城鎮化背景下社區建設的憲法學思考

摘 要：在我國推進城鎮化建設的背景下，社區建設面臨著各種新問題，因此，在理論研究與實踐中應重新認識社區自治理論，因為城鎮化的關鍵是人的市民化，居民的社區意識是社區自治的動力和源泉。所以，只有將憲法中的民主、法治理念和精神及價值導入社區的宏觀治理結構中，建構社區自治的新模式，才能有效地提高居民的自我管理能力，促進社區沖突解決機制的形成。

關 鍵 詞：社區建設；社區自治；城鎮化；社會治理模式

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0093-04

收稿日期：2013-12-17

作者簡介：徐麗枝（1973—），女，山東曲阜人，南京師范大學法學院博士研究生，山東財經大學法學院講師，研究方向為憲法學與行政法學。

基金項目：本文系山東省軟科學計劃項目“高校社區意識培育的研究”的階段性成果，項目編號：2012RKB01365。

黨的十八大和十八屆三中全會都把促進城鎮化發展作為深化改革的重要內容之一。這意味著社會的基層組織——社區越來越成為社會成員的聚集場所，同時也成為了各種矛盾的交匯處，而構建以社區為重點的基層社會管理服務體系即成為現實所需。社區是由一定數量居民組成的、具有內在互動關系與文化維系力的、地域性的人類社會生活共同體，其核心理念是自治和參與。成熟的社區能夠在國家與個人之間形成一個可以緩沖國家與個人矛盾的地帶，維護國家與個人之間的平衡和穩定。當前，我國城市社區只具有社區之名，而不具有社區之實，社區管理體制還不健全，社區的功能還沒有得到應有的發揮。隨著社會成員權利意識的日益增強，其越來越關注并參與到物業管理、業主大會、業主委員會當中，對此，迫切需要建立新的社區管理模式。

現階段我國學者對于此問題的研究大多集中在社會學、政治學、行政管理等領域，從憲法的角度剖析和思考城市社區建設的文獻資料較少。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確要求促進群眾在城鄉社區治理中依法自我管理。因此，社區建設應吸收政治現代化和法治文明的優秀內核，將憲法中的民主與法治理念、精神和價值導入社區的宏觀治理結構中，建構新的社區治理模式。這是充分發揮社區居民的積極性和主動性，發展我國基層民主的關鍵，也是有效降低社會管理成本，創新社會管理的必然要求。

一、我國社區建設的現實之困

市場化改革使人擺脫了單位成為了相對獨立自由的社會人，以公民的生活和居住空間為核心的社區逐漸成為社會結構的基本單位。生產力水平的提高和社會分工的細化使得當今的社會階層日益增多，社會風險增大，新型的社會關系和社會問題大量出現，政府難以從容地處理全國范圍內數量龐大且空前復雜的地方公共事務，迫切需要社區來妥善應對。英國社會學家吉登斯將社區建設提到了“新型政治的根本”的高度，認為社區建設不僅意味著重新找回已經推動的地方團結形式，它還是一種促進街道、城鎮和更大范圍的地方區域的社會和物質復蘇的可行辦法。同時他強調，社區建設必須要發揮高度自治組織的作用，沒有群眾的廣泛自主參與，社區復興和公民文化的復興是不可想象的。[1]（p83）由此可見，發達國家已經高度重視社區在城市建設中的基礎性作用，認為沒有社區就沒有城市。

由政府主導推動的我國社區建設基本上是一種純粹的政府行為，這種“行政社區”越來越不適應當前社會發展的需要，并限制著社區自治功能的發揮。地域性和認同感是構成社區的兩大基本要素，在我國的社區建設中，由于重視地域性，社區在地理范圍上與行政區劃基本重合，因而導致了社區居民委員會的日益行政化，而行政化又造成了認同感的低下。具體表現在：

