區域災害應急聯動系統構建研究

覃揚慶

摘 要：應急管理碎片化導致單個政府應急能力有限，構建統一協調、聯手協作的應急聯動系統，是區域政府應對突發災害的共同訴求。通過分析目前湖南省災害應急管理體制存在的問題，提出應建立統一專門的區域災害應急聯動組織、構建綜合信息和應急指揮聯動平臺和健全應急聯動運行機制與激勵約束機制。

關鍵詞：區域災害；應急管理體制；應急聯動系統

中圖分類號：D08 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）12-0070-02

湖南省俗有“湖廣熟，天下足”之稱謂，但干旱、洪澇、低溫雨雪冰凍、臺風等多種自然災害頻繁發生，造成損失很大。2011年以來，湖南省災害頻發，給全省人民群眾生命財產造成了較為嚴重的損失。據統計，全省14個市（州）22個縣（市、區）2 717.1萬人受災，因災死亡（失蹤）84人，緊急轉移65.6萬人；農作物受災面積3 l16千公頃，絕收面積445千公頃；損壞房屋18.1萬間，倒塌房屋5.7萬間，其中倒塌民房1.7萬戶4.9萬間，直接經濟損失267億元[1]。建立并完善區域災害應急聯動機制，將具有重大的理論與現實意義。

一、區域應急聯動的實踐探索

1.湖南省在經濟社會快速發展的同時，災害應急聯動機制的建設也經歷了從無到有，從局部推進到逐步完善的過程，政府和社會的應急能力得到大幅提升。2000年以來，全面制定防災減災規劃，建立了“一委”、“一部”、“一中心”的災害管理機制，建立縣、鄉、村級災害應急預案體系，健全社會參與體制，建立了災害數據庫，初步形成了“政府統一領導、部門分工負責、災害分級管理”的災害綜合管理體制。出臺了《湖南省地質災害應急預案》、《湖南省突發公共事件總體應急預案》等法律法規和有關規定。

2.災情發生后及時啟動應急響應，查災核災，慰問災民。2011年下撥省級救災資金6 000萬元、中央救災資金17 300萬元，緊急調運救災棉被8.73萬床、帳篷3 000頂等救災物資到重災區，省以下財政累計投入抗災救災資金1.5億元。災情穩定后，迅速部署災后恢復重建，組織人員深入到鄉鎮、村、組、戶進行調查摸底，登記造冊，建立臺賬，并做好冬春荒救助。

3.為了進一步推進防災減災社區建設，規范全省綜合減災示范社區創建管理，提高社區防災減災能力，省廳制定了《湖南省綜合減災示范社區創建管理辦法》，構建了區域綜合減災體系、應急預案體系、應急避災體系、教育培訓體系、資源保障體系。同時，以舉辦“防災減災日”活動為契機，以社區為平臺，以簡報、橫幅、展板、廣播、手機短信、互聯網等為載體，通過開設專欄專題、播放公益廣告、組織街頭咨詢、發放宣傳材料、印發科普讀物等形式，積極開展創建全國綜合減災示范區活動。

二、區域應急聯動的現實困境

區域災害應急聯動雖取得了一定的成績，但也存在一定的問題：

1.災害應急聯動的組織缺失。由于傳統的行政體制和“條塊分割”的應急管理體制制約區域應急聯動的實現，應急管理機構和應急職能部門，沒有形成一整套應急聯動組織體系。省內各廳局各自制定專項預案，發生區域災害時，按照專項預案處理，但是專項預案和全省總體預案執行上協調得不好，各個部門往往各自為政，很少關注其他區域突發災害事件。缺乏一個將各個相關部門組織起來應急聯動的組織機構。

2.災害應急聯動的平臺不健全。全省各級應急預案的建設是初具規模的，但應急預案不健全，操作性不強。信息發布平臺不健全。主要表現在：一是各個應急信息系統相互分割，缺乏互通互連，難以實現信息資源共享；二是自然災害信息報告的標準、程序、時限和責任不明確、不規范，缺乏統一的標準和要求，漏報、緩報的現象時有發生；三是自然災害的綜合評估和預警方面缺乏信息的平臺和分析[2]。

3.災害應急聯動的運作機制不完善。雖然各個層級政府簽訂了的區域應急協議，然而協議更多的是放在對合作宗旨、合作原則、合作領域等框架性內容的闡述上，對于究竟如何實現應急信息聯動、應急資源聯動，開展應急相互救援流程等問題，并未做出相應的制度安排和具體的指導細則。同時，各層級政府間也缺乏應急聯動激勵約束機制。

