晚清海關外籍總稅務司的法律地位

摘要：晚清海關外籍總稅務司由海關主管部門遵從皇帝諭旨任命，由英國人擔任。他們是同時處在多元法律關系中的主體。對清政府而言，他們是清政府的雇員，代表清政府從事諸多外事活動，同時也是清政府內政外交的顧問。對英國而言，他們是英國的臣民，維護、踐行英國在華利益，同時，他們還要維護列強在華總體利益。在多元利益主體的博弈中，總稅務司致力于平衡中西方之間的利益訴求，并實現自己利益的最大化。

關鍵詞：晚清；海關；總稅務司

中圖分類號：K25文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）05-0127-07

外籍總稅務司作為晚清海關的首腦，在海關系統建立了很高的權威，在海關之外，總稅務司還在晚清的內政外交方面有相當大的影響，涉足中國的外交、軍隊建設、郵政、高等教育、海務等諸多領域。至今為止，中外學術界對外籍總稅務司的評價并不統一。本文擬對外籍總稅務司的法律地位作一探討。

一、外籍總稅務司的設置與權源分析

清代為何設置外籍總稅務司，其權力的來源與權限的范圍是什么？回答這些問題是弄清外籍稅務司法律地位的前提。從表象上看，外籍總稅務司在海關治理結構中的地位，是一個組織結構的設計和權力分配問題。但在本質上，它是海關性質和中國社會性質的直觀表現。

（一）外籍總稅務司的設置

鴉片戰爭以后，依據中外條約的有關規定，清政府相繼在各通商口岸設立海關，與以前海關相比，它們一般被稱為新關、洋關。至1908年全國設關44處之多，幾乎遍及全國。①1861年之前，清政府任命海關監督負責全權事宜，有的海關監督為專職，有的則由地方官員兼任。不過，他們都要受南北洋大臣的節制。②1861年1月總理衙門正式任命英國人李泰國為總稅務司，為全國海關的最高長官，其衙門為總稅務司署，最初設在上海，1865年8月遷至北京。1863年11月16日第一任總稅務司李泰國因擅自越權被罷黜③，繼任者為赫德，任職至1908年回國休假。由其內弟裴式楷代理總稅務司至1910年4月，然后是安格聯代理總稅務司，1911年10月5日清政府稅務處正式任命安格聯為總稅務司。在有清一代，總稅務司無論正職還是代理者一直由英國人擔任。

（二）外籍總稅務司的權源

作為海關的最高首腦總稅務司，其權源一是中外條約，二是清朝的中央政府，尤其是海關的主管部門。

1.依據條約取得并鞏固總稅務司職位

1858年11月中英雙方在上海簽訂的《通商章程善后條約：海關稅則》第十款規定：海關事務按照江海關管理辦法，“各口劃一辦理，是由總理外國通商事宜大臣或隨時親詣巡歷，或委員代辦。任憑總

收稿日期：2014-03-20

*基金項目：上海市哲學社會科學規劃課題《明清時期對外貿易法制的傳承與變革》（2013BFX008）；中國法學會2013年度部級法學研究同名課題（CLS（2013）D113）；上海市教育委員會科研創新重點項目《近代轉型中的中國海關法制建構與價值理念（1854—1911）》（12ZS072）。

作者簡介：呂鐵貞，女，上海財經大學法學院副教授（上海200433）。理大臣邀請英人幫辦稅務并嚴查漏稅，判定口界，派人指泊船只及分設浮椿、號船、塔表、望樓等事，毋庸英官指薦干預”④。繼中英《通商章程善后條約：海關稅則》之后，中美（1858年）、中法（1858年）、中奧（1869年）《通商章程善后條約：海關稅則》都有同樣的規定，1861年中德《通商章程善后條約：海關稅則》有類似的規定。⑤這些條約是清政府設置外籍稅務司的依據，也是總稅務司的主要權源。

