試論轉型期中國行政法制度的變遷

李光江　宮文波

摘 要：隨著改革開放的不斷深入，中國的政治、經濟、文化以及法制都進入了轉型時期，其中政治體制改革對于國家發展和社會生活產生了巨大影響。行政法制度屬于政治體制的一個重要部分，它的變遷反映出了中國政治體制中長期存在的諸多問題。本文分析了處于轉型期的中國行政法制度變遷的類型、影響因素和社會環境，并對轉型期中國行政法制度的變遷提出了相關建議。

關 鍵 詞：轉型期；行政法制度；制度變遷

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0097-04

收稿日期：2013-12-20

作者簡介：李光江（1957—），男，吉林梅河口人，中共梅河口市委黨校教務處處長，高級講師，研究方向為行政管理、哲學；宮文波，吉林通化人，中共梅河口市委黨校副教授，研究方向為行政法。

行政法制度的變遷就是行政法制度替換、轉變和交易的過程。中國在政治體制改革的過程中，為了維護社會的穩定和經濟的健康發展，一直都采用降低風險的方式進行，而這種方式導致了中國政治體制改革長期處于滯后狀態。因此，近幾年行政法變遷的方式將政治體制改革中存在的弊端充分的暴露了出來。面對轉型期出現的問題，國家應該采取積極的措施進行解決，以保證我國經濟和政治的健康發展。

一、中國行政法制度變遷的內涵及主體環境格局

（一）中國行政法制度的內涵與分類

行政法是指行政主體在行使行政職權和接受行政法制監督過程中與行政相對人、行政法制監督主體之間形成的各種關系，以及行政主體內部形成的各種關系的法律規范總稱。它由規范行政主體和行政權設定的行政組織法、規范行政權行使的行政行為法、規范行政權運行程序的行政程序法、規范行政權監督的行政監督法和行政救濟法等組成。其重心是控制和規范行政權，保護行政相對人的合法權益。在此基礎上的行政法制度主要包括：行政關系、行政行為、行政程序。

中國的行政法制度可以劃分成幾個不同的位階，根據立法的不同所建立的行政法制度的效力也不同：由人民代表大會制定的行政法制度是我國基本的行政法制度，而由各行政機關制定的行政法制度相比人民代表大會制定的行政法制度則次一級，行政機關制定的行政法制度必須符合基本的行政法制度。

制度猶如我們生活中的一般公共物品，制度的變遷就是制度轉換、更替和交易的過程，并且在轉換、更替和交易的過程中受到各種社會規范的制約。制度變遷的目的是提高制度的效益，是用更加高效的制度代替以往的制度的過程（此處提到的效益指的是社會），目的是為社會謀福利。

根據西方新制度的觀點，制度變遷的類型主要有強制性制度變遷和誘致性制度變遷。強制性制度變遷是政府發布相關的法令而引起制度變遷，而誘致性制度變遷是個人或群體回應由于制度不公平而導致的獲利機會時引發的自發性變遷。但這種制度變遷的劃分方式并不完全適用于對中國行政法制度變遷的研究。中國的行政法制度是由國家頒布并強制實施的，如果按照西方制度變遷的類型來劃分，中國的行政法制度變遷只屬于“強制性制度變遷”。

根據中國目前行政法制度變遷的方式，可以將其分為“積極適應型”變遷和“消極應變型”變遷。“積極適應型”變遷就是行政主體從行政行為以及行政過程中獲取經驗，或者行政相對人提出合理的建議和措施，能夠積極地利用科學合理的方式對行政法制度進行修改、彌補和整合，這是行政法制度一種積極的變遷方式；“消極應變型”變遷是行政主體受到了意識形態、變遷途徑以及知識技術等因素的約束，在行政法制度變遷過程中缺少變遷的激勵，但由于部分行政法制度和行政行為與社會道德意識中的公平有矛盾，會引起行政相對人的反對，使社會成員對行政法制度變遷產生抵制和反抗，致使行政部門必須對相關的行政法制度進行修改和彌補的一種消極的變遷方式。