三、區域災害應急聯動系統構建

1.建立統一專門的區域災害應急聯動的組織。樹立區域災害危機管理理念，整合在后資源，建立統一專門的自然災害應急管理機構，構建全社會統一的災害管理、指揮、協調機制，實現共同應對突發災害事件的整體格局，從而實現由單一減災向綜合減災的轉變，形成災害應急聯動管理的合力。災害應急聯動在組織結構上由負責應急管理工作的指揮領導機構，協助領導機構處理具體事務與發揮運轉樞紐作用的協調辦事機構，負責人員、物資、險情的排查工作的警務機構，對災害進行實時監測、出現險情后及時準確地分析判斷、進行趨勢預測、做出相應的災害應急救援方案的災害監測機構，后勤保障機構，專家庫等部門組成。其具體結構如圖1所示[3]：

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圖1：區域災害應急聯動的組織

2.構建綜合災害信息和應急指揮聯動平臺。由于我國沒有建立全面整合的危機管理信息系統，區域政府之間應急信息的聯動尚未實現，如民政、氣象、地震、水利、國土資源、農業都各自建有管理機制內部的信息網絡系統，有些部門已經開展了部分的信息交流，但由于條塊分割，分散于民政、水利、地震、民防、氣象、防汛、疾控中心、應急聯動中心等災害應急情報信息尚未整合成統一的全災害情報信息，并轉變成有效的應急指揮。因而，應構建綜合災害信息互聯互遁和統一應急指揮調度平臺。如圖2所示[3]：

■圖2：綜合災害信息和應急指揮聯動平臺

3.完善區域災害應急聯動的運作機制。（1）健全區域應急信息聯動機制。災害的不確定性和情況的復雜性，使危機管理對信息的依賴性非常強，及時、公開、透明地披露災害信息有助于保障社會力量的危機知情權，有效緩解社會力量的恐慌心理和不理性行為，有效提高政府應對區域災害能力。一方面可以通過開放的系統接口，如手機短信、12121語音、電視、電子顯示屏和DAB等媒體對預警信息進行免費發布，實現區域的應急指揮平臺互通互聯，保證應急管理機構和各聯動單位準確及時地采取措施。另一方面，創新應急信息報送方式和報送責任界定方式，形成統一的、法定的技術規范、數據標準和數據交換格式，且把信息報送責任落實到具體的應急聯動單位、具體的負責人。（2）健全區域應急資源共享機制。應急資源包括應急人力、應急物資、應急技術、應急資金等各種資源。在人力資源保障方面，實施重點管理、分類管理，對區域應急人力資源進行仔細調查，建立不同專業的區域應急人力資源數據庫。重視應急管理人才的培養和引進，積極推進災害信息員制度建設和災害信息員職業化進程，加大業務培訓力度，造就一支素質高、能力強、懂管理的災害信息員隊伍。在物資保障方面，“兵馬未動，糧草先行”。區域應急物資在災害、事故救援中起著舉足輕重的作用。區域應急聯動中心應對應急物資的數量和種類進行動態管理，建立應急物資目錄和標準，對應急物資儲備進行規劃和科學布點。按照及時送達的目標管理，建立完善救災物資的快速調撥機制，提高應急物資調配效率。在財政保障方面，各級財政應設立一定額度的應急準備金，各級財政和審計部門要定期對用于災害應急管理的財政應急保障資金的使用和實施狀況進行監督評估，并重點保障救災日常管理工作經費。（3）健全區域應急聯動激勵約束機制。實現區域應急聯動的“兩駕馬車”是激勵機制和約束機制。激勵機制主要側重于在突發災害發生前，通過相關手段促使被激勵者向加強應急聯動的方向發展；約束機制主要側重于在處理突發災害后，通過績效考核和問責增強城市政府參與應急聯動的責任感。一方面建立區域應急聯動激勵機制可以有效平衡各區域政府的利益沖突。另一方面，區域應急聯動績效評估機制可以為問責區域應急管理機構提供科學依據，問責機制可以真正落實績效評估機制，發揮應有的導向作用。

參考文獻：

[1]周萍.湖南創建防災減災區域模式——湖南防災減災的“十二五”開局之年[J].中國減災，2012（1）：22-23.

[2]曾平輝，王海軍.公共危機下政府應急機制的缺失及對策探析[J].惠州學院學報，2007（5）：16.

[3]郭翔.城市自然災害應急聯動系統構建研究[J].閱江學刊，2012（4）：55-57.

[4]馬汶青.區域城市群應急聯動機制建設探析[D].廣州：廣州大學，2012：41-42.