民族地區新型農村社會養老保險現狀及對策分析——以四川馬邊、峨邊彝族自治縣為例

茍興朝 冉巧林

(樂山師范學院 四川 樂山 614000)

一、問題的提出

養老保險是國家立法強制實施，當勞動者遭遇老年風險、退出勞動領域失去勞動收入時，為勞動者提供基本生活水平保障的制度。盡管近年來我國城鎮化水平不斷提高，城鎮人口不斷增加，但從整體上看，大部分人口仍然居住在農村。因此，我國養老保險工作的難點和重點仍在廣大的農村地區。新中國成立后，我國農村養老保險制度經歷了幾十年的發展和完善，在解決農村居民養老問題上發揮了不可替代的作用。然而這項制度仍然存在著不少亟待解決的問題，諸如經費來源不穩定、監督和制約機制不健全、制度覆蓋面較低等等。在此背景下，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出:按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度，即“新農保”。2009年9月國務院頒發《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，正式啟動新農保試點。試點以來，受到農村居民的普遍歡迎，也取得了顯著的成效。截至2011年底，全國27個省、自治區的1914個縣 (市、區、旗)和4個直轄市部分區縣納入國家新型農村社會養老保險試點，總覆蓋面約為60%;國家新農保試點參保人數達到3．26億人，全國試點地區共有8922萬人領取新農保養老金;國家新農保試點基金收入1070億元，基金支出588億元;年末基金累計結存1199億元，其中個人賬戶累計積累1077億元。然而，與其他制度相類似，新農保在試點過程中也暴露出一些亟待解決的問題，如對地區差異考慮不夠、部分地區財政資金不足、配套資金落實壓力大、基層經辦人員專業化水平低、管理不到位等等。

2010年第六次全國人口普查數據統計表明，少數民族總人口為11379萬人，占總人口比重為8．49%。與第五次全國人口普查數據相比，我國少數民族人口總數越來越大、比重越來越高。然而，由于家庭傳統養老和土地養老功能不斷式微、地理位置偏僻和經濟資源匱乏、經濟社會發展程度和收入普遍較低，導致民族地區農村養老保險發展水平遠低于其他經濟發達地區。民族地區養老保險是全國養老保險事業的重要組成部分，它既關系到我國當前社會主義新農村建設，又關系到和諧社會建設目標。因此，關注和探討民族地區養老保險問題，具有重要意義。

二、研究回顧

新農保制度自2009年試點以來，在取得不少成就的同時也暴露出了許多問題，學術界對此展開的相關研究也較多。盧海元 (2009年)在闡述建立中國特色新型養老保險制度的必要性、緊迫性，提出并論證建立中國特色新型養老保險制度是構建和諧社會基石的理論假設基礎上，闡述了推進新型農村養老保險試點的政策措施、分類推進中國特色新型養老保險制度的思路和方法;包學雄 (2006年)從國民經濟學的角度，將養老保險體系置于不同地區的差異與個性的比較分析框架內，將經濟發展與社會發展聯系起來，從特定的時間與特定的條件去探討民族自治區養老保險制度及其體系變化的深層經濟動因，并在實證分析基礎上，提出了健全2006—2020年民族自治區養老保險體系的整體構想及加強養老保險基金監管的戰略路徑和政策措施建議;趙秀哲 (2012年)在對河南安陽市內黃縣新農保實施情況進行調查的基礎上，探討其存在的問題，并提出了合理構建新型農村社會養老保險體系的建議;祁恒 王君(2005年)研究認為，民族地區經濟相對落后，在養老保險改革中代際轉嫁的問題更加突出。她從現收現付制模式出發來分析其弊端，并就現收現付制模式的轉型問題進行研究，對民族地區養老保險制度提出相應對策;謝和均，王定儉(2011年)研究認為，要在立足邊疆、民族、貧困實際的基礎上，重視新農保制度建立初期的組織動員與輿論推動，同時必須高度重視新農保制度的長期可持續發展，創新少數民族地區新型農村養老保險制度模式，即要以少數民族地區農村最低生活保險制度為先導性制度安排，以農村非繳費型養老金為支柱性制度安排，以代際贍養和土地保障為常規性制度支持;王艷，韓旭峰 (2011年)分析了甘肅民族地區“新農保”面臨的問題，從甘肅民族地區的特殊現實出發，提出了可行對策。

綜上所述，截止目前，學術界對于民族地區農村養老保險和新農保制度的研究成果較多也比較深入。然而，任何一個地區經濟社會發展都有其獨特性，與其他民族地區相比，四川馬邊、峨邊彝族地區新農保制度試點情況既有共性又有其個性。唯有在分析共性基礎上研究其個性，才能提出針對性較強的政策措施。

