現代治理中的行政決策責任機制

唐任伍+劉立瀟

【摘要】改革開放以來，中國政府在加強行政決策責任制度建設方面取得重要進展，但仍然存在行政責任主體范圍模糊、責任內容亟待明晰、評估體系配套性弱，以及實際追責缺乏剛性等缺陷。因此，行政決策責任終身制是國家治理體系現代化的重要環節，是完善責任制度的必然方向，是向責任制政府轉型的必然路徑，是倡導廉政勤政文化的本質體現，是提升行政決策效率的內在要求，是加強公務人員作風建設的有效方法。實施行政決策責任終身制應當是下一步深化行政管理體制改革的重要方面，這對增強黨和政府的執政能力、執政合法性，實現國家治理體系的現代化，樹立負責任大國形象都具有重要的積極意義。

【關鍵詞】行政決策 責任終身制 治理體系 考核問責

【中圖分類號】 D630.3 【文獻標識碼】A

近年來，隨著公共管理思想理論的發展，世界各國在探索建立責任型、服務型政府的實踐中取得長足進步。中國正處于社會轉型期和矛盾多發期，國內外政治、經濟等矛盾錯綜復雜，社會利益關系相互交織，各項改革進入深水區、攻堅期。如何進一步加強執政能力建設，健全行政管理體系，提高行政機關的服務水平和責任意識，是執政黨不容回避的命題。2011年，習近平同志與中央黨校學員座談時就提出，黨員干部要樹立四種意識，其中特別提及責任意識，“在干事創業中要勇于負責、敢于負責、善于負責，……做到敢抓敢管、勇于擔當，……真正把應承擔的任務承擔好，把應完成的使命完成好”①，黨的十八屆三中全會中明確提出要致力于實現國家治理能力和治理體系現代化，就是要求各級行政機關善于負責，治理體系現代化更是要求行政機關完善決策責任機制，避免“看攤子、守位子”、“功勞大家搶、過失人人推”。

行政決策責任的相關研究可追溯到20世紀30年代美國學者巴納德和斯特恩關于分權問題的論述，而后西蒙對決策程序進行了深入研究，提出“決策”這一概念和理性決策模式，奠定了現代決策學。②一般認為，“所謂問責制就是在某項活動中針對相應的權力明確相應的責任，有權力就應有對等的責任，并對相應責任履行進行嚴格地科學考核，及時察覺失責，依據相應的法規對當事人追究和懲罰，靠‘問的‘制度化來保證‘權責對等實現的一種機制”。③“行政決策主體在制定和實施行政決策的過程中，由于錯誤或不當決策而導致社會經濟、政治發展的不良后果，侵犯了公眾利益和公民的基本權利，決策者必須為此承擔相應的責任?！雹?/p>

行政決策涉及方案的提出、論證、決議、執行、反饋等一系列環節，是國家治理程序中的核心環節，是國家權力機關履行職能的前提條件。提高國家治理能力和官員責任意識，最重要的就是統一行政決策責任的科學內涵和外延，厘清權利和責任關系，完善行政決策程序。

中國行政決策責任制建設歷程

新中國建立后，囿于當時的社會形勢和行政環境，行政決策責任制并未得到有效完善和貫徹。隨著后來一系列政治運動的開展，雖然在當時環境下對懲治腐敗、反對浪費、打擊官僚主義等產生了一定的積極作用，但這種在政治斗爭和人治的基礎上實施的運動，問責機制背后承載著特殊的政治使命，造成法治精神遭到破壞，國家行政管理體系和法律體系秩序紊亂，進而對行政決策責任制正常運轉造成巨大障礙。

改革開放以后，中國逐漸擺脫計劃經濟體制和“運動思維”的束縛，領導人開始提倡“依法治國”理念。鄧小平指出：“為了整頓黨風、搞好民主，先要從我們高級干部整起”⑤，隨后在“黨和國家領導制度的改革”講話中進一步指出：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部，凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分”⑥，行政決策責任制得到重新確立。但在20世紀80年代，因中國正處于計劃經濟向市場經濟轉軌的初始時期，理論上需要打破固有思維框架，實踐要本著“摸著石頭過河”的勇氣去探索，所以對行政權力的監管相對寬松，各級黨員干部在行政決策中有較大自主權，有一定“試錯”空間，并未嚴格責任認定和追究，即使是重大決策失誤、用人失察等重要問題也未進行積極審核，行政決策責任追究的制度化水平明顯較低。⑦

