論互聯網金融監管——基于美國監管經驗的考察及審慎思考

李 真

(北京大學法學院，北京100871)

一、引言

迄今為止，以互聯網為代表的新型信息技術已經為這個時代帶來了很多顛覆性變革與沖擊，如互聯網已經對全球范圍內的通訊、圖書、商品零售等多領域產生了巨大影響。不僅如此，隨著物聯網、移動支付、第三方支付、社交網絡、對大數據的深度挖掘以及現代集成信息技術的發展和普及，互聯網也與金融產生了深度融合，“互聯網金融”的誕生便是重要標志。目前，我國互聯網金融發展迅速，成為傳統金融強有力的補充。阿里巴巴的余額寶、騰訊的微信支付、雨后春筍般的P2P網絡貸款平臺以及阿里與騰訊入選首批民營銀行試點，都預示著傳統金融格局巨大變革的可能性。

互聯網金融是金融創新的產物。美國著名的金融學家弗雷德里克·米什金(FredericS.Mishkin)認為，金融創新主要有三種類型:適應需求變化的創新，適應供給變化的創新和規避法律、政策監管的創新。而在產生金融創新的過程中，這三種動機經常相互交織［1］266。互聯網金融在我國的誕生和飛速發展即體現了上述邏輯:(1)適應需求變化的原因:中國長期存在的金融抑制(Financial Repression)導致資金價格長期扭曲，遠低于市場均衡水平;居民資金投向嚴重依賴儲蓄，管制型名義存款利率一般都低于通貨膨脹;股票市場多年不振。加之近年來對購房的限制，公眾的投資理財需求得不到有效滿足。(2)適應供給變化的原因:我國政府一直以來推動經濟結構調整，因之產生了大量消費信貸需求，很多不能從正規金融得到滿足;中小企業融資難問題日益突出，嚴重掣肘中國實體經濟的正常運行;民間金融陽光化的訴求日盛，普惠金融的理念日益深入人心;部分實體經濟企業在運營中積累了大量信息數據和風險控制經驗，可以用于金融活動中，比如阿里巴巴、京東等電子商業服務公司［2］。(3)規避傳統法律、政策監管的原因:我國長期以來對傳統金融行業存在過度監管，法律、政策的觸角伸展過長，規范、規制的問題過寬、過細，整體表現為宏觀與微觀結合的審慎性監管思路。因此，在一定程度上規避傳統監管的范式使得金融創新的產物落地、發芽，是互聯網金融誕生和發展的重要原因之一。

為了促進互聯網金融這一新生行業的持續穩定發展，守住不發生系統性和區域性金融風險的底線，必須完善金融監管協調機制，切實加強行業監管。目前，全球的互聯網金融監管，特別是法律監管實踐基本還處于邊摸索邊發展的階段，尚未形成全球性的監管參照體系。但鑒于美國的金融體系相對發達，互聯網金融行業起步較早，以及美國對互聯網金融行業進行規制的法律規范相對健全等因素，我國有必要學習、借鑒美國的監管經驗。同時，以本土特色為基礎，進行有效、合理的規范和引導，最終實現金融創新與法律監管之間總體性、動態性的平衡。

二、互聯網金融概述

互聯網金融是一個彈性很大、充滿想象空間的概念，全球范圍內并無統一范式。從一般意義上來說，互聯網金融是指有別于傳統的直接融資模式和間接融資模式，依托互聯網技術、移動通信技術和社交網絡等資源實現資金融通、支付和信息中介等業務的新型金融業態模式。從廣義上講，只要具備互聯網“開放、平等、協作、分享”精神的金融業態都可統稱為互聯網金融。而從理論維度來說，任何涉及廣義金融的互聯網應用，都可以是互聯網金融，包括但不限于第三方支付、在線理財產品的銷售、信用評價審核、金融中介、金融電子商務、金融數據的收集與發布等模式。當前，在全球范圍內，互聯網金融主要包括移動支付和第三方支付、基于大數據的征信和網絡貸款、P2P網絡貸款、眾籌融資、虛擬貨幣、網絡金融交易平臺以及泛渠道業務等七大類業態模式(見表1)。