三、馬邊、峨邊彝族自治縣新農保制度實施現狀及存在的問題分析

據了解，自2009年試點以來，馬邊、峨邊彝族自治縣農村新型養老保險制度取得了不少成績，減輕了地方政府負擔，提高了農村居民生活水平，農民改變了“養兒防老”的思想觀念，推動了農村計劃生育工作并從根本上遏制了因老返貧，對于構建和諧社會促進經濟社會全面、協調可持續發展意義重大。然而，新農保制度畢竟是一個新鮮事物，在其試點期間也暴露出了不少缺陷。就馬邊、峨邊彝族地區而言，新農保試點中尚存在參保率低、繳費檔次低、政府財政投入不足、政策宣傳不到位、傳統養老模式阻抑新制度實施等問題。具體表現在以下幾個方面:

(一)參保率低，繳費檔次低

截止2013年5月，馬邊彝族自治縣新農保的整體參保率為 46．37% (勞動鄉、三口河鄉除外)，峨邊彝族自治縣新農保的參保率為65%左右。其中，馬邊縣的下溪鄉、沙腔鄉、大竹堡鄉等鄉鎮的參保率都低于50%，大竹堡鄉參保率僅為15．27%，參保率較高的為石梁鄉、蘇壩鄉和袁家溪鄉。而且，馬邊和峨邊彝族地區農村居民養老保險模式單一，在參與調查的已參保居民中，僅有16%的居民既參加了新農保，又購買了商業養老保險或特殊養老保險。

就繳費檔次而言，數據顯示，74%的已參保居民選擇了100元的最低檔次，而選擇200元、300元、400元和500元檔次的各占10%、5%、2%和9%。問卷調查結果表明，56%的被調查者認為收入水平是影響其參加新農保的最主要因素;17%的農村居民認為繳費年限長短會影響其是否參保;11%的居民認為領取金額的多少是影響其參保的主要因素。

據了解，彝族農村地區新農保參保率低、繳費檔次不高的主要有認識不足、農民收入低兩個原因。民族自治區農村人口中少數民族占比較大，按現行政策，相當數量的農村夫婦可生兩個或三個孩子，他們普遍認為靠家庭、土地就足以養老。彝區農民收入低且不穩定。2011年馬邊和峨邊全年農村居民人均純收入分別為3525．8元和3185元，分別相當于樂山市全市農民人均純收入的47%和52%。調查數據顯示，59．8%的被調查者收入主要來源于務農，35．5%的被調查者收入源于外出務工，69%的家庭月收入在1000元以下。

(二)新農保管理體制不健全、機制不完善，普及宣傳工作效率低

新農保由于國家沒有統一出臺政策，各地往往根據自己的情況進行試點。總體上講，馬邊、峨邊彝族地區勞動保障工作任務繁重與機構、人員配備不足的矛盾十分突出，特別是鄉鎮勞動保障機構不健全、力量不夠、經費不足的現象較為嚴重。調查發現，新農保專職人員的工資和經費幾乎是自收自支。與城市養老保險是財政全額撥款相比，新農保經費來源主要是基金增值部分，一般沒有保障。另一方面，新農保管理機制不完善現象也較為明顯。政府行政管理與基金的運營由同一部門承擔，政事不分;沒有建立起有效的監管體系，加之受地區財政困難的影響，資金被挪作它用的現象時有發生。

表1 馬邊彝族自治縣各鄉鎮養老保險參保情況 (截止2013年5月)

溫家寶同志在2009年8月18日全國新農保試點工作會上明確指出，要堅持試點先行，堅持農民自愿，加強宣傳解釋工作，讓農民充分理解參保的重要性。然而，在馬邊、峨邊彝族自治縣新農保試點過程中，由于缺乏系統全面的專業培訓，政策執行方面出現了不同程度的偏差。據了解，馬邊、峨邊彝族地區新農保宣傳工作大多由當地村干部完成，由于其自身文化水平不高，對新農保政策的理解不夠準確，導致政策宣傳效果不甚理想;加之工作強度大、待遇低，經辦機構人員流動大，使大部分居民對新農保政策的個人賬戶金額、養老金待遇、繳費年限等養老保險相關政策的了解程度較低，這在一定程度上影響了參保率的提高，征繳擴面工作進展也十分緩慢。

(三)領取年齡偏高影響農村居民參保積極性

由于新農保是年輕時繳納保費，60歲以后才能領取養老金，保險金投入以后往往需要10年乃至40年才有回報，不少農村居民認為這段時間存在很多風險，所以參保積極性不高。據樂山市第六次全國人口普查數據，2012年樂山人平均預期壽命為77．96歲，比10年前的 73．33歲增加 4．63歲。由于自然條件艱苦，醫療衛生條件落后，彝族地區農村居民的壽命普遍不高，僅為71．25歲，遠遠低于全市平均壽命。養老金領取年齡偏高和平均預期壽命偏低嚴重影響了馬邊、峨邊兩地彝族居民的參保積極性。

