關于我國公共服務立法的思考

摘 要：在新一輪城鎮化建設過程中，公共服務再次成為社會各界關注的焦點，這也是我國各級政府部門面臨的首要問題之一。提供怎樣的公共服務以滿足城鎮居民日益增長的需求和期望，借鑒法國公共服務法在立法和實施中的經驗可以發現我國公共服務領域中存在的相關的法律和社會問題，基于此，本文嘗試提出與我國公共服務立法相關的建議，以期為我國公共服務立法的前期準備工作提供必要的參考。

關 鍵 詞：公共服務；國有企業；立法

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（204）05-0088-05

收稿日期：2014-04-18

作者簡介：徐琳（1979—），男，湖南人，湖南大學法學院副教授，博士，研究方向為行政法、經濟法、國際法。

隨著城鎮面積的增加和人口規模的擴大，相對應的是公共服務和公共管理的水平能否及時、有效地滿足廣大人民群眾特別是一大批新的城鎮居民日益增長的迫切需要。可以說，一個正在轉型的中國面臨著新型城鎮化的發展機遇、面臨著廣大人民群眾對未來的希冀、面臨著如何創建有中國特色的新型公共服務體系和新型公共管理法律體系等現實問題。[1]對此，我們可以把視野轉移到歐洲大陸國家——法國，一個早在本世紀中葉即完成了高度城鎮化，20世紀初就提出設立公共服務法的國家。[2]遵循“它山之石，可以攻玉”的古訓，去嘗試學習和了解一個可能對我國立法界或公共管理領域有借鑒意義的經驗。

一、法國公共服務法的定義和劃分

法國公用事業市場法隸屬于行政法的范疇，由公共利益、公共服務和公共用途三大理論基礎支撐，其最終的目的是為了滿足社會的需要。

在法蘭西第三共和國期間，法學家和高層行政管理人員首次提出了“公共服務”[3]的概念。原來的國家功能曾是一個簡單的捆綁狀管理模式，通過國家的強制力來調節管理者與被管理者之間的關系。在隨后的歷史發展演變過程中，法國的社會結構和國家政治體制越來越朝著國家一體化的方向發展，主要體現在非中心和集中化、公民平等性和政教分離等方面。在狄驥看來，統治者必須尊重個人的基本自由，必須采取必要的干預手段來保障一切個人獲得自由發展的條件，諸如使一切人享有某種程度的教育， 保障公民的工作權利，享受社會生活安全的權利等。[4]（p765）這些觀念也逐漸深入人心。

就公共服務的定義而言，在法國一直存在著不同方式的闡敘，①如著名法學家R.Chapus 夏布斯教授說：“由公法人管理和指導的一個和多個行業部門，其執行和推廣的專業活動為了滿足公共利益的要求。”[5]知名法學教授J.Chevallier謝瓦爾教授認為，“公共服務是一個需要完成的任務也是一個必須存在的運行機制，由一些職能部門負責具體的符合公共利益的活動。”[6]

公共服務可以由國家機關、國家組織和國有機構來承擔，也可以是地方行政部門或地方公有組織，甚至可以由私營公司來運行，只是這一切都是以滿足公共利益為核心宗旨。著名法學家L.Duguit認為，現代政府需要履行的職責是保障國家的外部安全，維護法律規則和制度，保持國家內部穩定和團結。政府應該把除此以外的職能全部讓位于個人和自由市場競爭體制，以滿足社會生活的需要。[7]

隨著法國社會經濟的不斷發展，從20世紀初葉起，公用事業市場逐步形成了三大類的公共服務：公共行政服務、公共工業服務和公共商業服務，[8]它們之間的分類和界定，如果存在歧義和模糊，由法國行政法院的法官予以最后確定裁決。但是，法國法律對其公共服務活動的設定、增加和消減則是屬于法國國民議會的權利。如何具體設立一項公共服務活動？J.-L.de Corail來爾德教授認為，設立一項公共服務主要是看它實際的作用，最后的決定權當然是國家機關，由其來確定公共服務可能涉及的領域范圍。如果存在必要性，可以由立法部門出臺專門的法律法規，然后由司法部門指派相對應的負責單位，這些都屬于純粹的行政體制。[9]