總稅務司一職的重要性不言而喻，引起各個大國的激烈爭奪，其中英國、法國、俄國之間的角逐最為明顯。甲午戰爭后，為了交付對日賠款，清政府不得不大舉外債，其中大規模的借款有3次，即1895年的俄法借款、1896年的英德借款和1898年的英德續借款。3次借款中一個突出的現象是外國對中國海關的控制權展開激烈的爭奪，焦點集中在總稅務司的職位。作為借款條件，法國提出法國管理海關，俄國提出中國海關的稅務司出缺時，應任命一個俄國人充任。而英國人及政府反應極其強烈，其駐華公使告知總理衙門，不論借款與否，英國政府決定，中國海關總稅務司的職位，必須永遠由一個英國人來擔任。故在兩次英德借款合同中都特別強調在清政府全部還清借款以前，中國的海關管理制度都未做任何改變。其中，1896年《英德借款詳細章程》第四款規定：“此借款定為三十六年清還其本銀。三十六年期內，中國不得或加項歸還，或清還，或更章還。”在第七款中規定：“至此次借款未付還時，中國總理海關事務應照現今辦理之法辦理。”⑥這就是說，海關總稅務司一職由英國人，具體說由赫德擔任的狀況在36年內不能改變，赫德可以擔任總稅務司至1932年。1898年《英德續借款合同》簽訂時，還款期限延至45年，其中第六款再次重申，“至此次借款未付還時，中國總理海關事務應照現今辦理之法辦理”⑦。這一硬性規定保證了英國把持中國海關總稅務司職務直到1943年。總之，外籍總稅務司的權力來源于中外簽訂的不平等條約，并被中外不平等條約強化、鞏固。這一點就是英國學者也不否認。唐娜·布魯斯曾直言不諱地說：“沒有受不平等條約支撐與炮艦外交庇護下的外國勢力在中國存在并享有的特權，清帝國海關就不會誕生，也不會一直延續到中華民國時期。”⑧不過，需要糾正的是，清帝國海關在不平等條約和炮艦外交出現之前，已在中國出現。這里所說的“誕生”和“延續”應該是外籍稅務司制度，即外國人擔任中國海關總稅務司。

2.總稅務司權源另一組成部分：中國海關的主管部門

1861年總理衙門設立以后，海關隸屬于總理各國事務衙門，1901年總理衙門改名外務部，海關仍歸其統轄，晚清海關長期隸屬于具有外交事務的部門，這是其顯著特點。

第一，海關的主管部門擁有總稅務司的任免權。外籍總稅務司的任免權由中國自主掌握，具體由海關的主管部門負責。為維護列強對華貿易的最大利益，列強一直覬覦中國海關的行政主權，如前所述，“邀請”英國人、法國人、美國人、奧地利人、德國人等幫辦稅務是1858年及其以后中外條約的主要條款。不過，具體任用誰擔任總稅務司，不需要這些國家推薦。中國還是擁有相當大的自主權。依據這種自主權，1863年罷黜第一任總稅務司李泰國，任命赫德為第二任總稅務司。在第三任總稅務司的任命上，赫德推薦其內弟裴式楷，結果遭到英國外交部的反對。不過，最終還是中方決定任用安格聯。總稅務司的具體任用程序，一般是權臣（多為通商大臣）提出候選人奏請皇帝，皇帝再向主管部門發布諭旨責令頒發任命狀。如第一任總稅務司的任命程序就是這樣的：五口通商大臣薛煥上奏皇帝，請敕恭親王等發給總稅務司李泰國札諭，皇帝應其請，下達諭旨：“新定通商稅則，既有外國人幫辦稅務一條，該英人李泰國，系總司稅務，所有新設通商各口，自可令其一體經理。著奕等，即行發給執照，交李泰國收執，責令幫同各口管理通商官員籌辦。”⑨1861年1月24日奕正式向李泰國頒發任命狀。

第二，總稅務司的權力范圍來源于法律上的概括授權。總理衙門是為辦洋務與外交事務而特設的中央機構，但是很多涉外事務往往授權外籍總稅務司去辦理。外籍稅務司也只能在總理衙門授權后，在授權的范圍內從事活動。總稅務司的權力范圍原則上來源于法律上的概括授權。如在海關行政管理方面，總理衙門曾授權第二任總稅務司赫德，“我們只認得您本人，您愿意怎么辦就怎么辦”⑩。在這樣的授權下，海關內部由赫德主政，他進行海關行政管理方面的改革，引進英國的文官管理制度，實行垂直領導、職位分類、考試錄用、嚴格考核、循序晉升、實施遷調、獎懲并舉、待遇優厚等措施，為晚清海關的高效運行奠定了基礎。除了海關業務范圍內的事務外，總理衙門也會根據內政外交的需要，授權總稅務司參與、辦理有關事務，或者賦予總稅務司建議權。如1862年李泰國受恭親王奕委托在英國購買軍艦。總稅務司赫德曾獲得總理衙門在多方面的授權，如辦理海防、郵電、同文館、派遣留學生、參與外交事務的處理等等。不過，總稅務司只能在授權范圍內行事，否則視為越權，并被嚴懲。1863年總理衙門解除李泰國職務時，在給他的札文中寫道：“該總稅務司承辦輪船未能妥協，本衙門不便再行委用所有總稅務司事務，業經札派赫德接手管理。”同時，總理衙門照會英、法、美、俄等國公使，“總稅務司李太國因奉札購買輪船事宜，一切未能照札辦理，以致虛耗中國糧餉”。“惟念該李太國系英/貴國人，自應飭令仍回英/貴國，中國未便再行委用。”總稅務司被賦予辦事之權，只能在授權范圍內行使，并要處處保證中國的利益。