(四)投資渠道少，基金保值增值壓力大

由于新農保制度受到漫長積累過程中或領取養老金過程中資本市場不發達、缺乏必要的投資手段和金融工具、物價上漲、市場波動等因素的影響，很難實現保值增值。在經濟快速發展，不允許進行市場化投資又沒有其他更有效的投資辦法的情況下，基金保值增值壓力大。長此以往，將來領取的養老金很有可能大幅貶值，個人賬戶不僅無法發揮預期作用，且有可能喪失應有功能。

(五)家支制度在一定程度上阻礙了新農保制度的推行

彝族人按姓氏分為若干個小的家族，若干個小家族又依照其父系血緣關系構成了一個以父系血緣為紐帶的龐大的大家族。這個龐大的家族形成了一個家族群體，彝族人自稱為“偉”(或稱“茨偉”、“馬支茨偉”)，習慣上我們稱之為家族分支，簡稱家支。家支由原始氏族演變而來，是彝族以父系血緣為紐帶的家族聯合體，帶有原始氏族社會的若干痕跡。家支制度在彝族社會中對內起著維護社會秩序、保護家支成員的安全、團結互助、扶危救困、教育成員等作用。彝族習慣法實行男子繼承制，男子在一個家支中的作用舉足輕重，家庭養老責任也就自然地落到了男子身上，并且由家中最小的兒子為父母養老送終。如果家中小兒子不孝，不履行贍養父母的義務，那么他將受到家支中的人和周圍人的鄙視，家支中同輩或長輩會對其進行勸說和施壓，讓其履行義務;屢教不改的，家支中有威望的人會將其逐出家支。家中老人生病并且經濟條件不好的，由全家族的人共同捐錢治病。若老人無兒女，家支中的其他人為其提供吃、穿、用等全部用品。千百年來，家支制度在彝族居民的養老中發揮著重要作用。然而，正是由于家支制度具有養老功能，當地不少居民對新農保制度重要性認識不足，一定程度上阻礙了新農保等社會養老制度的實施。

四、改進民族地區新農保制度的對策分析

基于對馬邊和峨邊彝族自治縣農村地區新農保制度現狀的調查研究結果，結合該地區經濟社會發展實際情況，我們提出以下政策建議:

(一)加大對民族地區農村養老保險財政投入，幫助農民提升自身造血功能

新農保制度規定，新農保基金由個人繳費、集體補助和政府補貼三部分組成，政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準予以全額補助，對東部地區給予50%的補助。地方政府應對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。按照此規定，地區之間、城鄉之間養老保障水平差距將進一步被放大，經濟發達地區和城鎮居民得到的養老保障水平明顯高于經濟落后地區和農村地區，從而不利于推動民族地區新型農村養老保險制度的發展，進而阻礙和諧社會的建設。因此，在現有制度框架下，各級政府對養老保險的財政補貼應該適當地向落后地區特別是經濟社會發展程度較低的民族地區傾斜。

馬邊、峨邊彝族自治縣新農保參保率不高的主要原因在于家庭收入不高，沒有余錢余糧來防范未來的老年生活風險。因此，幫助彝區農民增收，提升其自身造血功能就顯得尤為重要。針對樂山市小涼山彝區貧困人口多、貧困面積大、貧困程度深的現狀以及基礎設施落后、財政自給能力差等問題，2011年樂山市委市政府做出了“以就業為先導、以產業為支撐、以新村為載體、以交通為出路，改善發展條件，突破發展瓶頸，幫助彝區在科學發展中加快跨越步伐”的戰略部署，這一舉措必將大幅提升彝區農民家庭收入，從而推進新農保制度的發展和普及。

(二)完善新農保工作人才培養機制，推動新農保制度發展

新農保制度的實施普及有賴于高素質的新農保工作人才。人才是制度建設和制度實施的保證，培養造就高素質的人才隊伍，必須制定人才培養方案，將新農保人才培養工作規范化、制度化和科學化，提高新農保人才的理論素質和業務能力，是當前推進新農保制度的關鍵。

新農保工作人才應該具備三個層次的知識和素質:第一層次為基礎知識，即公務員應該具備的基礎知識;第二層次為新農保工作人員應該具備的專業知識和業務能力;第三層次為更高要求的職業素質和修養。各級政府的新農保機構是人才培養的主體。就縣級新農保部門而言，其主要職責為負責按照省、市 (地)農保部門教育培訓計劃落實縣、鄉鎮、社區農保部門人員的教育培訓工作，結合本地區實際安排臨時專題培訓以及安排具體業務培訓和專題培訓。對于新農保工作人員，可根據其職務類別的不同，比如從事普及宣傳、征收業務、支付業務、基金管理、監督管理，分別進行針對性較強的培訓。

