才：《關于高校“去行政化”議題的省思》，《清華大學教育研究》2011年第2期。⑦樸雪濤：《試論單位制度對大學組織行為的影響》，《遼寧教育研究》2001年第12期。⑧李成：《對高校“去行政化”問題的思考——基于“契約不完全”代理的視角》，《教育發展研究》2011年第5期。⑨周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社，2003年，第73、75頁。⑩約翰·W.邁耶、布利安·羅恩：《制度化的組織：作為神話與儀式的正式結構》，《組織分析的新制度主義》，上海人民出版社，2008年，第51、48、46、63頁。畢曉哲：《“貶低教育論”是對去行政化的阻撓》，中國網，http：//www.china.com.cn/news/comment/2010-03/08/content_19558200.htm，2010年3月8日。保羅·J.迪馬吉奧、沃爾特·W.鮑威爾：《關于“鐵籠”的再思考：組織場域中的制度性同形與集體理性》，《組織分析的新制度主義》，上海人民出版社，2008年，第70頁。羅希：《我國高校去行政化對策研究》，電子科技大學碩士學位論文，2011年，第24頁。張侃：《論大學的組織屬性與內外部制度結構》，《黑龍江高教研究》2011年第3期。

責任編輯：海玉