（二） 轉型期中國行政法制度變遷的主體環境格局

在行政法制度實施的過程中，社會成員的力量是微不足道的，如北京大學法學院的朱蘇力教授所說的：“生活在這一制度中的行動者自身往往不具有主動反思的能力”。而且，就算一部分社會成員看到了行政法制度中存在的問題，由于利益的關系誘使他產生改變制度的激勵，但由于缺少改變制度的能力所以沒有辦法實現“誘致性制度變遷”。因此，如果因常規性或特殊性的沖突而引起制度變遷，通常需要社會成員違反了該制度實現的方式而逐步的實現變遷，但違反該方式往往會失去生命，它需要以生命為代價來換取制度的變遷。以生命作為代價的擴散效應已經超出了傳統的意識形態既有制度的路徑依賴對行政主體的效用，因此行政主體必須對已有的行政法制度進行改革。

行政法制度變遷的環境由影響行政法制度變遷的各個因素所組成，包括行政執法制度的意識形態、法制環境以及變遷的模式等。行政執法制度的良性變遷往往是許多因素共同作用的結果，對于轉型期中國行政法制度變遷最有效的方式就是“積極適應型”制度變遷，其要求影響制度變遷的各個因素之間相互配合。而行政主體作為行政法制度中的重要部分，應該積極地對社會生活進行審查，嚴格要求自己的行政行為，對于行政法制度中存在的問題及時進行修改和彌補，為社會營造出一個良好的行政法文化氛圍。

“消極應變型”制度變遷往往會從根本上暴露出非良性變遷中存在的問題。如果行政主體在行使權力時缺少良好的行政法文化，將行政法制度變成私人或部門獲取利益的工具，行政主體將對非良性制度變遷形成路徑依賴，產生惡性循環，致使行政主體內部無法形成積極推動行政法制度改革和完善良性制度變遷的力量。如果行政主體對非良性制度變遷產生了依賴，就會使“消極應變型”制度變遷方式層出不窮。一旦行政主體對行政法制度的非良性變遷形成依賴，非良性變遷就將成為中國行政法制度變遷的主導。

二、中國行政法制度變遷過程中存在的問題及原因

（一）存在的問題

⒈公民的人權遭受漠視甚至侵害。公民的人權是指人按照自然屬性和社會本質所享有的權利，不僅包括生命權，還包括安全、自由和追求幸福的權利。從人權的角度分析，任何可能傷害到公民生命權的制度都應廢除，這需要從制度的根本上解決，而不是僅僅對這些制度進行改革和糾正。“消極應變型”制度變遷受傳統意識形態和既有制度路徑依賴的影響，不能從制度實施的實際社會活動中得到經驗，不能對制度中存在的問題進行及時的修改，因此，只有改變傳統的意識形態以及對既有制度的路徑依賴才能讓中國的行政法制度實現變遷。但由于行政主體和行政相對人的實力相差很大，所以作為行政相對人，想要改變傳統的意識形態和既有制度的路徑依賴往往需要以生命為代價。如果需要以行政相對人的生命來換取中國行政法制度的良性變遷，中國公民的人權將會被踐踏。因此，“消極應變型”制度變遷并不能保護公民的人權，如果這種制度變遷成為了一種慣例，中國公民的人權將遭受更多的漠視甚至是傷害。

⒉對非良性制度變遷一味地妥協，形成惡性循環。行政主體對非良性制度變遷一味地妥協，導致中國的行政法制度變遷形成了惡性循環，長此以往，必將導致政治改革成本的增加。如果非良性制度變遷帶來的改革成本增加的問題沒有得到及時的解決，當改革成本增加到行政主體無法承擔時，就無法將行政法制度變遷拉回到良性制度變遷上去，只會在非良性制度變遷的“泥潭”中越陷越深。