互聯網金融作為新生事物，其在全球范圍內的存續與發展具有重要意義:當通過金融市場融資的項目成功率超過銀行融資時，金融市場的活躍不僅有助于自身效率的改善，而且將通過與銀行部門的互補性競爭，促進金融市場和銀行部門雙方效率的共同提升，從而大大提高金融體系的整體效率。因此，互聯網創新金融模式的增多，不僅是多種融資方式的簡單替代，而且是促進金融市場向成熟高效演變的重要助力。與此同時，互聯網金融也關系到數以億計的金融消費者、投資者等社會群體和相關產業鏈條的切身利益，影響著整個金融秩序乃至社會整體的穩定與健康發展。因此，在行業發展初期，更需要一個良好的外部監管環境來培育和滋養互聯網金融行業。

表1 全球范圍內互聯網金融的主要業態模式

三、“他山之石”:美國互聯網金融監管體系及經驗

從法律理論的角度考量，監管的根本意義在于用國家(政府)的信用來為金融行為背書。金融價值的根基就是信用，而國家信用則是最安全、最為公眾認可的。實現國家信用的重要途徑就是制訂完備的法律體系并嚴格遵守之。美國的金融監管體系最大的特點就是對規則的敬畏。從業人員和機構以及監管當局都必須依法辦事，即“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。美國的法律對金融產品尤其是金融創新產品的規制相當完善、極其嚴苛，這保證了行業主體的規范運作以及行業整體的穩健發展。

(一)互聯網金融的主要監管法律

1.《債務公平催收法案》。該法案自1978年3月20日正式生效。該法案旨在規定和約束債務追討和催收行為，保護消費者信貸的合法權益。

2.《多德－弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》。該法案于2010年通過，被認為是20世紀30年代以來美國改革力度最大、影響最為深遠的金融監管改革法案。該法案旨在改善金融體系問責制和透明度，促進美國的金融穩定，最終解決“大而不倒”(Too Big to Fail)問題，進一步保護納稅人利益和金融消費者合法權益。

3.《金融服務現代化法案》。1999年，克林頓政府提交監管改革綠皮書，并經國會通過，形成了《金融服務現代化法案》。該法案廢除了1933年制定的《格拉斯－斯蒂格爾法案》的有關條款，從法律上消除了銀行、證券、保險機構在業務范圍上的邊界，結束了長達66年的金融分業經營歷史，開始了混業經營的新時代。此法案規定，金融機構應當確保客戶數據安全，將數據保存在隱蔽的媒介中，必須采取特定的安全措施來保護數據存儲以及傳輸安全。

4.《企業振興法案》。2012年4月，美國總統奧巴馬簽署了《企業振興法案》(Jumpstart Our Business Start－ups Act，簡稱“JOBS法案”)。該法案以改善小企業融資便利的“資本市場監管自由化”為導向，是對之前《薩克斯法案》“監管過度”導致上市小企業數量銳減和上市公司平均合規成本劇增等問題的法律修正。該法案意在通過放寬金融外部監管以達到鼓勵美國中小企業(特別是小微企業)融資，扶植企業成長并創造出更多的就業機會的愿景。該法案基于美國強大的征信系統和良好的證券監管機制，劃定眾籌融資參與各方的權利與義務，以達到保護投資者和促進投融資的雙向平衡。其主要內容包括:(1)對發行人的限制。第一，要求發行人必須在美國證監會(SEC)備案，并向投資者和眾籌融資平臺披露規定的信息，主要是財務報告、高管、董事以及持股20%以上股東的信息、募集用途、發行額以及募資達標過程中的定期報告。第二，不允許通過廣告進行宣傳，但是可以在眾籌融資平臺上進行宣傳;披露支付給眾籌融資平臺的報酬。第三，每年應當向SEC和投資者提供公司運營情況和財務情況的報告。第四，每年通過眾籌融資平臺募集資金的總額不得超過100萬美元。(2)對眾籌融資平臺的限制。第一，必須在SEC登記為經紀商或者集資門戶，必須在自律監管性組織(SRO)登記注冊。第二，必須向投資者披露募集資金的風險并對投資者進行風險教育。第三，在融資預定目標未能完成時，不得將所籌資金給予發行人;采取必要措施保護投資者的隱私權;禁止他人通過提供潛在投資者個人信息給眾籌融資平臺而獲利。(3)對投資者進行適當性監管。第一，如果個人投資者的年收入或凈資產少于10萬美元，則投資限額為2000美元或者年收入或凈資產5%中的較高者。第二，如果個人投資者的年收入或凈資產中某項達到或者超過10萬美元，則投資限額為該年收入或凈資產的 10%［3］227－228。該法案的一系列規定，無疑為小微企業的快速成長打開了一個新的融資窗口。此外，該法案還對以眾籌模式開展的互聯網融資活動，包括但不限于融資準入規則、豁免權利、投資者身份等不同層面的問題都作出了翔實的規定，為規模龐大的小微企業發展注入了新的生機與活力［4］。