隨著市場經濟體制的逐步確立，與市場經濟相對應的法治精神、法律體系和行政管理體系建設越來越重要，與此同時，行政決策責任制度建設不斷加強。十四大修訂黨章中就強調了完善責任制度建設，并據此制訂了一系列相應的規定，如《關于實行黨風廉政責任制的規定》等，特別是“十五大”報告中明確指出：一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制，為完善責任機制確定了方向，并在此前發布《中國共產黨紀律處分條例（試行）》，明確指出了責任制度的指導思想、適用范圍、追究原則和認定標準。

進入21世紀后，中國共產黨更加注重現代政治倫理建設，大力倡導加強“執政能力”和行政問責制建設，并在2003年“非典事件”中對因知情不報、處理不力而導致疫情蔓延的多名行政官員（含省部級官員）進行責任查處，堪稱改革開放以來最大規模的問責事件。行政決策責任追究制是指行政決策主體在決策活動中，所應履行的社會義務以及沒有履行或者是沒有很好地履行決策義務所應受到的譴責和制裁的總稱⑧，也有觀點認為決策責任追究制度是決策者決策失誤所應該承擔責任的制度。⑨筆者認為行政決策責任主要針對擁有公共權力的黨和國家各級行政機構，要求其對參與治理國家事務的完整過程中所作出正確或錯誤行為進行責任承擔。

中國行政決策責任制存在的問題及其原因

雖然中國行政決策責任制已經建立并發揮實際作用，但由于長期以來重人治、輕責任的歷史原因，以及經濟社會形勢變革較快的現實，決策責任制并未能起到徹底整肅風氣、樹立責任意識的重要作用，在國家權力機關內部還存在一些與建立責任型政府相悖的現象，主要包括以下幾個方面：

一是存在主觀性決策，決策責任意識淡薄。中國數千年歷史積淀形成的行政文化中缺乏契約精神和責任意識，對公共權力運轉的監督力度和意識較弱，造成部分行政決策當事人對決策責任重視不足，甚至越過調研、論證環節，僅憑書面材料和口頭匯報，匆匆決策，負責人意識淡薄。endprint

二是存在隨意性決策，造成決策責任隱患較大。決策者在面對有較大進退余地的事件進行決策時，通常依照個人喜好判斷，認為只要不違法、不上訪就萬事大吉，對一些棘手的社會問題放任不管，隨意性較強，從而導致行政決策責任制對于決策失誤、決策不及時、約束不到位。例如，僅2009年1月～11月，就查出違規問題金額2347億元，損失浪費問題金額高達163億元。⑩

三是存在自利性決策，體現決策責任制度缺陷。部分行政決策當事人因未受到強烈責任約束，進行決策時難免摻雜個人私利和小團體利益，引導公共決策往少數人有利的方向靠近，即西蒙所論述的“滿意”概念，決策者傾向于追求自己滿意的結果。但事實證明，因行政決策責任缺乏有效監督和評估，這類自利性決策往往不易被及時發現，體現出決策責任制的缺陷?？疾鞗Q策責任終身追究制的完整性主要集中在下列幾個方面：主體和客體兩個構成要素，通過責任追究實現權責一致、在明確問責關系的前提下實現問責行為的規范化和制度化，問責過程中問責機制可以細分為不同的制度。

上述問題的產生，究其原因，主要是當前決策責任追究制度還只能針對執行責任，表現在對有令不行和執行不力上，對決策當事人及拍板決策的責任追究僅停留于文件和口頭上，不能切實執行，因此決策責任負責制度只能停留在“治標不治本”的層面，不能從決策提出、拍板的源頭進行有效監督。具體來說，就是責任主體范圍模糊，責任內容不明晰，評估體系配套性弱，實際追責缺乏剛性。

責任主體范圍模糊。強化行政決策責任制的首要任務是明確責任主體的資格和范圍。目前中國主要實行行政首長負責制，即治理公共事務過程中，對于出現的問題最后都由行政首長來負責，本意就是要加強各級“一把手”責任范疇，增加“一把手”的絕對權威和決策資格；但另一方面，中國行政決策模式被要求遵循“民主集中制”原則，重大事項決策既要保持集中優勢，又要體現民主性，要求領導班子集體決策，實質上形成“集體負責制”。