現在，公共服務已經從原來的四大類即公共衛生、公共教育、正義司法和法律介入逐步演變成為具備網絡狀結構性質的現代公共服務模式。如石油和天然氣運輸、銷售、鐵路交通、電信電報、自來水和可飲用水等。從中我們可以觀察到，現代公共服務的領域和范圍逐漸擴大，正在向大型公共服務轉變，一些有壟斷性質的公司通過法律規定已成為具有公益性質和公用事業性質的企業。它們通過多種方式提供約定的相關服務，現暫劃分為實物服務（自來水傳接配送、燃氣傳接配送、公共交通、學生食堂、垃圾廢品集中處理），金融服務（國家資助、國家補貼、國家獎金）和無形資產服務——智力服務（國民教育部門、音樂專業教育、職業和再教育、戲劇表演活動，等等）。從這些具體的服務項目和內容所產生出來的經濟效益和社會成果使得現代公共服務理念完全可以與自由經濟市場理論分庭抗爭。

這種現代公共服務理念來源于A.de Laubadère德羅巴戴先生，[10]他倡導的公共活動有多元化的區分，還有服務理念的創新和服務管理實施的區分，因此關于行政活動的新定義出現了。[11]它的誕生直接指導了國家干預，通過運用不同的模式和形態，對社會生活領域和經濟發展方向施加影響，從中突出一個亮點問題——“新需求”。如果“公共服務活動”由私營公司來承擔，為了保證其具備公共利益活動的效率，國家必須對私營企業施行雙層管理和幫助，其一是提供技術支援，其二是給予政府補貼。

國家干預的領域和行業部門由公共權力最終確定，法國公共服務具體分為以下若干行業部門：受保護部門——國防安全、內部穩定；智力和智慧部門——公共教育、大眾文化、傳媒信息；社會生活部門——社會援助、公共健康、公共醫療、公共體育、大眾旅游休閑；經濟部門——參與到公共服務中的商業、工業企業以及協助國家經濟干預的組織機構，主要是指國有企業或公有企業。

二、法國公共服務法改革的國有因素

在相當長的一段時間內，法國對應的網絡服務由具備壟斷性質的企業提供。這樣的壟斷行為滿足了當時社會經濟生活的需要。第一，它為廣大的鄉村農戶家庭和城市中低收入家庭提供了優惠便利的服務，其附加值體現在增強國家公民的平等權和促進國家的團結和穩定上。第二，通過相關專業領域的科學進步和技術革新，為區域經濟發展提供有利條件。

法國現代公共服務法對先前的法律概念領域做了必要的延伸和調整，[12]從開始公共服務法所闡明的以平等性原則、連續性原則、適應性原則為基礎，又增加了全球化、可參與化、透明化、質量化等新元素。現在，法國廣義上的公共服務領域包括郵政、電信電報、人員和貨物運輸、傳統能源和新能源、水、文化和體育、職業教育和社會教育、社會服務、醫療健康、金融服務和銀行等等。從實際運行過程中我們會發現一些問題以及隨之而來的矛盾，如：公共服務法律與特許行業準則的矛盾、公共服務與公共行業的區分問題以及關于具體實施操作的細節問題。

法國的法律和法規對各個行業的定義和劃分做了清晰的解釋，比如：如何界定公用事業市場內具有壟斷性質的網絡機構部門，如何區別公共服務和行業中的公共活動，如何劃分私營部門、私有成分和公用私營化等。

法國政府在2000年2月10日出臺了針對電力行業市場化的法律法規，希望率先在能源行業試行私營化。緊接著于2003年1月3日出臺了相關的法令，旨在改革公共服務中的能源領域主要包括天然氣和電力市場，[13]2005年7月13日又推出了能源改革方向綱領，[14]該綱領的內容和精神與歐盟統一市場條令完全吻合。即在此基礎上，陸續推出一系列有改良性質的新定義，諸如國家公共服務、國有企業、公有企業，其主要的目標就是把自由競爭機制引入到國家公共干預的行業中來，重塑公共權力的架構。