二、多元法律關系中的外籍總稅務司地位之考察

從法律的角度看，總稅務司是同時處在多元法律關系中的主體，其地位表現出了多元的特性。

1.作為清政府雇員的總稅務司

無論總稅務司的名號、稱謂、職責有多少，其身份是清政府的雇員。赫德能長期穩坐總稅務司的位置，原因很多，其中和他對自己身份的準確定位是分不開的。他時時強調自己的雇員身份。如僅在1564年第8號通札中就2次提到“作為領取中國政府俸祿的雇員”“自己是中國政府雇傭來執行特種任務的”。在和中國海關駐倫敦辦事處稅務司金登干的函電中以及各通商口岸的通札中“雇傭”“聘用”“服務”“中國政府的雇員”等用語多次出現。

但總稅務司作為雇員與一般雇員不同，他除了雇員身份外，還具有基于授權而取得的職務資格。這兩者之間不完全等同。晚清外籍總稅務司的職務資格是中國海關的首腦，外籍總稅務司擁有很大的權力。如赫德曾在1864年第8號通札宣稱：總稅務司“是唯一有權雇用或解雇、升級或降級或遷調口岸的人”。所以，有學者這樣評論：“拿赫德來說，他是中國近代海關的營造者，正是在他的精心籌劃下，中國海關儼然是一個自成體系的‘獨立王國，而赫德本人則成了王國中的獨裁者。”不過，需要說明的是外籍總稅務司是清政府根據條約而設的幫辦稅務之人。在不平等條約的框架下，其在海關的權力固然很大，但是，也不是無限的，他只能在清政府的授權范圍內進行活動。第一任外籍總稅務司因擅自越權被罷黜，即是很好的說明。

在雇傭期限上，既然是清政府的雇員，從法理上說應當與清政府簽訂一份有期限的雇傭契約。不過，這個雇傭契約不同于一般的雇傭契約，不是擔任總稅司職務的主體直接與清政府訂立契約。該契約被置于條約制度的框架下，屬于中外條約的一部分內容。第一任總稅務司李泰國因越權與阿思本簽訂協議，被罷黜。為了避免這樣的事情再次發生，最大限度維護英國的利益，維護現任者的最大利益。第二任總稅務司的雇傭期限由相關的中外條約規定。如前所述，1896年英德借款和1898年英德續借款合同之所以把總稅務司一職的任職期限與借款的還款期限緊密相連，就是利用英國政府的強制力約束、限制清政府雇傭總稅務司的權力。在當時的中國，作為中國政府一個要害部門的首腦——外籍總稅務司的雇傭并不是中國能完全自主的事情，嚴重損害了國家主權原則。

作為清政府的雇員，外籍總稅務司的薪酬很高。李泰國的薪酬“每年一萬余兩之多”，赫德的年薪則達8000英鎊。根據溥杰《晚清見聞瑣記》記載：“清代親王年俸一萬兩，君王五千兩，貝勒二千五百兩，貝子一千三百兩”。他們的薪俸與親王相當，明顯高于其他京官的收入。據有關學者研究表明：晚清時期“京官頭品正俸不過一百一二十兩。額外收入，以禮兵兩部為例，二品一年約二百兩，除戶部外，頭二品大員一年總收入，最多恐僅千兩，下面的部曹更少”。總稅務司的在華收入，與英國官員的收入相比，也屬于高收入。1885年5月，英國女王任命赫德為駐中國特命全權公使，“按此職位每年給予5500鎊的薪俸”。如此對比，可以發現清政府對總稅務司的待遇之優厚。