由于少數民族居民是民族地區主體，鑒于當前新農保試點工作中出現的語言障礙現象，可在當地選拔和培養一批文化水平較高、熟悉漢彝兩種語言和風俗習慣且樂于從事社會保障工作的工作人員，有針對性地對其進行社會保障專業知識教育和相關業務培訓，提高其業務素質和業務能力。同時，切實改善社會保障工作人員的工作待遇，通過“感情留人”和“待遇留人”，為彝族地區造就一批懂理論、精業務、通語言、習風俗、甘于奉獻的社會保障工作人員，以提升當地社會保障制度的執行水平。

(三)高度重視民族地區新型農村養老保險的普及宣傳工作，努力提升宣傳效率

新農保指導意見明確提出:要加強輿論宣傳，采取通俗易懂的形式，大力宣傳開展“新農保”試點的重要意義、基本原則和各項政策給農民帶來的實惠，使廣大農民自愿參加新農保。對于新農保制度而言，做好宣傳普及工作不僅關系到試點的成敗，而且關系到新農保制度的可持續發展，因此，應高度重視新農保宣傳普及工作的特殊性和內在規律，研究制定適合民族地區實際情況的宣傳普及策略。普及宣傳的重點對象是個人能負擔保費、有較高收入的農民。具體來說，包括現金收入較高的農民工、在村辦企業從事非農業生產工作的農民、一次性獲得可觀收入的被征地農民，而針對勸保難度較大、收入水平較低的農民的宣傳普及工作可以適當推后。在此基礎上，根據動員對象屬性，比如是否外出務工農民、收入水平、對參加農保的關注程度以及參保意向等，有差別地選擇有效方式，并為細分后的不同對象群體根據動員對象人數配備專職動員負責人。在宣傳手段選擇上，可以制作面向農民的宣傳冊、宣傳頁和面向干部的宣傳冊，制作普及宣傳的短句和標語、日歷、海報和公益廣告牌、村廣播有線電視廣播等。

(四)正確利用家支制度的養老功能，實現“土洋結合，優勢互補”

從實地調研結果來看，彝族地區的家支制度在一定范圍內具有養老功能，本質上屬于家庭養老模式。千百年來當地居民一直沿襲著這一傳統養老模式，對新農保這一全新的社會養老方式抱有一定的抵觸情緒。家庭養老觀念在我國人民思想中根深蒂固，不可能在短時間內消弭，而且家庭養老模式也是當前新農保制度的有益補充。新農保制度試點時間短，不可能收到立竿見影的效果，并且新農保制度提供的養老金待遇非常有限，而傳統的養老模式也具有一定優勢。所以無論從理論還是實踐上看，家支制度和新農保兩項制度之間不僅可以“兼容”，而且還可以“土洋結合，優勢互補”。因此，在彝族地區養老保險實踐中，應充分發揮家支制度對新農保的補充作用，發揮其自身優勢，提高民族地區養老保障水平，構建穩定的養老安全網。

(五)因地制宜，將民族地區養老金領取年齡提前至55周歲

依據《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》、《國家勞動總局關于貫徹執行〈國務院關于工人退休、退職的暫行辦法〉的若干具體問題的處理意見 (草案)》、GB3869－83《體力勞動強度分級》等法律法規，國家法定的企業職工退休年齡是男年滿60周歲，女年滿50周歲，女干部年滿55周歲;從事井下、高溫、高空、特別繁重體力勞動或其它有害身體健康工作的，退休年齡男年滿55周歲，女年滿45周歲;因病或非因工致殘，由醫院證明并經勞動鑒定委員會確認完全喪失勞動能力的，退休年齡為男年滿50周歲，女年滿45周歲。但新農保規定養老金領取年齡男女均為年滿60周歲。民族地區自然條件相對惡劣，農村居民長期從事繁重的體力勞動，平均勞動時間長、能量代謝率高、勞動強度大，同時醫療衛生條件差，平均壽命較短，因此我們建議將民族地區新農保養老金的領取年齡提前至55周歲。

[1]盧海元．和諧社會的基石——中國特色新型養老保險制度研究[M]．北京:群眾出版社，2009．

[2]包學雄．民族自治區的養老保險 (2006－2020):國民經濟學視野[M]．北京:中國經濟出版社，2006．

[3]趙秀哲．新型農村社會養老保險存在的問題與對策分析[J]．前沿，2012，(1)．

[5]謝和均，王定儉．少數民族地區新型農村養老保險模式選擇——來自云南的實證研究[J]．云南行政學院學報，2011，(5)．

[6]王艷，韓旭峰．甘肅民族地區新型農村社會養老保險面臨的問題及對策研究[J]．黑龍江社會科學，2011，(9)．