推進基本公共服務均等化的財政政策研究

趙昕+候蕊

摘 要：完善的財政政策是建設主體功能區和推進基本公共服務均等化的物質基礎。在闡釋主體功能區建設與推進基本公共服務均等化關系的基礎上，分析了不同主體功能區的財政能力及其提供基本公共服務的水平，對促進主體功能區建設與推進基本公共服務均等化的協調發展提出了對策和建議。

關鍵詞：主體功能區；基本公共服務；財政政策

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）12-0001-02

主體功能區的形成與基本公共服務均等化的實現是我國國民經濟和社會發展的兩個重要目標。2007年黨的《十七大報告》指出要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。2011年，《“十二五”規劃綱要》強調：圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善轉移支付制度，增加一般性特別是均衡性轉移支付規模和比例，調減和規范專項轉移支付。當前，與主體功能區建設和推進基本公共服務均等化相配套的財政政策尚不完善，而科學合理的財政政策是順利建設主體功能區和加速推進基本公共服務均等化的關鍵環節。因此，研究分析基本公共服務均等化與主體功能區建設的關系，制定科學合理的財政政策，對于推動主體功能區的形成和基本公共服務均等化的實現具有重要的意義。

一、主體功能區建設與推進基本公共服務均等化的關系

為解決我國經濟發展中出現的資源枯竭、環境污染和區域間產業惡性競爭等問題，國家根據不同區域資源環境承載能力、發展條件和潛力，將國土空間劃分為優化、重點、限制、禁止四類主體功能區。不同的主體功能區具有不同的功能、地位和作用。優化、重點開發區域主要發展經濟，集聚經濟和人口；限制開發區農產品主產區主要提供農產品；限制開發區重點生態功能區和禁止開發區主要是保護環境、保護自然文化資源，提供生態產品。

基本公共服務是指覆蓋全體公民、滿足公民基本生存和發展權利需要的公共服務。向公民提供基本公共服務是政府的基本職責。推進基本公共服務均等化要求政府尊重每位公民平等享有基本公共服務的權利，使每位公民享受基本公共服務的機會相等、內容大致相同?！笆濉睍r期，我國著重解決公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎設施、環境保護九個方面的基本公共服務均等化。

地方政府既要履行其在主體功能區建設中的職責又要履行向公民提供基本公共服務的義務。從實踐上看，兩者互為前提、互為條件，即主體功能區建設有利于國民經濟社會的可持續發展，間接地為基本公共服務均等化提供了財力基礎；通過推進基本公共服務均等化，可以為限制開發區、禁止開發區居民提供生活保障，從而有利于減少破壞生態環境的活動，為主體功能區建設創造了條件。

二、不同主體功能區財政能力及基本公共服務供給狀況

為更好地研究制定推進主體功能區基本公共服務均等化的財政政策，我們需要對不同主體功能區的財政能力和基本公共服務的供給情況進行分析。

從《全國主體功能區規劃》中的各主體功能區地理分布中，優化、重點開發區主要分布在東部沿海和中、西部大城市；限制開發區農業主產區主要分布在東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆主產農產品區域；限制開發區重點生態功能區主要分布在西部的青藏高原、黃土高原、東北森林、北方防沙地帶和南方丘陵山地帶；禁止開發區主要是指國家級自然保護區、國家級風景名勝區、世界文化自然遺產、國家地質公園和國家森林公園。通過各主體功能區地理分布可以看出，優化開發區、重點開發區主要集中在經濟比較發達或經濟發展基礎較好的區域，限制開發區、禁止開發區主要集中在經濟發展較落后或受限的區域。例如：國家限制開發區重點生態功能區436個縣（縣級市）在西部12?。▍^、市）和中部8省都有分布，在東部11?。ㄊ校┲袃H3省有分布，即使分布在東部發達省份，也屬于經濟發展相對落后的地區，436個縣（縣級市）沒有一個屬于全國百強縣。1 443個禁止開發區域一半以上分布在西部，其地方經濟發展都較為落后。

各主體功能區的經濟發展狀況，直接決定了其地方政府財政收入狀況。為說明各主體功能區地方政府財政收入上的差距，我們隨機選取了2009年東、中、西部不同主體功能區所在的區（縣）人均財政收入。優化開發區北京市海淀區為5 347元、上海市楊浦區為9 285元，重點開發區東部福州市倉山區為3 215元、西部蘭州市城關區為932元；限制開發區農產品主產區東部廣東省陽東縣為839元、中部吉林省梨樹縣為321元、西部陜西省武功縣為123元；限制開發區重點生態功能區東部廣東省樂昌市為450元、中部湖北省鶴峰縣為429元、西部內蒙古自治區開魯縣為591元；禁止開發區東部天津市薊縣為941元、中部河南省內鄉縣為367元、西部甘肅省民勤縣為171元。以上數據顯示，優化、重點開發區的地方政府人均財政收入明顯高于限制、禁止開發區地方政府人均財政收入，最高的上海市楊浦區比最低的陜西省武功縣高出75倍。在同一主體功能區內，東部縣（區）人均財政收入通常高于中部、西部縣（區）人均財政收入。由于限制、禁止開發區地方政府財政收入較低，其可供投入基本公共服務的財力也相對有限，基本公共服務整體水平較低。