作為清政府的雇員，清政府對業績突出的也給與嘉獎。如赫德，皇帝對他一再加封，甚至加封他“太子少保”銜。海關稅收逐漸增長，成為晚清政府的主要財政來源，這是總稅務司備受重視的主要因素。《光緒朝東華錄》每年年終都要記載當年的海關稅收總數，在赫德任總稅務司的48年內，關稅收入從500多萬兩增加到3400多萬兩，增長了近七倍。清朝政府因海關稅收逐年增加而經常嘉獎洋稅務司。

2.作為清政府代表的總稅務司

總稅務司另一身份是清政府的代理人，常常代表清政府從事外事活動，觸及到晚清外交領域的不同層次，被稱為業余外交，這是總稅務司工作的重要組成部分。歸納起來有以下幾個方面。

第一，參與調停談判。晚清時期，來自各方面的中外糾紛不斷。有時一個看似普通的事情，往往也會升級到兵戎相見。如何盡快解決爭端，有人出面調停是常用的辦法。其中總稅務司的特殊身份，往往被中方授權參與調停工作，促成有關協定、條約盡早簽訂。1875年馬嘉理事件發生后，總理衙門授權赫德與英國駐華公使威妥瑪斡旋，盡管一波三折，還是促成了中英《煙臺條約》的簽訂。又如中法戰爭爆發后，清政府授權赫德與法方談判，在他的指導和努力下，1885年4月4日，中國海關駐倫敦辦事處稅務司金登干與法國當局簽訂了《巴黎停戰協定》。

第二，直接參與中外條約的簽訂。總稅務司的特殊身份便于中外各方的溝通，所以，他有時直接代表中國政府參與中外條約的簽訂。如1886年為了解決香港的鴉片走私問題，總理衙門提出派遣赫德代表中方赴香港談判。同年9月11日，赫德代表中國政府與英方簽訂了《香港鴉片貿易協定》。該協定以協助清政府查緝鴉片走私為條件，香港獲得了便于鴉片貿易的多項權利，清政府獲得了財政收入的增加，海關也擴張了權力范圍。

第三，積極參與清政府的借款活動。晚清政府借款數額最大的當屬甲午戰爭后對日賠款的借款和庚子賠款借款。在總理衙門的授權下，赫德積極參與相關借款2次。在赫德的活動下，1896年3月，清政府與英德簽訂了《英德洋款合同》也稱《英德借款詳細章程》，借款總額為1600萬英鎊，分36年還清。之后，1898年3月《續借英、德洋款合同》或稱《中國四厘借款合同》簽訂，借款總額為1600萬英鎊，分45年還清。這兩次借款使清政府的對日賠款有了著落，同時附加的借款條件讓英國在華利益有所保障，總稅務司也因之得到很大的好處。1895年1月6日赫德在給金登干的信中曾預言：“這幾筆借款將會延長海關的壽命，也可能擴大海關的工作范圍。”

第四，經辦、參加世界博覽會。世界博覽會舊稱萬國賽會或萬國博覽會。晚清時期，中國參加各種各樣的博覽會達28次，其中大多數與總稅務司赫德密切相關，有人把它們稱為“赫德的賽會”。1873年維也納博覽會是清政府首次正式組團參加，總理衙門授權總稅務司赫德迅速妥善處理。后來1876年美國費城、1878年法國巴黎、1883年英國倫敦漁業博覽會、1884年英國倫敦衛生博覽會與美國新奧爾良等都由總理衙門授權赫德負責參會的總策劃，包括人員的選派、展品的征集以及場地的籌建等所有環節。據有關學者的研究表明，赫德曾先后向各關稅務司發出45份通令，轉發總理衙門的指令和每屆世博會的宗旨章程等內容，并布置具體做法。