但是，一個需要關注的問題是，如果界定和劃分各行業，大致應該劃分為資產、產品和服務等部分。2006年11月30日法國國會頒布了有關能源行業的決議，[15]該《決議》指出：“在一定的歷史年代，其大型的公共壟斷來自于自由市場”。[16]這次的改革對象就是電力行業，要求其最大限度地自由化。根據2000年2月10日頒布的法律法規，對其每一個部分都做了詳細的闡敘，如：電力的生產、電力的儲配、電力網絡的使用傳送分配以及電力供應商對市場和顧客的服務模式，[17]同時給公共公用電力市場做了一個清晰的詮釋：“為全民提供電力保障，有助于提高社會凝聚力，反對有區別的對待，保障各地區平衡的發展，遵守環境保護原則，努力探索和研究以提高專業技術亦涉及國防安全和內部穩定”，[18]這樣，就給公共電力市場的市場化提供了法律依據。

1958年的法國憲法規定：所有涉及經營和具有公共服務壟斷特征的產業和企業都必須是國有資產或者公有資產。[19]由此看來，在能源領域中的兩大行業，電力和天然氣必然都是完全的公有壟斷行業。因為其具有提供公眾所需特殊服務的能力，以及整個社會大眾對其提供特殊服務活動的強烈要求，此時，其所面對的顧客簡稱為“家庭顧客”。現在，無論是私營企業還是公用企業參與公共服務領域的基礎建設，都視同于市場競爭行為，在市場競爭法則的管轄下屬于私營領域。當然，即使在市場競爭機制下，公共服務領域中的各種定價服務機制還是要遵循公共服務的基本原則。然而，今天的價格要素在公共服務理念中已經不再是一個無法動搖的核心根本點。

另外，我們也必須承認，一直存在著區域或者地方性質的公共服務網絡，比如城市自來水、可飲用水的管道和污水處理系統。它的存在有利于我們區別哪些是需要依靠網絡的公共服務活動和哪些是不需要依靠網絡的公共服務活動，這有利于區別國有公共服務網絡和地方公共服務網絡。現在，法國立法機構對于公共服務法的法規又有一些新的調整，其調整的主要目的和方向是為了擴大國家公共服務網絡的服務范圍，縮小地方公共服務網絡規模。這不是簡單的增加或者減少各個行政區域的部門和機構，而是去嘗試建立一個新的機構——“特殊公共服務區”，現在法國立憲委員會已經做出了關于公共服務中管道運輸天然氣的改革法令。[20]

在正常的自由市場競爭環境中，公共服務市場是需要向所有的運營商或經營方開放的，因此必然會有不同的專業機構部門來協調和管理，[21]以對應不同行業的專業性要求。在以上涉及國民經濟命脈的公共服務領域中，都會存在前期大型基礎建設的需求，每個建設項目必然需要占用土地，這樣，就會有土地使用權的問題——為了滿足公共服務、公用需求或者公共領域的合法占有。

然而，一切涉及公共服務領域具備網絡狀服務模式的行業，無論是中央國有還是地方公有，因其具備公共服務的性質，因而都屬于公共服務領域。當然，在這個領域中，他們的經營目的和運營理念肯定不同于其它的行業和領域，這一點在與其他服務行業相比中可以注意到其準入模式和準入范圍存在著根本的區別。

三、我國公共服務領域的立法現狀和存在的問題

囿于政府行政理念和社會經濟發展的不同與差異，到目前為止，我國立法機構還沒有出臺正式的公共服務大法。期間全國人大財政經濟委員會也做過積極的嘗試，如提出相關的議案，[22]但是當時的國務院法制辦認為，市政公用事業法（公共服務法的重要組成部分）包括的內容廣泛，與相關部門業務交叉較多，協調難度大，短時間內難以出臺。建議先出臺一些單項法規，待幾個相關法規出臺并實施一段時間取得經驗后，再研究制定《市政公用事業法》。