⒊對問題缺少系統性和連貫性的解決方案。行政法制度中存在的問題往往涉及面廣而且影響巨大，而制度變遷對問題缺少系統性和連貫性的解決方案，對于已經損害的社會利益沒有辦法彌補，這就導致了“消極應變型”制度變遷形成了慣性，所產生的行政問題逐漸變成了社會問題。在出現問題時，一般都是采用“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的方式，而不是根據出現的問題對既有制度中存在的缺陷進行分析，對社會比較關注的問題上也沒有從制度上進行改革和完善。因此，如果想從根本上解決由制度引發的社會問題，就必須改變中國的行政法制度的變遷模式。

（二）原因分析

⒈中國的行政法文化相對落后。意識形態對中國行政法制度的變遷有很大影響，行政法文化就是其中一個重要的影響因素。傳統的行政法文化導致意識形態過于剛性。意識形態是在特定的條件和特定的生產關系中，由特定的人群達成相同的思想，控制著特定人群的行為傾向，因此，傳統行政法文化的意識形態對行政法制度變遷有著重要的影響。從狹義上講，中國的行政法文化指的是行政法在實踐過程中所形成的意識形態以及在此過程中所形成的行為習慣。從廣義上講，行政法文化可以在中國行政法制度實施過程表現出來，但必須對它做出理性的理解。如果特定人群的行為傾向于行政法制度的變革，那在制度變遷過程中的阻力就小；如果特定人群傾向于維持傳統的意識形態，那制度變遷過程就會產生很大的阻力。受傳統文化的影響，意識形態一般都比較保守且十分頑固，因此，通常都是在特定的環境下，才會引起意識形態的變革。

由于意識形態的頑固性，所以意識形態一旦形成就將對行政主體的行為產生制約。“消極應變型”制度變遷方式體現的就是傳統行政文化中意識形態形成的剛性。

⒉對既有的行政法制度路徑的依賴。當既有的行政法制度建立之后，相關行政主體對于既有的制度在運行過程中會獲得一定的利益，并且隨著行政法制度的鞏固，行政主體從中獲取的利益將成為其長期的固定收益。此時，如果對既有的行政法制度進行很大程度上的改進和彌補，將會在一定程度上傷害到行政主體的利益。大部分的制度變遷都取決于行政主體部門從中獲得的利益，即效益計算。配套制度的缺失與既有制度的路徑依賴是對應的。如果想讓行政法制度的功效得到發揮并使之向著良性變遷的方向發展，與相關配套制度有很大的關系。

中國的行政法制度在建立之后不久就形成了既定的路徑，而這個路徑可能讓行政法制度變遷進入良性變遷的道路上，也可能形成惡性循環，甚至受到某種力量的控制而無法掙脫，形成所謂的“路徑依賴”。制度的路徑依賴，一方面會使行政制度變遷向著特定的軌跡發展，經過外在的學習和模型建立都將加強該軌跡。該軌跡會在有效的制度中實現目標的最大化，從而引起經濟的增長。而另一方面，如果在制度實施的一開始就呈現報酬遞增的形式，那在市場管理不完善的情況下，將產生利益關系阻礙生產活動的進行，且引發一系列的與有效制度相關聯的利益糾葛，為了維護個人和組織在現有制度下獲得的利益，就會不斷加強和維護現有制度，導致制度變遷向著“消極應變型”變遷方式發展。

⒊相關的行政知識和技術比較落后。相關的行政知識和技術對行政法制度產生的影響是表層的，行政知識和技術對行政法制度變遷的影響起不到決定性的作用，但行政知識和技術對行政法制度的作用非常直接，它能利用落后的行政法文化和既有行政法制度的路徑依賴控制制度變遷的程度。所以落后的行政知識和技術對行政法制度的良性變遷有一定的阻礙。因此，行政法學界不但要重視理論研究，而且更要重視分析熱點問題、新型案例。