3.作為以英國政府為主的外國政府代理人

第一，英國利益的維護者、實現者。作為英國臣民的基本義務，總稅務司必須效忠他們的國家，效忠他們的女王。第四任總稅務司梅樂和曾言：“眾所周知，在過去的八九十年里，由半英國人統治的海關總稅務司署已成為英國在華基業的柱石，并已可與英格蘭在遠東的聲名相媲美。而且，應該更深刻地認識到，總稅務司署在該時期所贏得的影響力和威望完全有賴于個人的努力。”這里的“個人的努力”就是前仆后繼的英籍總稅務司。如赫德，他來中國的最初身份是1854年應英國外交部招聘，到中國充任領事館譯員。這是屬于英國外交部系列的公務員。后來，職務不斷升遷至中國海關總稅務司。他在華工作近半個世紀，時刻不忘自己“我固英國人也”。所以，維護英國的利益、實現英國的利益是赫德的生命中的重要組成部分。1885年英國政府任命他為駐華全權公使時，他卻猶豫不決，經過反復斟酌，希望英國政府能讓他自主選擇留任總稅務司。他說：“從目前來看，請問，我留任總稅務司重要，還是出任公使重要？對于我個人，身當其沖，切近的利益——這些利益與海關相聯系并來自海關，顯然更強烈地要求我留任總稅務司。試問，對于這些利益的危害，是我離開海關所造成的大，還是我不接受使館的任命給英國利益帶來的危害大？或者，我接受公使館任命對英國利益的所得是否足以補償我離開海關的所失？”在總稅務司位置上任職20多年，赫德深刻認識到總稅務司一職對維護、實現英國利益的重要性。總之，作為英國臣民，英國女王對赫德的表現是滿意的，授予他圣邁克爾和圣喬治十字高級勛章，從男爵爵位，并準許世襲從男爵爵位等榮譽。1905年1月1日，赫德在給金登干的函電中這樣寫道：“你可看到各報上傳遍的一段話嗎？它的大意是說，我雖然已上了年紀，并已服務了四十年，但我國外交部考慮到我是僅次于公使的英國利益的主要保護者，不同意我離開。”

第二，列強在華利益的維護者。作為列強在華的代理人，總稅務司竭力維護列強的利益。在業務范圍內，通過海關保護外商的商業利益；通過“業余外交”維護列強在華的總體利益。如在庚子賠款問題上，赫德為賠付英國為首的列強竭盡全力。賠付多少？如何賠付？中外各方意見不一，而這是議和的核心問題。應中外各方的要求，1901年3月赫德向北京公使團賠款委員會提出了一個詳細的“備忘錄”，內容包括四部分：一、“中國究竟能償付多少？”，他在分析了清政府一切可能的財政后，認為通過增稅辦法，每年應不超過二千萬兩；二、“用什么方式支付賠款最為恰當？”他認為在當時情況下各國答應分期攤還較為合宜；三、“什么稅收是最容易取得的？”他認為提高海關進口稅，把一部分常關稅劃歸海關管理；四、“怎樣監督才適當？”他認為把海關稅，常關稅按期匯到指定銀行，由海關管理機構監督。該備忘錄受到各國的重視，成為談判中關于賠款問題的重要參照。關于庚子賠款的支付，海關總稅務司赫德堅持“隨時行情”用金付款。《辛丑條約》簽訂之后，關于庚子賠款用金還是用銀支付問題，中外進行了長達三年的交涉。根據《辛丑條約》第六款規定：“付諸國償款海關銀四百五十兆兩”。同時規定了海關兩與各國金錢的比價，償還賠款本息時要按照市價“易為金款”、“用金付給”、“或按應還日期之市價易金付給”。1902年清政府根據《辛丑條約》的附件十三還本付息表的銀兩數支付賠款。然而當時銀價不斷下跌，各國提出賠款本是金款。在中外交涉過程中，總稅務司赫德先后向清政府外務部提出3個節略，強調“每付銀時均須按照隨時行情核算”用金付款，并擬付給金款辦法。1905年7月2日各國駐華公使在聯合照會中向清政府提出：1905年以前“中國因用銀款付還，以致虧欠。現擬以和約關平銀八百萬兩之總款一律清還”。巨額賠款之外再加上所謂的金鎊“虧損”，進一步加重了清政府的財政負擔。

4.作為清政府內政外交顧問的總稅務司

總理衙門經常征求總稅務司的意見，“不僅在稅務和商務問題方面，而且在外交問題和內政事務方面”。這基本上是符合史實的。從赫德日記中，可以看出他經常參加總理衙門的議事。

第一，簽訂中外條約的顧問，總稅務司署與總理衙門的隸屬關系，以及總稅務司的諸多個人因素等為總稅務司擔當清政府外交顧問的角色提供了可能性、必要性。在處理中外關系時，總理衙門動輒就請教總稅務司。在中外條約的簽訂方面，表現得尤其突出。如《煙臺條約》中的通商事務部分就是以赫德所擬節略及其建議為基礎的。《馬關條約》簽訂后，赫德說“我勸中國批準和約，我認為這是最穩妥的路線”。在《辛丑條約》的簽訂過程中，李鴻章與奕是清政府的代表，赫德則是他們的總顧問。在他的輔助下，1901年9月7日，由奕、李鴻章代表清政府與列強11國代表簽訂了《辛丑條約》。

