我國養老服務體系運行的局限性及再定位

■ 張棟 張琪 教授（首都經濟貿易大學勞動經濟學院 北京 100070）

引言

自1999年開始進入老齡化社會以來，我國人口老齡化不斷加快，60歲以上人口占比從2000年的10.33%上升到了2010年13.26%，目前是世界老年人口最多的國家，占全球老年人口總量的五分之一（穆光宗等，2011）。

伴隨著人口老齡化的迅速發展，人們生活水平也在不斷提高，廣大群眾對養老服務的需求也在持續增長，這就使構建完善的養老服務體系有著客觀的緊迫性。我國政府高度重視和解決人口老齡化問題，積極發展老齡事業，初步形成了政府主導、社會參與、全民關懷的發展老齡事業的工作格局。然而，由于養老服務體系涉及關系的復雜性、服務內容的多元化、服務手段的多樣性等因素的影響，目前我國養老服務體系在發展過程中還存在一些亟待理清的關系，如政府與市場的定位、服務內容的組合、服務手段的選擇以及管理機構的通力合作等。文章主要從我國養老服務體系運行的相關關系梳理入手，進一步發掘影響我國養老服務體系持續健康運行的因素，通過各方關系的合理定位，以期為我國養老服務體系的完善提供借鑒。

我國養老服務體系持續健康運行的重要性

（一）應對人口老齡化和滿足社會養老服務需求的重要保障

隨著人口老齡化的發展，老年人口的養老服務需求也不斷增長，特別是傳統的家庭結構出現變化，“4-2-1”家庭結構日趨明顯，空巢家庭不斷增多，傳統的家庭養老模式不斷受到挑戰，對專業化養老機構和社區服務的需求與日俱增，多元化的養老方式的發展有著極大的需求空間。只有通過積極構建以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的養老服務體系，并保證養老服務體系的持續健康運行，才能不斷滿足老年群眾多層次的社會養老服務需求，讓每位老人都能“老有所養”，更好的享受晚年生活。

（二）保證有限的養老服務資源公平合理利用的依托

我國養老事業起步較晚，而且長期以來高度依賴政府，導致養老服務資源目前嚴重不足（宋言奇，2012）。從機構養老來看，服務質量不高、床位不足等問題長期存在；從社區和居家養老來看，配套服務設施不完善，社區養老服務人員不足、專業性差等一系列的問題制約著養老服務的質量。只有通過完善養老服務體系，不斷拓展養老服務資源并合理組織利用，才能保證有限的養老服務資源得到更有效的利用。

（三）可以助力多元化的養老方式共同發展

無論從傳統生活習慣來看，還是從國外發展經驗以及社區、機構等養老方式的需求狀況來看，居家養老都是最主要的養老方式。然而，由于家庭結構的差異以及自我認知的不同，居家養老難以完全滿足不同的養老服務需求，機構、社區等養老方式有其客觀存在的必要性。而機構、社區等其他養老方式的發展需要政府和社會化的力量共同推動才能有發展的可行性。因此，通過構建健康持續的養老服務體系，從整體上形成養老方式的合理配置，才能助推多元化的養老方式共同發展。

我國當前養老服務體系運行的局限性分析

（一）政府與市場功能組合不佳限制了養老服務體系效率提升

養老服務是一種公共產品和準公共產品，政府作為社會管理活動的主體，必然對養老保障這種公共產品和準公共產品的供給具有相應的責任（柯武剛、史漫飛，2000）。一方面，養老服務體系建設是政府職能的重要內容；另一方面，政府的財政支持是養老服務體系持續發展的保證。從政府的角度而言，能夠通過市場方式解決的問題要由市場解決，政府要做的是維護市場的公開、公平、公正（于戈、劉曉梅，2011）。然而，政府并不是萬能的，面對我國老年人口基數大、發展速度快以及老年人多樣化、個性化的需求不斷增長的現狀，政府的力量是遠遠不夠的，還需要發揮社會化的力量，通過政府主導、市場參與來實現養老服務體系的發展與完善。