5.《公平信用卡支付法案》。該法案旨在保持消費者在信用卡消費中的一些合法權益。在網絡金融消費者保護方面，該法案起到了巨大的作用。該法案規定，美國互聯網消費者的信用卡被欺詐時，最大損失不得超過50美元。這為消費者權益的保護起到了兜底性作用。回顧歷史的軌跡我們不難發現，美國電子商務(比如eBay和亞馬遜)的成功，主要得益于美國健全的法律體系，尤其是如《公平信用卡支付法案》等法案的支持與保護。

(二)“合縱連橫”的監管體系

1.監管機構及其職能分工。概括而言，美國對互聯網金融的監管體系大致如下:聯邦銀行監管機構將儲蓄類機構置于全面監管之下，以確保銀行的安全性。消費者金融保護局(CFPB)在聯邦層面對消費者金融產品以及服務進行監管。聯邦貿易委員會(FTC)是聯邦消費者保護法律的執行者。聯邦貿易委員會是執法機構而非監管機構，只專注于執法行為，不會定期檢查機構或者提出任何報告要求。美國證券交易委員會(SEC)是負責保護投資者的聯邦機構，主要針對特定證券，通過披露要求以及反欺詐條款保護金融消費者和投資者。在披露要求和反欺詐條款下，公司要為其向投資者發布的不實信息或者誤導性信息承擔責任。此外，美國各州也有相應的監管機構，共同對P2P等互聯網金融業務實施有效監管［5］287－288。在此需要指出的是，美國監管當局對有違法行為的互聯網金融從業人員、機構實行“重典”，處罰措施非常嚴苛，嚴厲震懾相關違法行為。例如，2013年11月，美國消費者金融保護局即對全美連鎖小額貸款公司(Cash America International)開出1.9億美元的巨額罰單。而處罰的原因是該公司在其注冊地俄亥俄州，沒有根據該州的法律條款規定，認真嚴格地審核重要貸款文件。

2.法律監管規范及其邏輯:以P2P網絡借貸為例。在互聯網金融體系中，P2P網絡借貸復雜性較高，結構性風險較大，具有代表性和典型性。美國P2P的發展被業界視為典范，主要有兩大原因:一是其證券化模式;二是行業發展歷程中，監管當局較早重視并介入，此后相繼完善了行之有效的法律規則和規范。正因為上述兩點，美國P2P借貸行業保持了很高的活躍度，但并沒有亂象叢生。同時，證券化所需要的商業和監管成本，使得財力、人力和管理技術等水平一般的P2P借貸平臺不能輕易做大，但同時為有足夠能力和創造力的公司提供了較為規范的發展路徑和良好的外部環境［6］124。美國對P2P模式的監管主要集中在金融消費者權益保護上(見表2)。具體而言，主要體現在如下三方面:公平對待所有消費者;保護金融消費者的隱私權利(包括借貸雙方)，注重消費者風險意識的培養和金融啟蒙教育。聯邦政府主要通過現有的、較為完善的法律規范對P2P平臺進行監管，以充分保護金融消費者的合法權益，規避潛在的系統性金融風險。例如，美國P2P行業由美國證監會(SEC)歸口監管。根據美國聯邦政府相關法案要求，P2P平臺公司需要按日將其貸款列表遞交美國證監會，保證當有消費者對P2P平臺提起法律訴訟時，有存檔的記錄來證明是否存在誤導消費者的信息。根據規定，P2P平臺的注冊文件和補充材料包含著廣泛的信息，如經營狀況、潛在的風險因素、管理團隊的構成、薪酬以及公司的基本財務狀況等。任何希望成為P2P平臺借款人的消費者必須盡可能多地了解P2P平臺的相關信息，盡量降低信息不對稱的程度，從而有利于幫助消費者明了P2P平臺的關鍵信息，合理評估自身承擔風險的等級，多一分審慎和理性，少一分盲目和非理性。