⒈政府與社區的關系錯位。這是影響我國社區發展的最大頑疾。我國《憲法》已經明確規定，社區居民委員會的性質是基層群眾性自治組織，有權力管理本管轄區內相應的事務而不受其他外力的干預。但是，1989年制定的《居民委員會組織法》作為社區建設的直接法律依據，不僅未明確居民委員會與業主委員會、物業管理機構三者的關系，而且對居民委員會成員的人事任免規定也相當籠統，甚至還規定居委會對政府交辦的工作有法定的協管義務。因而在實踐中，社區居民委員會充當了“政府的一條腿”，成了一個行政化的組織。更關鍵的是街道辦事處控制著居委會的人事安排和財政，使得居委會只向政府負責，與社區自治的方向背道而馳。

⒉社區居民的歸屬感和文化認同感薄弱，缺乏參與社區治理的積極性。居民之間沒有形成穩定的情感認同與互助合作的生活方式，社區在相當大程度上還只是一個地域概念。大多數社區居民屬于搭便車者或是看門人。搭便車者對社區事務知之甚少，也不打算參與社區管理事務，而是讓別人作為他或她的代理人。看門人關注社區事情和政治，但只有當一些事情直接影響到他或者她的生活時，他們才會親自參與管理。[2]（p132）此外，在目前的社區治理模式下，社區事務的話語權主要掌握在社區黨總支和社區干部手中，普通社區居民根本沒有進行社區管理的機會。沒有有效的參與民主的渠道，公民就會對政治失去信心，對其不感興趣，不想參與。而民主決策是社區自治的關鍵，否則就不能對社區權力的運作進行監督，更遑論把社區建設成為一個生活共同體了。

人類之所以需要國家、社區不斷發展，其目的就是為了擺脫個人生存的種種恐懼，獲得一定程度的安全感、舒適感，更是為了使人的自由權利得到更好的保障和發展。目前，我國社區建設的現狀與這一目標之間還存在著一定的差距，要從根本上解決這個問題，就必須在社區建設中貫徹憲法精神，因為憲法宣示了公民的基本權利和人人平等的原則，不僅具有明確的規范作用，而且對公權力的運作，公民權利的保障，以及國家制度的穩定與法治秩序也具有積極的調整作用。以民主政治為核心，以保障人權為目的的政治過程是憲法的生命所在，它有利于保證社會秩序，是一種文明的生活態度與和諧的生活方式。[3]

二、社區自治的基本要素

社區自治是對社區居民自治權利的終極追求與關懷，能夠促進社會治理方式的完善。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》對居民委員會作了清晰的界定：居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。這種功能定位，揭示了我國社區制度的自治本質和內容。現階段，我國社區實現自治是通過三個組織機構來實現的：社區基層黨組織、社區居民委員會和業主委員會。作為基層民主制度的載體，自治功能是社區賴以存在和發展的前提。自治就是根據個人的意志自己控制、自己管理自己的事情。首先自己進行判斷，然后進行一定的行為（自己操縱），根據有關結果信息，修正判斷錯誤（自己控制），這種能力就是自治。[4]（p118）從實質上看，自治表現了民主的本質，揭示了民主的內涵。換言之，民主的實質是社會成員參與社會的管理，它就是自治。[5]（p273）民主、法治、人權是憲法視域中社區建設的三個基本要素，民主是核心，法治是基石，人權保障是目的。