從目前我國養老服務體系的發展狀況來看，政府“錯位”、“越位”、“缺位”現象的存在，導致政府與市場的功能組合沒有形成良好的配置，從而極大地影響了養老服務的質量和效率。從政府的“錯位”來看，該管的沒人管或者沒有落實到位，不該管的反而多重管理，造成資源浪費；從政府的“越位”來看，該放開的政策和管理沒有放開，面對市場主體多元化，不能徹底放權甚至因為過于謹慎設置市場參與的門檻，較大程度上限制了社會組織參與養老服務體系建設的自主權，從而導致市場參與的積極性大大降低；從政府的“缺位”來看，則是政府在該落實和推行的政策上不到位，主要體現在資金投入和服務管理方面，致使養老服務存在質量低下、發展動力不足的狀況。總之，由于政府與市場的功能組合沒有達到最佳狀態，養老服務發展的效率受到了極大影響。

（二）養老服務與醫療服務的分離化運作影響了養老服務質量

養老和醫療是老年人在老年生活中所面臨的兩個最主要的問題，特殊生活照料和醫療護理需求的增加給養老服務體系建設提出了更高要求。與此同時，老年人生理機能衰退，健康水平下降，各種疾病的發生率增高，導致老年人口對醫療服務需要遠高于非老年人群（王燦、陶裕春，2007）。然而，當前的養老與醫療服務相互分離、獨立運作的模式相對明顯，作為身體機能相對較差的老年群體同普通人一起共享醫療服務資源的能力自然不足。從目前幾種主流的養老方式來看，有針對性的配套醫療服務措施基本都顯得非常不足：居家和社區養老方面，配套的醫療服務發展不充分，針對老年、慢性病、臨終關懷患者的長期醫療護理服務模式尚未建立；機構養老方面，許多養老機構醫療服務短缺、與醫療機構合作不足，甚至醫務室不健全。養老服務與醫療服務的分離化運作，在很大程度上影響了老年人就醫的便利性。

（三）經濟補償與服務補償的重點不明晰制約了養老服務發展動力

養老服務的手段多種多樣，總體上可以分為經濟補償和服務補償，政府每年投資大量資金提高養老服務的水平和質量，一方面提高了養老保險的覆蓋面，另一方面提高了養老金的水平，同時也通過各種不同的手段不斷完善養老服務設施。然而，從現有的研究來看，養老服務的滿意度還有較大的提升空間，究其原因，養老服務質量和水平的可及性還不足。盡管目前經濟補償的水平在不斷提升，養老服務也在不斷完善，但由于個人需求的增加，差異化的養老服務難以及時跟進，同時，一些養老服務政策措施針對性不強，利用率不高導致服務沒有達到預期效果。總之，政府在經濟補償和服務補償方面的總體規劃不明晰，致使老年人的服務增進措施針對性較弱，難以滿足老年人的切身需要。

（四）管理機構的分散化運作弱化了養老服務體系合力

老年人作為一個特殊群體，有著各種不同的需求，老齡工作也涉及不同的管理機構。從整體上來看，老齡委通過研究、制定老齡事業發展戰略及重大政策，協調和推動有關部門實施老齡事業發展規劃并引導其他各部門做好老年人的服務工作，民政、殘聯、社會保障等相關部門針對各自管轄權力范圍內的老年人群提供相應的老年服務工作。然而，從當前各機構有關養老服務的狀況來看，各機構的管轄權存在交叉和空白的內容，分散化的運作模式導致部門之間責任分擔不明晰，弱化了養老服務管理機構的合力。