第二，清政府改革的顧問。赫德對晚清政府的政治、外交、經濟、教育、法制等提出自己的建議，可謂總理衙門的高級顧問。“其中影響比較大、有代表性的建議為1865年向清朝政府呈遞的《局外旁觀論》。《局外旁觀論》列舉了中國在吏治、兵制，財政、科舉等方面存在的問題，以及思想意識上的愚昧和頑固。他建議清朝政府對外遵守條約，與西方國家建立正常的外交關系，互派使節，對內則要仿行西方“善法”：“鑄銀錢以便民用，做輪車以利人行，造船以涉險，電機以速通信”。盡管其中不乏有危言聳聽之詞，清政府也不得不承認赫德的“談言微中”。不過，赫德在《局外旁觀論》中所提的建議，并沒有為清朝政府所接受。其他關于內政改革方面的建議，清政府采納的也不多。

總之，在對外交涉事務中，總理衙門主動征求總稅務司赫德的意見，基本上是言聽計從的；在內政改革方面，赫德的參照物、移植的對象是西方的已有制度，有的清政府認為不是當務之急，有的則不愿意施行。

三、總稅務司在多元利益主體中的博弈與平衡

晚清時期中國大地上各種利益交織并存，使中國時局變化莫測，中外關系也更加撲朔迷離。地位顯赫的外籍總稅司一職常常是諸多利益主體關注的熱點和焦點，也是各方溝通的橋梁和中介。他隨時可能面臨很多利益的處理：如帝國主義列強在華的整體利益、英國在華的殖民利益、中國的利益、海關或總稅務司本人的利益。如何巧妙處理各種利益關系，關乎總稅務司一職的去留。在諸多利益主體的博弈中，總稅務司必須努力尋求平衡點，并使自身利益最大化，方能立于不敗之地。

1.李泰國的失敗

李泰國的出名與罷黜源于1863年他和阿思本簽訂的協定，這個協定的目的是他們自己掌握阿思本艦隊以及中國其他海軍和軍事力量的最高權力。其中一條規定：阿思本只服從直接傳達給李泰國的諭旨，而李泰國“對于任何諭旨，如其合理程度不為其本人認為滿意時，可拒絕居間傳達”。身為清政府雇員的李泰國簽訂這個協定并沒有得到清政府的授權，屬于擅自越權簽訂。而且協定的內容公然挑戰皇權，這是清政府絕對不能容忍的。其實，李泰國自恃才高，非常狂妄，認為中國海關離不開他，動輒威脅清政府，并夢想擁有更大、更多的權力，“他不僅想要指揮艦隊的行動，而且還指望控制海關稅收的支配”。不顧清政府的雇員身份，極度貶低中國政府、亞洲人，而對歐洲公使宣稱：“我得證明我的影響純粹是用來為歐洲各國的利益服務的。”針對李泰國的蠻橫、狂妄，總理衙門早已深惡痛絕。而艦隊事件再次挑戰清政府的底線，終于被總理衙門罷黜其總稅務司一職。總結李泰國的失敗就是在于沒有找到諸多主體利益的平衡點，過度關注自身的權力膨脹和歐洲各國利益。

2.赫德的成功

與李泰國相比，赫德是幸運的，穩坐中國海關總稅務司一職近半個世紀。在海關內部建立起了總稅務司的最高威信和絕對權威，在中國的內政外交方面發揮了較大的影響作用。可以說在多元利益主體的博弈中，他是成功的。在兼顧各方利益的基礎上，實現了自己利益的最大化。他的成功秘訣是什么呢？基本上可以歸結為赫德的“騎馬”理論與實踐。

赫德的“騎馬理論”及實踐活動為赫德獲得了極大的成功。1876年9月6日郭嵩燾覲見慈禧太后時，慈禧問：“赫德替中國辦事尚有心腹否？”郭嵩燾回答：“赫德是極有心計的人，在中國辦事亦是十分出力。然卻是英吉利人民，豈能不關顧本國？往嘗問之：君自問幫中國，抑幫英國？赫德言我于此都不敢偏袒，譬如騎馬，偏東偏西便坐不住，我只是兩邊調停。臣問：無事時可以中立，有事不能中立，將奈何？赫德笑言：我固英國人也。可見他心事是不能不幫護英國。”赫德的這套騎馬理論并非全是違心之說，在很大程度上道出了他居特殊位置，處紛亂錯綜復雜的中外關系的要訣。