行政首長負責制是世界各國通行的責任原則，而“民主集中制”是我黨多年來的根本組織原則，設計適當的責任機制將兩者有機結合，能為發展中國特色社會主義提供好的領導制度。當前的行政決策責任制實際上不能很好地將這兩者進行融合，致使有的行政決策責任依照行政首長負責制進行追責，有的行政決策責任按照“民主集中制”下的“集體負責制”原則進行追責，沒有清晰、細致的準則，所以從公眾角度來看，有的社會現實問題由分管某一領域的副職承擔，有的問題因性質嚴重由行政首長負責，不能明確其中界限，混淆公眾視野，并且難免出現行政責任推諉，行政失誤不能被提前預防。

現行行政決策責任機制主要是針對各級行政機關，要求對其行為承擔政治、法律和行政方面的責任，并未就行政機構內公務人員是否作為責任主體進行有效界定，明確描述公務人員在一定時間范圍內對某一決策承擔一定程度的責任等。如遇某項行政決策失誤，參與行政決策的公務人員已退休、離崗特別是提拔升遷時，責任追究往往因無相關法律法規難以進行。

責任內容亟待明晰。行政決策責任制建設的中心環節是設定決策責任范圍和內容，以此為依據考量決策主體需要對哪些行為負責的具體方式、程度等細節。但目前行政決策責任制度供給明顯不足，一方面針對行政決策權利的表述相對較為細致，另一方面對行政決策追責的描述則亟待進一步改進，一般都只作“承擔責任”、“嚴厲追究責任”等相對籠統的描述，使得行政決策追責在執行中缺乏實際、細致的操作細則。同時，現行行政決策責任制側重于明確行政機構決策行為失誤的法律責任，疏于對因錯誤決策而遭受權益侵犯的自然人、法人進行相關補償。如此，責任制內容缺乏完整性，致使現實中公眾和公務人員都對決策行為法律責任認識不足，行政對象在就錯誤決策造成影響進行合理維權時，不能得到法律法規有效支持。如多地曾出現因政府決策導致的“爛尾樓”現象，或是因部分多頭管理、責任不清造成，或是因行政決策失誤造成資源浪費，鮮有因此獲罪的相關責任人，也未得到因決策影響造成權益受損的公民取得賠償的信息，其原因就是因為行政決策責任制中對行政決策追責的描述不清晰，直接或間接受到權益侵害的公民難以找到依據進行維權。

評估體系配套性弱。責任評估體系是行政決策責任制關鍵環節，在明確責任主體、內容后，應當對決策責任進行科學評估，才能確定是否需要進行責任追究，目前責任評估體系建設還不完善，也是導致決策責任制失靈的關鍵原因。

行政決策一般涉及重要公共事務，其后果的范圍、程度將涉及整個社會，必須建立科學、民主、實際的決策責任評估體系，依據責任制的主體、范圍、內容等，全方位、多層次衡量公務人員進行某項決策的責任程度，才能分清楚下一步進行責任追究的方向和力度。隨著中國行政管理體系多次重大調整，已在實踐中初步形成了不少責任評估的有效辦法，諸如政府報告制度、人大代表審議制度、上級機關審查制度和監督制度等，但這些辦法缺乏整體配套性，相互聯動性不強，難以發揮應有作用。

實際追責缺乏剛性。在對決策責任進行科學評估之后，就應當對科學認定的責任人進行嚴格追究，這是行政決策責任制得以貫徹的有力保障。

在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的。目前已建立的官員問責制、工作考評末位淘汰制等系列獎懲制度對嚴格進行決策責任追究起到了一定推動作用，但在具體執行過程中，仍然存在過分強調客觀因素，以“交學費”等為借口逃避追責現象，與對公務人員貪污受賄行為的嚴厲懲罰相比，有的行政決策失誤造成數千萬元、數億元公共資源損失，卻沒有人承擔失誤責任，這體現出決策責任制度缺乏剛性。中國學界對于行政決策責任制的詬病分析中，頻繁提及“缺乏責任心”，從表象上看是由于行政機構中未建立完整的責任意識，實則是因為缺乏嚴格、高效的決策責任追究辦法，甚至有執行細則卻未能認真執行，形成“有規不依”、“執法不嚴”，本該嚴肅處理的相關責任人沒有收到相應懲罰，對培養社會中的責任意識造成嚴重障礙。endprint