三、轉型期中國行政法制度變遷應采取的措施

轉型期的中國行政法制度變遷的目標就是從“消極應對型”制度變遷逐漸轉變成“積極適應型”制度變遷，制度變遷的措施主要包括以下三個方面。

（一）加強意識形態建設，樹立“以人為本”的行政法文化理念

黨的十六屆三中全會中提出了“以人為本”的理念，“以人為本”就是情為民所系、權為民所用、利為民所謀，而中國的行政法文化也應該樹立“以人為本”的理念。“以人為本”在新行政法文化中的應用就是縮小強制性權力的范圍，擴大民主管理的領域，凈化行政法制度的環境，使得行政法制度能夠健康長久的運行。

（二）完善上訪制度和輿論監督制度

由于不能通過常規途徑解決問題，公民只能采用越級上訪來尋求解決問題的方式，而上訪背后反映了公民對于下級行政機關處理問題的態度和方式的不滿，希望從上級機關中尋求幫助。從行政法制度變遷的角度來看，上訪能夠真實地反映出現有制度中存在的社會問題，也可以在一定程度上杜絕行政機關層級制度所帶來的信息封閉問題。公民上訪往往帶有個人的情緒和偏見，而輿論媒體往往對問題都是站在客觀和理性的角度，如果將上訪制度和輿論監督制度結合起來，不僅能夠公平合理地解決問題，而且能夠使行政機關的工作透明化，及時糾正存在的問題。

（三）強化配套制度建設

配套制度建設應以社會生活為背景，根據存在社會問題，尋找問題出現的根源以及有效的解決措施。如農民工問題，城市為完善對外來務工人員的管理，為務工人員提供登記、管理等服務，但如何保障農民工的合法權益，應著眼于農民工的待遇、工作環境、社會地位等關鍵問題，因此，需要建立更加完善、系統、全面的配套制度才能從根本上解決問題。而配套制度的建立需要政治、經濟和社會環境的協調。因此，完成行政制度的良性變遷不僅需要完善制度本身，還需要制度以外的配套制度的建設與完善，只有了解了社會的真正需求，才能強化配套制度建設，推進制度的系統化建設。

總之，轉型期中國行政法制度的變遷存在著一系列問題，對非良性制度變遷一味妥協，就可能形成惡性循環。由于目前我國的行政法文化和相關的行政知識、技術較為落后，對既有的行政法制度的路徑依賴導致中國行政法制度的變遷向著良性變遷的可能越來越小。因此，只有加強意識形態建設，樹立“以人為本”的行政法文化，強化配套制度建設，推進制度的系統化建設，才能使轉型期中國行政法制度的變遷向著積極適應的制度變遷方向發展。

【參考文獻】

[1]王振宇.行政法核心理念與制度變遷[J].吉林大學社會科學學報，2010，（05）.

[2]禤達宇，伍建卿.從國家行政到公共行政——行政法范式的重構[J].廣西政法管理干部學院學報，2003，（04）.

[3]任仲平.再干一個二十年——論我國改革發展的關鍵時期[N].人民日報，2004，（01）.

[4]周永坤.對行政行為司法審查的范圍：事實問題——一個比較的研究[J].法律科學，2006，（05）.

[5]葉長貴.論新時期人民群眾上訪的特點[J].河南社會科學，2002，（10）.

[6]蘇力.制度變遷中的行動者——從梁祝的悲劇說起[J].比較法研究，2003，（02）.

[7]王天星.電子政府的推進與行政法面臨的挑戰[J].中國公務員，2002，（09）.

（責任編輯：王秀艷）

Abstract：As the reform and the practice of the open-door policy getting deeper，Chinese political，economic，cultural and legal system have entered a "transition" period.The reform of the political system will have a huge impact on the national development and social life.The administrative legal system is an important part of the political system，and it's change exposed many long existing problems in Chinese political system.This paper analyzes the type，influence factors and social environment of the change of Chinese administrative legal system in the "transition" period， and put forward some measures to rectify and reform the Chinese administrative legal system.

Key words：transition period；administrative legal system；change