自從我國加入WTO之后，公共服務和公用事業市場這兩大概念就越來越多地被各級政府和行政機關所重視。創設公共服務法的主要目的和用途是為了鎖定公共服務的基本方針和方向，約定公共服務的內容和形式，確定公共服務的對象和要求，指定公共服務的行業部門和參與者，監管公共服務的質量和效能。國務院于2006年頒布的《國務院關于落實<中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要>主要任務和任務工作分工的通知》中已經規定了我國公共服務的基本范圍，要求有關部門完善交通運輸、鐵路、電力、石油、郵政、電信以及市政公用事業等行業的“基本經濟制度”。

之前我國各級政府和行政部門以及擁有行政權的國有企業也制定了相關的法律法規，如：住建部于2005年9月出臺的《關于加強市政公用事業監管的意見》；2002年國務院頒布的《水法》和1994年的《城市供水條例》；2000年國務院制定的《電信條例》、1990年頒布的《中華人民共和國郵政法實施細則》、2004年住建部制定的《市政公用事業特許經營管理辦法》等等。

目前，在我國公共服務市場中，國有企業在籌建、運營、管理和維護等方面還是承擔主要的職責和義務。其實，在現代公共服務體系發達的西方國家如法國，其國有企業還是負責提供公共服務和滿足公共服務需求的中堅力量。鑒于公共服務市場中天然具備的壟斷性、特殊性和公益性，我國公共服務法的初設必然要涉及我國國有企業法與公共服務企業法的改革或改制。

由于我國社會經濟發展的需要及民生的基本訴求，并且受到技術、制度和文化等多重因素的制約，現行頒布的公共服務法律法規在具體實施過程中也暴露出一系列的問題。諸如：公共服務法立法缺乏統籌安排和規劃，尚未建立健全統一規范的法律體系；公共服務法立法中國家層面上的法律法規頒布較少，地方的規范性指導條例辦法居多，在實際操作中有互為掣肘的現象；公共服務實際法律規則操作性不強，法律具體實施效果不理想；公共服務法立法長期滯后于公共服務需求和運營，現有的法規仍存在諸多漏洞，無法適應新的公共服務需求和變化；公共服務法中的政府職責界定的問題。在公共服務市場管理中，各級政府經常出現職責缺位和越位的雙重表現；[23]公共服務法中管理體制監督缺位，仍未明確價格機制與補貼機制等。[24]

四、構建我國公共服務法的設想

一直以來，我國的公共服務領域受計劃經濟體制和國有經濟比重占主導的影響，公共服務行業一直被定性為壟斷性行業，長期由少數國有企業把持和管理，現國有企業沿襲政企合一的部門管理方式，通過指令性的方式授權行業壟斷部門擔任項目業主，對民營資本而言是難以逾越的鴻溝。[25]

另外，我國公共服務的發展還存在區域間和產業間極端不均衡的客觀事實，從東部沿海發達地區到中西部欠發達地區，鑒于發展結構、發展規模、發展階段和發展理念的巨大差異，如果出臺統一的公共服務國家根本大法，忽視區域和產業結構的不同，會導致立法效能的低效。其實，法國、美國和加拿大等國已經出臺了相關的法律法規，因此，我國公共服務法應以基本大法為綱領再輔以地方立法模式。

創建統一的國家公共服務法體系需要吻合公共服務市場自身的特征和監管要求。一方面，公共服務市場具有一定的公益性和自然的壟斷性；另一方面，由政府全盤主管的公共服務已經暴露出效率低下和成本高昂等問題。因此，我國的公共服務市場勢必需要引進民營化、市場化和國際化的因素以改進和完善公共服務市場的結構和質量。未來我國的公共服務法也需要對此列明專門的條款和條令。