完善行政決策責任制的根本途徑

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中提出，要“建立生態環境損害責任終身追究制”，在中央紀委監察部發布的關于《決定》的解讀中，則明確提出“實施責任追究應該終身追究，無論領導干部工作崗位或者職務有什么樣的變動，該追究責任的都要追究”。

責任終身追究制在西方民主國家進行了成功實踐，是加強民主化、科學化行政體制建設的必然要求，是一項基本的政治常識。中國要加強行政決策責任制度建設，必經路徑就是實施行政決策終身負責制。行政決策具有全局性、長期性，有的重大決策失誤帶來的公共利益損失甚至是難以彌補的，通常這類重大決策的成效或問題并不能在短期就顯現出來，而是要經過一段時間才能得到客觀評價，如果不能在責任主體、內容、評估和追責方面貫徹終身負責制，難以保證決策責任能夠得到公正體現，“責任主體可以在不完善的問責糾錯機制中找到自我利益最大化的彈性空間”。

行政機構中的公務人員經常面臨崗位輪換，同一職位最長任期亦不過十年時間，如若不實行終身追究，一旦行政機構人員退休或調離，就不能準確追蹤相關責任人，致使部分公務人員在進行決策時，并未認真考核決策科學程度，而是懷有僥幸心理，寄希望于任期內不要出現問題即可，更遑論保證決策有效性。特別是中國行政訴訟時效是自知道具體行政行為之日起3個月內，一旦超過了行政訴訟時效，檢察部門就不能依法對公務人員的違法公務行為提起訴訟，責任追究制度大打折扣”。

實施行政決策責任終身制具有必要性，它是向責任制政府轉型的必然路徑，是倡導廉政勤政文化的本質體現，是提升行政決策效率的內在要求和公務人員作風建設的有效方法。

首先，實施行政決策終身制是向責任制政府轉型的必然路徑。近年來，社會各界越來越關注責任型政府建設，促進權利型政府向責任型政府轉變已成為趨勢。

建立責任型政府，是發展民主政治的必然要求，要求行政機構切實履行社會管理、公共服務、市場調控等職能，并且具備責任意識，接受公眾監督，承擔相應的政治、法律、行政責任。因此，行政決策責任終身制是進一步建立現代責任型政府的有效途徑，能夠從源頭上著力，提高公務人員承擔責任的自覺性。

決策責任終身制的第一步就是確定責任主體和責任內容，根據工作崗位明確各級行政機構對國家和人民負有哪些類型的義務，使得每項決策、每項工作都能落實到個體，這樣就促使決策者更加自覺地投入到工作中，以負責任的態度來進行科學決策，減少決策失誤。由于追責期限明顯延長，能夠保證政府從容履行責任追究，具備充裕時間依照責任范圍、內容，評估決策的科學性、合理性，探究“公仆”是否存在“行政亂作為、行政不作為”，對于錯誤或不當的決策能找到相應責任人。總之，推動責任理念深入政府公務人員，加快轉變工作作風。

其次，實施行政決策終身制有利于倡導廉政勤政文化。黨的十八大以來，黨中央、國務院對于懲治腐敗的決心極大提升，反腐敗力度之大，達到建黨以來最高程度，并公開表示要“老虎”、“蒼蠅”一起打，集中、迅速、嚴厲懲治一大批腐敗官員，凈化了黨風和社會風氣。自2012年底以來，一大批官員遭到紀檢部門的調查，其中不乏已經退休、離任的高級干部，這是中央帶頭用實際行動踐行決策責任終身制。黨和政府投入巨大人力、物力進行反腐敗，并非僅僅是要遏制當前的腐敗現象，更主要的是通過“治標”為“治本”贏得寶貴時間，通過制度建設，鏟除腐敗產生的環境因素，讓公務人員“不能腐敗”、“不敢腐敗”，最終達到“治本”的目的。

實行行政決策責任終身制，正是剝除腐敗滋生土壤的有力措施。權力具有強制性、擴張性，如果約束力度較弱，極易在自利心理引導下運用失范，達到滿足自身利益的目的，或出現越權違規行為，并引起公共利益受損。當前對公共權力的約束表述，一般重在規定某項權力能夠在某種范圍內作出決策，而對此項權力做出決策的責任范圍界定不明確，致使權力主體只知“權力多大”，不知“責任多大”，對權力運用缺乏敬畏心理，一朝大權在握，就敢于徇私舞弊、權力尋租。責任終身制能夠抑制權力擴張，用制度剛性規范權力主體的決策行為。