我國養老服務體系運行的再定位

（一）實行政府引導與市場運作，提高養老服務體系的效率

市場和政府都不是萬能的，單靠任何一方也不可能解決養老服務體系建設過程中存在的所有問題。對于養老服務這一公共物品的供給上，政府不能因為市場失靈的存在而否認市場存在的必要性。一方面，政府要發揮其引導作用，以需求為導向，通過政策引導、經濟支持、監督管理等手段鼓勵社會化力量參與養老服務體系建設，滿足不同層次的養老服務需求。另一方面，市場要發揮其在資源配置中的基礎性作用，積極利用社會化的競爭機制，統籌政府和社會各方的養老服務資源，強化資源的利用效率，建設一個資金籌集多樣化、服務對象差異化、服務內容專業化、服務隊伍社會化的滿足不同層次養老服務需求的養老服務體系。總之，在養老服務體系運行過程中，只有通過政府和市場協調運作、相互配合，才能最大程度上減少雙方失靈的可能性，通過最佳的功能組合實現養老服務體系的持續健康運行。

（二）實現養老服務與醫療服務相結合，滿足養老服務的多元化需求

養老和醫療服務對老年人來說都有著特殊的需求，二者的分散化運作很顯然無法滿足老年人對服務便利性的要求，因此，探索養老服務與醫療服務相結合的道路對提高老年人的養老生活質量有著重要意義。一方面，隨著老年人自理狀況和健康水平的下降，他們要求社區為其提供醫療保健服務的要求日益強烈，針對社區和居家養老的老年群體來說，可以加強以衛生服務中心為主體的專業老年醫療衛生設施和醫療衛生隊伍建設，發揮社區衛生服務中心就近便捷的特點，將其作為老年人醫療服務的主要供給主體，采用定期巡視護理保健的方式，經常對老年人進行上門巡視，進行專業的護理、康復培訓等（劉益梅，2011）；針對機構養老的老年群體來說，可以通過財政資助，進一步完善養老機構醫務室建設，增強養老機構的醫療服務能力。

（三）傾向于服務補償，將經濟補償作為輔助力量

經濟補償與服務補償的最終歸宿都是為了滿足老年人的多元化養老需求，確保老年生活的安定、便捷。目前我國養老服務的經濟補償缺乏與物價、經濟發展等因素聯動的調整機制，同時，老年人經濟補償轉化為養老服務的能力相對較差，在很大程度上難以滿足養老服務的需求，而從某種程度上說，有針對性的服務補償對老年人的生活質量提高有著更直接和便利的作用，也有利于老年服務資源的充分利用。因此，從總體上來看應該把養老服務的重心傾向于服務補償，在此基礎上通過經濟補償的輔助作用滿足老年人在服務補償之外的其他需求。

（四）明確管理機構的職能分工，實現養老服務體系有序運行

分散化管理往往缺乏針對性，管理的交叉和空白更對服務對象的相關權益產生負面影響，因此有必要對老年人這一特殊群體的管理機構進行職能整合，進一步明確各相關部門的職能，通過分工協作減少甚至排除部門管理的交叉內容，完善老年服務的空白。一方面，針對老年群體的多層次需求明確分工，由老齡委統一規劃，逐步細化民政、殘聯、社保等相關部門的工作職責，同時由老齡委組織定時對各部門的工作進行評估以進一步完善職能規劃；另一方面，不斷提高各部門針對老年人的服務和社會化工作能力，在正確履行老年人服務職能的同時，及時反饋老年人的生活需求，共同完善養老服務體系，提高老年生活質量。

1.穆光宗等.我國人口老齡化的發展趨勢及其戰略應對[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2011（5）

2.宋言奇.打造多元化的養老服務體系—基于江蘇的養老服務發展實踐[J].現代城市研究，2012（8）

3.[德]柯武剛，史漫飛著.韓朝華譯.制度經濟學—社會秩序與公共政策（第一版）[M].商務印書館，2000

4.于戈，劉曉梅.論我國養老服務業發展研究[J].甘肅社會科學，2011（5）

5.王燦，陶裕春.從老年人的醫療需求現狀看社會醫療保險[J].科技廣場，2007（8）

6.劉益梅.人口老齡化背景下社會化養老服務體系的探討[J].廣西社會科學，2011（7）