我國各級立法機構或行政機關在擬定公共服務法之時，應該注重加強對國有企業的改造。一是把現有的國有企業逐步改造成符合市場經濟要求的現代企業；二是積極扶持、發展、壯大上市公司，為專業公司的發展創造便利條件；三是完善公共服務價格和公益補貼形成機制，增加其透明度和公信度，加大價格聽證制度的實施力度；四是完善公共服務市場監管機制，建立公共服務資源交易中心。在2011和2012年，國務院曾經提出籌建全國范圍內的公共資源交易市場，其目的是建立公共服務資源的有形市場，使其擁有三種特性：唯一性、公共性和服務性；制定公共服務法大綱：明確公共服務行業是向社會提供基礎服務、長期服務和網絡服務的行業，確定公共服務行業的市場機構和主體資格；制定公共服務法中的不同行業細則，由于公共服務行業數量多，差異大，需要我國的立法機構根據不同的行業特征來制定相關的法律法規，這一點可以借鑒法國公共事業市場法；確保公共服務法中的社會公益性，公共服務法需要保障用戶對公共服務產品和服務的基本使用權特別是對于社會弱勢群體的保護；理清公共服務法律關系中公與私之間的關系，解決公私合營中私權自治問題。

在我國深化改革發展的大前提下，在中央政府加速推進新型城鎮化和新型公共服務管理模式的背景下，借鑒法國公共服務法的歷史經驗，探討和發現新型前沿問題，能夠給予公共服務領域的立法部門[26]和管理機構提供有建設性和參考意義的信息和資料。事實上，法國在歷史、經濟、文化和社會組織結構等諸多方面與我國有不少相似之處：兩國都擁有龐大有序的行政體系和行政官員；兩國都擁有相當數量和規模的國有企業和公共機構，兩國的公有經濟在國民經濟體系中的總比例中都是舉足輕重的；兩國都是農業大國，兩國的農業人口比重一直偏高；兩國的司法體系都屬于大陸法系；兩國關于公共服務的理念大體是相似的，但又都面臨著自由市場競爭法則的挑戰或者說是公共服務市場私營化趨勢的侵蝕。基于以上若干相似點和共同之處，我們有理由相信，學習和了解法國公共服務法，對我國公共服務立法、解決我國現時熱點問題都頗有益處。

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[12]Le passage du singulier service public au pluriel？servic public relève dun choix qui est loin dêtre anodin.A lorigine，la recherche dune association entre les caractère du service public à la fran？aise et les critère variables des services dintérêt économique ou dutilité publique retenus par la commission européénne et la Cour de Justice des Communautés européennes navait pas pour conséquence de mener au déclin la notion juridique de service public.Mais à la fin du XX siècle，lEurope ninstruit pas le procès du ou des services public；elle fait pire；elle ignore largement la notion de service public et lexistence des services publics Conseil dEtat，rapport public，Service public，services publics？：déclin ou renouveau？EDCE，1995，p.13.

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[18]Par exemple，la loi n2006-1772 du 30 décembre 2006 sur leau et les milieux acquatiques insère dans larticle L.210-1 du code de lenvironnement cette disposition：Dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis，lusage de leau appartient à tous et chaque personne physique，pour son alimentation et son hygiènen，a le droit daccéder à leau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous.

[19]Argument que le Conseil consititutionnel utilisera pour relever labsence de monopole de fait de Gaz de France et permettre sa fusion avec le groupe Suez dès le 1er juillet 2007.

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（責任編輯：高 靜）

Abstract：In the new round of the process of urbanization，public service become the focus of the society again.This is also one of the most important issues that facing Chinese government departments at all levels.What kind of public service could meet the growing demand and expectations of urban residents？By learning from the experience of the legislation and implementation of Franch public service，we could find the related legal and social problems in Chinese public service field.On this basis，this article gives some suggestions to the legislation of Chinese public service，in order to provide some reference for the first-phase preparations of he legislation of Chinese public service.

Key words：public service；state-owned enterprise；France