在中外利益上以維護、實現英國利益為原則，并兼顧其他列強的利益。總稅務司游弋于不同利益主體之間，致力于平衡中西方之間的利益訴求，并實現自己利益的最大化。他控制下的中國海關“在貿易增長有序中致力于總的外國利益，而同時又不斷努力使清王朝從對外貿易中獲取最大限額的收入”。在中英利益上，如其所言像騎馬，如果他對雙方所訴求的利益衡平偏頗太大，就難以被雙方重視進而信任，更不可能掌控清帝國的總稅務司一職長達半個世紀之久。就中英兩國而言，他總是標榜盡量“兼顧中英兩國的利益，對雙方都不敢偏袒”；“我希望竭盡全力為英國工作；同時，我對中國也負有義務”。但前提是，中英兩國利益不發生沖突。如果中英利益發生沖突，在他內心深處有一個基本的原則即盡可能傾向于英國。這體現在他參與的諸多中英交涉中，如在緬甸問題和西藏問題上，赫德的態度和行動很好地詮釋了這一理論。

在平衡中外、列強之間的利益中，總稅務司的典型做法莫過于海關洋員的國籍構成。總稅務司招募官員的重要條件之一是國籍，曾有來自23個國家和地區的年輕人被遴選到海關工作。日本人高柳松一郎曾說：“中國海關系集合多數風俗習慣不同之國民組織而成，殆一國際官廳也。”緣何把一個中國的行政機構建設為一個國際性的組織？赫德曾直言不諱地說：“這個機關向所有國家公開的事實，在公正管理方面，對每一個國家的利益將是一種充分的保證。”不過，具體名額的分配是與各國在華實力相匹配的。以總稅務司署的工作人員為例，1861年英國5人，美國2人，法國和德國各1人；到了1864年，則是英國6人，美國3人，法國3人，德國l人。在各個海關，一般而言，英國人也是占絕對多數。根據第一歷史檔案館稅務處所藏檔案《海關洋員名錄》，蘇州關有洋員11名，其中英國人7名，日本、德國、奧地利與挪威各1名。這些事實證明，在海關人員的任用方面，并不是如赫德所標榜的任用原則，“只要能夠保證個人的適當性，正當需要他們的時候，我將不分國籍地雇傭他們”。不過，赫德的睿智不會在任用英國人方面做得太過分。1895年11月24日，他在給金登干的信函中說：“目前我們雇傭的英國人太多了，我不能再提名或任命任何英國人。”不久，赫德又寫信責成金登干分別物色3個法國人、俄國人與同樣數目的德國人，以期均衡列強在海關的力量。

結語

晚清外籍總稅務司在行使權力時，超然中存在諸多制約。總稅務司是同時在多元法律關系中的主體，一方面是晚晴政府的雇員、代表、顧問，另外也是英國在華的代理人與列強在華的代言人。對清政府而言，總稅務司要維護清政府的利益，力促海關稅收增長、在內政外交中盡可能增加中國的利益，否則就很難取得清政府的信任，危及其總稅務司的職位。作為英國的特殊公民，總稅務司要切實維護并實現英國在華利益的最大化。另外，作為列強在華的代言人，也要切實維護列強在華利益，為中外不平等條約的簽訂、履行盡職盡責。作為每一個法律關系中的主體，總稅務司既有履行職務的權力，又有相應的義務。他履行職務的權力，只能在授權的范圍內行使。沒有授權的越權行為不僅無效，反而會危及其總稅務司的職位。縱然赫德的權力很大，在海關系統中唯他獨尊；涉足清政府的內政外交，并發揮很大的作用，在中外都產生了一定的影響力。但是，僅僅是影響力而已，影響力畢竟不同于強制力。無論對中方，還是對英方，還是對列強，總稅務司都不能實施強制措施，迫使他們接受自己的意志。他只能在諸多利益的博弈中尋求平衡，并保證自身利益的最大化。馬克斯·韋伯曾這樣表述權力：“權力意味著在一種社會關系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種社會關系是建立在什么基礎之上。”所以，根據馬克斯·韋伯的權力界定，晚晴海關總稅務司是無權的。總稅務司不能對抗清政府，清政府可以決定總稅務司的任用與罷黜；總稅務司也不能對抗英國政府，裴式楷繼任總稅務司職位因得不到英國政府的支持而美夢難圓；作為國際性海關組織的首腦，更不能逆列強各國的意志行事。