由于各主體功能區的功能定位不同，限制、禁止開發區的功能定位是保護環境、提供生態產品，在主體功能區建設中必將犧牲自身經濟發展而履行主體功能職責，區域內的地方政府財政收入也會相應受到限制，這必將影響其基本公共服務的財力投入，使該區域原本滯后的公共服務供給水平更為弱化。因此，必須給該區域內的地方政府給予一定的財政補償，以提高其地方政府對基本公共服務財力投入能力。否則，當地居民就無法享受到與其他地區大致相等的基本公共服務。而當地政府若為了提高其居民的生活水平，被迫發展經濟，開發和利用土地，就會惡化當地的生態環境，影響主體功能區的整體建設與發展。因此，在加強主體功能區建設的同時，必須加強基本公共服務均等化的推進。endprint

三、建立健全主體功能區建設與推進公共服務均等化的財政政策

（一）完善生態利益補償制度

限制、禁止開發區在主體功能區建設因提供了生態產品，犧牲了自身經濟發展，減少了財政收入，需要通過利益補償彌補其減少的財政收入。但當前我國生態補償存在主體單一、方式不穩定、“一刀切”和標準偏低等問題。完善生態利益補償政策需要建立以下制度：一是建立生態補償長效制度。在繼續推進退耕還林還草工程的基礎上，適當延長生態利益補助期限，同時支持一些可開發的項目，以補充生態補償資金的不足。二是健全生態保護法律體系。將生態補償納入法制化軌道，進一步完善《生態環境保護法》，用法律制度保障限制、禁止開發區域群眾生存權和發展權。

（二）加大轉移支付力度

前面分析限制、禁止開發區域的基本公共服務水平與優化、重點開發區域存在較大差距，同時，限制、禁止開發區又主要集中基本公共服務水平相對薄弱的中、西部，分布在基本公共服務水平較低的廣大農村中。因此，在推進基本公共服務均等化的過程中，必須將提高限制、禁止開發區基本公共服務質量和整體水平作為重中之重來解決。而財力是提供基本公共服務的物質基礎，因此，必須進行財政政策改革，調整不同主體功能區財政轉移支付結構，加大限制、禁止開發區基本公共服務的財力支持，以提高其基本公共服務整體水平，縮小與其他主體功能區的差距。一是完善中央財政轉移支付制度。由中央財政補充因生態環境保護而造成的地方政府財政收入減少部分，在政策上向限制開發區和禁止開發區傾斜，制定生態保護地區環境保護與治理的專項財政撥款、稅收優惠和財政貼息等政策。二是構建橫向財政轉移支付制度。需要建立不同主體功能區地方政府間橫向財政轉移支付制度，實行下游地區對上游地區，生態受益的優化、重點開發區域政府直接向限制、禁止開發區域政府進行財政轉移支付，從而盡快縮小不同主體功能區基本公共服務供給上的差距。

（三）建立生態稅費征收制度

《全國主體功能區規劃》強調研究開征適用于各類主體功能區的環境稅。限制開發區重點生態功能區和禁止開發區提供了生態產品，優化、重點開發區是生態產品的受益區域。通過對生態環境產生不良影響的生產、經營及開發者征收一定稅費，將其納入國家預算，可以彌補生態補償資金的不足，保證補償資金有長期穩定的來源。生態稅費征收標準主要由破壞生態環境的活動所導致生態環境價值損失來確定。據專家測算，如果在西部輸出的每立方米天然氣中增加3%的生態補償費，每度電增加0.5分的生態補償費，則每年可為西部地區籌措約13.5億元的生態補償資金。生態補償資金可用于限制、禁止開發區的生態建設和脫貧等項目。

（四）完善轉移資金監管制度

完善的監管制度對于保障轉移支付資金規范運行、推進主體功能區盡快形成和基本公共服務均等化的實現同樣具有不可忽視的作用。當前，我國完善財政轉移支付監管制度，重點要做好以下三方面：一是完善監督制度。充分運用現代科學技術開發一套遠程轉移支付資金運行監控軟件，以實現上級政府直至中央政府對轉移支付資金使用的監督，防止出現違反轉移資金使用規定等問題；二是建立信息公開制度。要求各級政府和相關部門通過報紙、電視、網絡等方式及時公布轉移支付資金的使用情況，將其完全置于社會監督之下，以促使轉移支付資金用到實處、提高其利用效率。三是健全懲處制度。對于擅自挪用、截留或無正當理由不及時轉移支付資金的，以及其他貪污腐敗行為，應嚴肅處理相關責任部門和責任人，以杜絕類似問題的發生。切實做到?？顚Ｓ?，提高轉移支付資金的使用效率。

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