表2 美國P2P網絡借貸適用的聯邦貸款和金融消費者保護法案一覽表

表3 中美金融市場發展環境比較

3.充分發揮行業自律協會的作用，促進監管者與被監管者之間的溝通與協調。囿于監管當局特殊的地位，市場都緊盯其一舉一動，任何政策、文件甚至只是監管從業人員的一番非正式表態，也會被市場放大解讀，很容易造成誤解和不必要的損失。在此方面，美國監管當局很巧妙地發揮了行業自律協會的作用。在互聯網金融監管過程中，監管當局以互聯網金融行業自律協會作為中間橋梁和緩沖帶，以行業協會為媒介與被監管者定期舉行會談，充分聽取行業聲音，或修改或完善監管措施，促進行業生態平衡，規避相關金融、法律風險。

四、我國如何監管互聯網金融

環顧中美兩國現有之互聯網金融形態，雖形式可能有所差別，但其本質都仍為金融。互聯網金融的功能主要表現為資金融通、價格發現、風險定價、信息匹配與支付結算等，并沒有超越現有金融體系的業務和功能范疇。因此，對互聯網金融的監管邏輯總體上應是一致的。但是，我們必須清醒地看到，中美兩國之間金融市場發展環境存在較大的結構性差異:中國是銀行主導型，而美國則為市場主導型。這一差異導致了在市場流動性、市場敏感性、創新能力以及政府監管路徑和體制等諸多金融市場參數上的較大不同(詳見表3)。因此，中國不能全盤復制美國對互聯網金融監管的經驗。而且美國的監管路徑和模式也并非完美，例如現有監管體制就帶來了高額的監管成本、抬高準入門檻導致部分金融創新無法落地等問題。因此，在系統梳理我國未來監管范式時，必須充分結合本土資源和特點，從實際出發，從長計議，并適當借鑒美國的監管經驗。

(一)塑造互聯網金融監管新思維

互聯網金融的發展順應了中國金融改革的大方向，成為了倒逼金融放松管制、突破改革惰性的急先鋒。現階段，互聯網金融還只是解決了創新與發展問題，并沒有解決更加迫切的金融和法律風險監管問題。而這其中最為關鍵的問題，是如何協調好管理系統風險和包容鼓勵創新兩者的關系。筆者認為，從宏觀維度來說，對互聯網金融監管的目標應當是:既避免過度監管，又防范重大風險。互聯網金融沒有改變金融業的本質，但大量互聯網企業的確推出了一系列令人耳目一新的金融產品和服務。這些新產品和服務，確實有可能超出現有法律規范的允許范圍，或出現監管的真空地帶。對此，本文認為，監管當局應借力互聯網金融的發展來推動金融放松管制的進程，給傳統金融機構“松綁”，為互聯網金融的發展留出足夠空間，而非簡單地套用現行法規，把互聯網金融的創新扼殺于襁褓中。循此邏輯，對互聯網金融的監管總體上應當體現開放性、包容性與有效性，同時堅持鼓勵和規范并重、培育和防險并舉，構建包括市場自律、法律基礎性規制和主管部門適當、有效監管在內的三位一體的安全網，促進互聯網金融行業的良序發展［7］。而從微觀維度考量，對互聯網金融的監管應有別于對傳統金融監管的原則與框架，不可照搬傳統金融的理念和方法，按照其自身規律探索、設立監管規則。具體來說，在對其進行監管、制定法律規則時，應著重考慮如下監管原則與監管框架:第一，從維護市場秩序和保護金融消費者合法權益的角度考量來制定法律規則。第二，應當對互聯網金融的監管標準進行調整，逐步建立線上、線下兩位一體的“游戲規則”，在放寬市場準入、保護市場創新、促進市場規范競爭的基礎上，使市場參與方在規則之內有序競爭。第三，可考慮引入負面清單機制，明確將互聯網金融不能涉足的領域和業務列出，這既有利于形成“法無禁止便可行”創新的環境，也能夠明確哪些確實是“禁區”［8］。