注釋

①彭雨新：《清代關稅制度》，湖北人民出版社，1956年，第47頁；姚賢鎬編《中國近代對外貿易史資料》第二冊，中華書局，1962年，第926—930頁。②南北洋大臣負責處理各通商口岸的一切涉外事務。南洋大臣的前身為五口通商大臣，此職設立于中英《南京條約》簽訂以后，1862年12月改稱南洋通商大臣，一般簡稱南洋大臣。北洋通商大臣一職最初設立于1860年天津開埠通商之時，通常稱為（北）三口通商大臣。③1862年5月29日，李泰國擅自委派英國人謝拉德·阿思本創建由歐洲人指揮的中國炮艦隊。翌年，又擅自與阿思本簽訂合同，規定阿思本為艦隊司令，并只執行由李泰國傳達的諭旨，只對李泰國負責等。1863年11月總理衙門罷黜其總稅務司一職。這就是有名的李阿事件，也稱為阿思本艦隊事件。④⑥⑦王鐵崖編《中外舊約章匯編》第一冊，三聯書店，1957年，第118、642、734—735頁。⑤王鐵崖編《中外舊約章匯編》第一冊，三聯書店，1957年，第139—140、135、287、174頁。⑧唐娜·布魯諾著，黃勝強等譯《英帝國在華利益之基石——近代中國海關（1854—1949年）》，導論、前言，中國海關出版社，2012年。⑨《籌辦夷務始末》（咸豐朝）第7卷，沈云龍主編《近代中國史料叢刊》第五十九輯，臺北文海出版社，1970年，第2688頁。⑩《1882年11月6日赫德致金登干函》，陳霞飛：《中國海關密檔——赫德、金登干函電匯編（1874—1907）》卷2，第676件，中華書局，1990年。中國第二歷史檔案館、中國海關總署辦公廳編《中國舊海關與近代社會圖史》，第一編，中國海關出版社，2005年，第54、55頁。戴一峰：《〈中國海關密檔：赫德、金登干函電匯編〉評介》，《近代史研究》1991年第6期。中國第二歷史檔案館、中國海關總署辦公廳編《中國舊海關與近代社會圖史》，第一編，中國海關出版社，2005年，第54頁。《1886年5月2日格蘭維爾致赫德函》，《中國近代海關歷史文件匯編》第6卷，海關總稅務司署統計科，1938年印行，第542一545頁。黎澤濟：《晚清官吏薪俸收入概況》，《學術月刊》1994年第6期。陳霞飛主編《中國海關密檔》（6），中華書局，1995年，第213、384頁。詹慶華：《晚清海關洋員與世界博覽會——以海關洋員眼里的世博會為例》，《上海海關學院學報》2010年第3期。陳霞飛主編《中國海關密檔》（8），中華書局，1995年，第492、493頁。陳霞飛主編《中國海關密檔》（7），中華書局，1995年，第766頁。《中國海關與義和團運動》，中華書局，1983年，第19、64—69頁。《中國海關與庚子賠款》，中華書局，1983年，第4、17頁。馬士著，張匯文等譯《中華帝國對外關系史》第3卷，上海書店，2000年，第416、425頁。《中國海關與中日戰爭》，中華書局，1983年，第82、87、200、195頁。凱瑟琳·F·布魯納、費正清、理查德·J·司馬富編，傅曾仁等譯《步入中國清廷仕途——赫德日記（1854——1863）》，中國海關出版社，2003年，第319頁。費正清等編，傅曾仁等譯《赫德日記》，中國海關出版社，2003年，第326頁。孫修福：《中國近代海關首腦更迭與國際關系——“國中之國國王”登基內幕》，中國海關出版社，2010年，第23頁。《郭嵩燾日記》第三卷，光緒二年七月十九日條，岳麓書社，1981年，第49頁。高柳松一郎著，李達譯《中國關稅制度論》第三編，商務印書館，1924年，第42頁。《沿海燈塔備忘錄》，《總稅務司通札》，第一輯（1861一1875），總稅務司署造冊處，1879年，第210頁。馬士著、張匯文等譯《中國帝國對外關系史》，第2卷，上海書店2000年版，第152一153頁。馬克斯·韋伯著，林榮遠譯《經濟與社會》，商務印書館，2004年，第81頁。

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