⒈民主是社區自治的核心。民主的實質是權利所有者對權力行使者的控制和監督，其核心在于承認和保護個人尊嚴及其自治地位，最有效的方法就是公民通過自己設計的程序、制度來管理自我。美國政治學家達爾總結出民主過程的五項標準，即有效的參與、投票的平等、充分的知情、對議程的最終控制和成年人的公民資格。[6]（p43）具體到社區建設中就是讓居民自我管理，包括直接選舉、民主決策和管理監督等，讓居民擁有更多的知情權、參與權。首先，民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員能直接或間接地參與影響全體成員的決策。《決定》要求暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。發展社區民主的關鍵是居民主動參與，直接體現為公民選舉權的充分實現。我國《居民委員會組織法》第10條規定：“居民直接選舉產生后的居民委員會向居民會議負責并報告工作。涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定。居民會議有權撤換和補選居民委員會成員。”這意味著：第一，居委會的成員應得到居民的支持與合法選票，其一切管理活動都應該以居民意志為基本的價值導向；第二，社區居委會的工作應該是公開透明的，居民有監督權；第三，公民的滿意度是評價居委會工作好壞的最終標準。居委會應當定期向社區居民會議述職和接受評議，建立社區民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的制度體系。通過民主選舉產生的社區管理機構更容易獲得居民的認同，居民選舉出的代表任職于居委會，必然期待發揮居委會的自治功能，而不是習慣于聽命基層政府的指揮。其次，效率、透明與參與是任何行政行為所必須遵守的標準，而且也是行政機關從事行政行為時的基本原則。[7]社區民主議事協商制度是社區居民參與的重要途徑。社區事務都是居民最接近、最相關的事務，適合以最民主的方式來經營。而且居民通過一定途徑、形式參與社區的各種組織、集體活動，參與社區事務的決策、管理，能夠提升其管理自身事務的能力，使得居民不僅能夠共享管理成果而且還分擔了社區責任。根據《居民委員會組織法》的規定，居民會議是社區公共事務的最高決策機構，是社區自治的權力中心。當社區居民的積極參與得到鼓勵且處于暢所欲言的民主氣氛中時，其思考和行動的積極性、責任心都會極大地提高。同時，決策過程的民主化和科學化能在一定程度上保證其合法性、權威性及較高的執行效率。

⒉法治是社區自治的基石。法治是一個內含民主、自由、平等、人權、理性、文明、秩序、正義、效益與合法性等諸多社會價值的綜合觀念。[8]（p8）法治要求社會行為和社會關系均要納入法律的軌道，接受法律的調整，因為，法律是明確的、肯定的與普遍的規范，具有正式性、穩定性和全社會必須遵行而不得違反的硬性，能夠為社會秩序的有序和穩定提供保障。此外，法治有助于促進人與人的和睦相處以及人與自然的和諧相處，因為法律明確了每個人的身份及其權利義務，規定人們當為、必為的行為和違法責任，使人們的行為遵守既定的行為模式。法律還具有公平地調整各種利益關系，促進社會價值的平衡與互補的功能，所以，法治是以和平理性的方式解決社會矛盾的最佳途徑，是建設環境良好、和諧穩定社區的關鍵因素。具體到我國的社區建設而言，首先，要有健全的法律體系為社區建設的規范化提供保證。應完善社區自治法律體系，注重自治組織體系的規范性.如國務院制定的《物業管理條例》及建設部頒發的《業主大會規程》中關于業主大會、業主委員會的職責與《居民委員會組織法》中規定的居民委員會的職責就存在著沖突；其次，在法律上應明確社區自治的領域有哪些，社區自治組織的地位、權限是什么。要劃分清楚社區居委會、居民會議、社區成員代表大會和物業管理機構或業主委員會的職、權、利，還要理順相互之間的關系。法治不單指健全的法律體系，良好的法律運行狀態，更意味著整個社會成員對法律發自內心地遵守和由此而形成的良好的法律秩序和狀態。因此，法治應成為社區自治的核心價值和靈魂。只有法治化的社區才能真正建立起公正、民主和高效的社區治理制度，凸顯社區自治的價值本質，實現基層社會的和諧與穩定。

⒊保障居民的權利是社區自治的目的。成熟的法治是人權價值普遍受到尊重的理想狀態。民主法治是手段，他們最終服務于人的幸福和尊嚴。《決定》也要求推進以人為核心的城鎮化。這體現了居民的主體地位，即社區的一切治理制度和措施都應以保障居民的權利為起點和歸宿，要通過法治的制度化優勢來尊重和維護居民的思想信念、利益追求，使居民權利得以真正實現。對于居委會及其成員來說，就是要認識到居民的權利是權力的來源和基礎，自己手中的權力是全體社區居民的權利，權力的運作必須是為了保障全體居民的自由和權利。要自覺為居民服務，接受其監督，從而擺正自己的位置，克服官僚化，防止腐敗。表現在具體工作中就是把社區服務作為社區自治工作的著力點，強調根據社區需求提供人性化、細節化、專業化的社區服務，服務對象包括社區內所有居民，服務的類別應涵蓋居民的各類需要。