(二)未來監管框架與可行性進路

1.厘清金融監管機構職能邊界，加強分工協作

我國現有的金融業監管體系主要是按照銀行、證券與基金公司、保險公司來劃分的，現在混業經營已經成為發展趨勢，隨著互聯網金融的發展，許多“類金融機構”以及非金融機構也將會參與到金融活動中來，現有的分業監管模式無法有效進行金融監管，缺乏應對機制和措施。因此，要盡快明確現有金融監管機構之間的分工。互聯網金融的監管思路應堅持“誰的孩子誰抱走”的原則，進行分業監管，在各自的領域發揮監管效力。筆者認為，P2P網絡借貸、基于大數據征信的網絡借貸可由銀監會負責監管，眾籌融資、網絡金融交易平臺可由證監會負責監管，央行負責對第三方支付、移動支付以及虛擬貨幣的監管，而對涉及領域更廣的泛渠道業務，則可考慮由“一行三會”等部門協同監管。在明確分工的同時，還要加強部門之間的協作。應當充分發揮國務院于2013年8月批復設立的金融監管協調部級聯席會議的作用。以此機制為契機，加強相關監管機構在金融監管政策、法律法規之間的協調以及交叉性金融產品、跨市場金融創新的協調。

2.推動互聯網金融基礎性法律的立法及配套法律建設

互聯網金融發展離不開法律的保障。美國聯邦政府對互聯網金融產業進行有效監管的前提是其善于順應金融市場的變化，審時度勢，適時出臺法案，為互聯網金融產業的發展保駕護航。鑒于此，我國應當完善相關基礎性法律。首先，應從法律層面界定互聯網金融范疇，厘定發展方向，明確行業準入門檻，明晰各交易主體的權利和義務等。其次，完善金融消費者保護相關立法。由美國的監管經驗可知，金融消費者保護立法尤其重要。因此，我國立法機關應考慮在條件成熟時制訂《金融消費者保護法》，并出臺有關司法解釋，切實保護金融消費者和投資者的各項權利，規范互聯網金融從業機構的行為，嚴厲處罰侵害消費者權益的行為。此外，金融監管當局應當調整與互聯網金融相關的政策規范，如研究探討虛擬貨幣是否納入監管等問題，組織制定并頒行《放貸人條例》，組織修訂《支付結算辦法》等，為互聯網金融規范、有序發展提供有效法律供給。

3.堅持主體監管與行為監管相結合，根據不同風險特征實施分類監管

主體監管更多關注的是市場準入的監管，而行為監管更多側重于對基礎設施、從業機構持續經營、相關參與者的行為等監管。考慮到互聯網金融是一個新生的、體系龐雜的系統，應當采取主體監管與行為監管相結合的監管思路。既要加強對產業鏈各方市場準入的監管，也要對從業機構、人員(如互聯網金融機構的股東、管理層等)、有關資金以及證券的托管、交易和清算系統進行監管。同時，根據不同的風險特征，可考慮將互聯網金融業態模式分為實體經濟金融服務平臺與證券投資服務平臺兩部分。對證券投資網絡平臺，可考慮參照私募股權基金(PE)的規則以及證券投資機構的規則，主要包括資質門檻準入、募集資金要求、備案注冊規則等，并按照證券交易的統一性規則操作，接受我國證監會以及證券交易所的密切跟蹤與監管。對于實體經濟服務的網絡平臺，資格門檻可實施“負面清單”管理。資本金過低、風險管控系統存在重大漏洞、征信數據信息體系不完善以及信息技術不夠安全可靠等問題的企業應在“負面清單”之內。提高準入門檻，對相關從業機構進行持續、密切監管，能切實降低系統性金融風險發生的可能性，同時促進市場更加開放有效［9］。