決策責任終身制不僅體現了制度監督、紀律懲戒的體制作用，還有利于推動高效的競爭淘汰機制，拓寬公務人員職位變動的空間，破除長期以來“能上不能下”的陋習，它意味著公務人員對做出的每一項行政決策要長期負責，終身負責，加大了決策失誤成本，有利于敦促公務人員樹立認真、勤勉行使決策權力的工作習慣。

再次，實施行政決策終身制是提升行政決策效率的內在要求。隨著行政管理體制改革的深化，行政決策效率和能力取得明顯進步，但要實現中華民族偉大復興的中國夢，仍需進一步加強決策能力培養。目前決策能力和效率不高的關鍵原因并非是公務人員個人素質低下或能力培養體系有缺陷，體制內聚集著最優秀的社會精英，而是由于行政機構中權責不清，公務人員責任約束感不強，加之受到其他權力、人情等因素影響，有時“有權難用”、“使用不當”，不能夠客觀、嚴謹地進行決策，表現出決策能力、效率不足。

決策責任終身制，是快速提升決策能力和效率的重要手段。要提高決策能力、效率，實現決策科學化、民主化，必須有一系列制度為保障，如若缺乏強有力的長期性責任追究的壓力，就無法嚴厲約束決策主體的行為，控制決策過程朝著合理的方向發展，就會導致決策者對可能出現的決策后果抱有“事不關己”的退縮心態，對決策論證的投入不足，自然效率難以提高。只要明確決策責任終身負責，決策主體即使個人決策能力不足，也會迫于追責壓力，廣泛動用專家學者、社會公眾的智慧共同參與決策，最大化提高決策正確性，進而保障決策效率。

最后，行政決策責任終身制是加強公務人員作風建設的有效方法。行政決策責任終身制明確廣大公務人員的職責所在，從規定每個個體必須對決策負責，倒逼公務人員加強個人素質培養、務實個人工作作風，有利于引導黨員干部深入學習黨的“群眾路線”，牢固樹立執政為民理念，堅持從群眾中來、到群眾中去，密切聯系群眾、時刻關注群眾需求，傾聽群眾利益訴求，重視群眾最關注、最熱心的各類問題，以維護公眾合法權益。對行政決策終身負責任，歸根結底就是對社會公眾的切身利益和實際需求終身負責任。行政決策責任終身制有利于各級行政機關切實貫徹民主集中制，約束有的行政首長、“一把手”的“一言堂”、“家長制管理”等不良作風，同時要求行政首長提升自身敢擔當、敢負責的能力和魄力。endprint

囿于中國實際情況，實施責任終身制的還存在一些挑戰。一是責任終身制能否做到“全國一盤棋”，公務人員工作崗位經常面臨跨省、跨地區調動，人員交流越來越頻繁，責任終身制建設如不能在全國范圍內按照統一標準展開，就會極大降低制度生命力，而設計全國性的責任追究制度需要中央部門的權威機構耗費巨大的人力物力成本，才有可能完成；二是行政決策責任終身制能否做到“人人平等”，這是人們拭目以待的。中國數千年來“官本位”思想和“講人情”風氣較濃，行政決策責任終身追究制在具體操作過程中，面對已退休、調離工作崗位的，特別是提拔升遷至上級部門的公務人員時，需要做到鐵面無私，拿出敢于硬碰硬的勇氣才有可能達到目的；三是行政決策責任終身追究能否做到合理、有效，需要認真研究。有的決策是否正確需要較長一段時間才能進行公正評估，如果一段時期之后發現責任主體某項決策失誤，需要承擔相應責任，但是滯后的責任追究對責任主體當下的工作必然造成影響，是否會引起額外損失需要正確考量。

注釋

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責 編∕凌肖漢

唐任伍，北京師范大學政府管理學院院長、教授、博導，中國經濟思想史學會會長。研究方向為公共管理、公共經濟學。主要著作有《21世紀世界經濟大趨勢研究》、《中國政務信息化研究》等。劉立瀟，北京師范大學政府管理學院博士研究生。endprint