總之，社區自治從本質上要求構建一套民主政治的治理制度和模式，形成公開透明的治理格局。居民可以通過對話、談判、協商的方式來解決日常生活中的分歧和沖突，在管理社區事務的過程中可以發表自己的真知灼見，通過這種對社會事務的廣泛參與，保障和維護自己的民主自治權利，確保自己的尊嚴和自由。

三、社區建設的靈魂

城鎮化的關鍵是人的市民化，從社會文化層面上體現為農村居民與城市居民在互動過程中的容納、認同與融合。對于一個社區來說，就是形成社區意識，它是人們共同的精神生活和在此基礎上形成的共同的精神紐帶，是一種共同的心理認同，是一個社區賴以存在和發展的靈魂和關鍵。非人情化的經濟競爭在總體上支配著城市空間組織的構造，而文化因素或社會價值觀的認同則會影響城市空間組織的微觀結構。[9]社區意識一旦形成，便具有較強的穩定性，能持續性地發揮作用，能夠提高社區自治水平、增強社區凝聚力。就如托克維爾曾描述的那樣：人們熱愛自己的鄉鎮，關心自己的鄉鎮，把鄉鎮發生的每一件事情都與自己聯系起來，最大多數的人參與公共事務，產生了遵守秩序的志趣，理解了權力和諧的優點，并對他們的義務的性質和權利范圍終于形成明確的和切合實際的概念。[10]（p69）

居民的主體意識、自治意識和參與意識，都是社區意識必不可少的要素，需要居民具有自覺思考、自我反省和自我決定的能力，有維護公共利益的公共精神，能夠主動地參與有關公共事務的立法和決策，參與其他社會成員對公共事務的討論。在參與自治的過程中，社區成員行使權利的自主意識和自覺性將逐漸增強，權利行使時的求實態度和自律觀念也會得到提升。但是，現代化的社區意識更需要居民的法治意識，必須強化法律面前人人平等、尊重權利與自由等法律意識，否則，社會排斥的存在會讓農村居民難以融入城市。有法治意識的公民能明白每個人的權利都是具體的、有限的、與他人交叉的，所以，會在維護自身合法權益的同時明智地處理個人的生活事務，理性地選擇自己生活的目標，追求合理的個人利益；能主動承擔作為社區居民的義務，積極與他人互動。人只有在相互作用之下，才能使自己的情感和思想煥然一新，才能開闊自己的胸懷，才能發揮自己的才智。[11]（p638）居民之間的尊重與信任關系就會慢慢建立，人與人的交往與溝通也會變得更容易。當社區成員感受到彼此之間的親密關系和休戚與共的依賴關系時，個人的自我意識被他的集體性自我意識部分取代時，社區居民就會產生強烈的歸屬感與認同感。此時，社區的凝聚力就會增強，而凝聚力是社區發展的內在動力，是社區和諧的要件。

更為重要的是，居民利益關系在互動的格局中互相博弈形成的制約機制，使個人有了保障社區公共利益的動力，從而能防止個人或小團體損害公共利益或威脅社區環境穩定的現象。這樣，居民在維護自身利益的基礎上，通過合作就實現了社區解決沖突的功能，此時的社區即成為了居民表達意愿、反映訴求、化解矛盾、規范行為的重要平臺。讓社會矛盾在小、低、微的狀態下得以解決，有利于實現社會的穩定與和諧，有利于社會治理成本的降低。總之，具有法治意識的居民對民主、法治、人權、平等、自由等價值有著普遍的認同，對政府與社會、個人與國家以及人與人的關系有了正確的理解，對于培養社區成員的自治精神和互助精神，對于構建適應社會轉型和變遷的現代化社區具有重要的意義。

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[10][11]（法）托克維爾.論美國的民主[M].董果良譯.商務印書館，1988.

（責任編輯：徐 虹）

Abstract：The community construction is faced with various new problems under the background of China's urbanization.We should get new insights into the theories of community self-management theoretically and practically，and construct a new model for it by applying the ideas，spirits，and values of democracy and nomocracy to the macro-management structure of communities，so that the self-contronl of community residents could be improved effectively，and the community conflict solution mechanism will come into being.Civilization is the key of urbanization.The community consciousness of residents is the power and source of the community self-management.

Key words：community；self- management；democracy；nomocracy