4.加強金融消費者保護與投資者教育

針對市場存在的針對消費者的欺詐等違法行為，政府監管機構作為金融消費者的代理人應當實施強制監管權。可考慮在如下幾方面采取措施:第一，要求互聯網金融機構加強信息披露，產品條款要簡單明了、信息透明，做到信息對稱。第二，要為金融消費者提供暢通的維權渠道，主要包括賠償機制和訴訟機制。按照美國之前的法律規定，只有股票投資者可以行使集體訴訟，而在此輪國際金融危機之后，美國則允許金融消費者遇到金融產品有欺詐行為時，有權狀告相關金融機構，代銷者也被規定負有連帶責任。這一訴訟機制可以在立法時加以考慮并應用。第三，利用金融消費者的投訴及時發現監管漏洞，要求互聯網金融從業機構及時改正，并重新進行跟蹤、評估。金融消費者教育也是我國監管機構和互聯網金融從業機構一項必不可少的工作。眾所周知，我國一直以來實行的是趕超式、跨越式的發展思路，在經濟金融領域亦是如此。這間接導致大多數公眾并沒有經歷“金融啟蒙”階段，對投資存在盲從和非理性亢奮，風險意識與自我保護能力薄弱。監管機構和從業企業有責任和義務引導消費者厘清互聯網金融與傳統金融的差異，幫助消費者明晰互聯網金融產品和服務的性質，增強自我保護的能力。“沒有隱私就沒有尊嚴”，因此，當前的工作重點是加強客戶信息保密，保護金融消費者的個人信息安全，依法依規對侵害消費者權益的各種行為加強監管，提高打擊力度。

5.重視行業自律

行業自律是多層次監管的重要組成部分，也是美國互聯網金融產業監管體系的重要組成部分。在互聯網金融發展初期，對于探索行業經驗、建立各方順暢的溝通機制，形成切實可行且有效的監管經驗將起到非常關鍵的作用。有鑒于此，筆者建議從頂層設計入手，由國務院批準設立互聯網金融(行業)協會，以公約的形式制定頒布自律規定，由各成員自愿遵守。監管層應鼓勵和支持行業自律組織在消費者和投資者利益保護機制、禁止不正當競爭、打破行業中的陋習與潛規則、建立行業職業道德規范等方面發揮積極作用。

五、結語

互聯網金融監管是一個開放命題，目前，各國政府對互聯網金融的監管基本還處于邊摸索邊發展的階段，尚未形成全球性的監管參照體系。互聯網金融產業最早誕生在美國，長期的監管實踐造就了美國政府超前的監管理念、完善且切實有效的監管體系。我國有必要學習與借鑒美國的監管經驗。互聯網金融的興起需要新規則，需要內生性秩序的生成，同時，也需要我們發現規則、提煉規則。因此，應當立足我國金融發展實際，把互聯網金融作為踐行創新性金融監管理念的試驗田，積極探索“新金融”監管范式。自金融與法律雙向視閾審思，理性而可行的做法即合理借鑒美國的監管思路和實踐經驗，結合我國本土實際，厘清監管原則與邏輯，通過提供有效法律供給、切實保護金融消費者合法權益、完善行業自律體系等措施進行適度有效監管，實現金融創新與法律監管之間總體性、動態性的平衡，推動我國的金融民主化和普惠金融發展。

［1］［美］弗雷德里克·米什金.貨幣金融學(第九版)［M］.北京:中國人民大學出版社，2011.

［2］孫明春.互聯網金融的是與非［EB/OL］.http://finance.ifeng.com/a/20140324/11963162_0.shtml.2014 － 03 －24.

［3］謝平，鄒傳偉，劉海二.互聯網金融手冊［M］.北京:中國人民大學出版社，2014.

［4］黃健青，辛喬利.“眾籌”——新型網絡融資模式的概念、特點及啟示［J］.國際金融，2013(9).

［5］姚文平.互聯網金融——即將到來的新金融時代［M］.北京:中信出版社，2014.

［6］［美］Peter Renton.Lending Club簡史［M］.北京:中國經濟出版社，2013.

［7］張曉樸.互聯網金融監管十二原則［N］.第一財經日報，2014－01－20.

［8］胡勇.互聯網金融如何監管?［N］.重慶日報，2014－03－28.

［9］互聯網金融應實施“負面清單”監管［N］.中國證券報，2014－03－28.