試論轉(zhuǎn)型期中國(guó)行政法制度的變遷

李光江　宮文波

摘 要：隨著改革開放的不斷深入，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及法制都進(jìn)入了轉(zhuǎn)型時(shí)期，其中政治體制改革對(duì)于國(guó)家發(fā)展和社會(huì)生活產(chǎn)生了巨大影響。行政法制度屬于政治體制的一個(gè)重要部分，它的變遷反映出了中國(guó)政治體制中長(zhǎng)期存在的諸多問題。本文分析了處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)行政法制度變遷的類型、影響因素和社會(huì)環(huán)境，并對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)行政法制度的變遷提出了相關(guān)建議。

關(guān) 鍵 詞：轉(zhuǎn)型期；行政法制度；制度變遷

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）05-0097-04

收稿日期：2013-12-20

作者簡(jiǎn)介：李光江（1957—），男，吉林梅河口人，中共梅河口市委黨校教務(wù)處處長(zhǎng)，高級(jí)講師，研究方向?yàn)樾姓芾?、哲學(xué)；宮文波，吉林通化人，中共梅河口市委黨校副教授，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

行政法制度的變遷就是行政法制度替換、轉(zhuǎn)變和交易的過程。中國(guó)在政治體制改革的過程中，為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，一直都采用降低風(fēng)險(xiǎn)的方式進(jìn)行，而這種方式導(dǎo)致了中國(guó)政治體制改革長(zhǎng)期處于滯后狀態(tài)。因此，近幾年行政法變遷的方式將政治體制改革中存在的弊端充分的暴露了出來。面對(duì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的問題，國(guó)家應(yīng)該采取積極的措施進(jìn)行解決，以保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治的健康發(fā)展。

一、中國(guó)行政法制度變遷的內(nèi)涵及主體環(huán)境格局

（一）中國(guó)行政法制度的內(nèi)涵與分類

行政法是指行政主體在行使行政職權(quán)和接受行政法制監(jiān)督過程中與行政相對(duì)人、行政法制監(jiān)督主體之間形成的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部形成的各種關(guān)系的法律規(guī)范總稱。它由規(guī)范行政主體和行政權(quán)設(shè)定的行政組織法、規(guī)范行政權(quán)行使的行政行為法、規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行程序的行政程序法、規(guī)范行政權(quán)監(jiān)督的行政監(jiān)督法和行政救濟(jì)法等組成。其重心是控制和規(guī)范行政權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在此基礎(chǔ)上的行政法制度主要包括：行政關(guān)系、行政行為、行政程序。

中國(guó)的行政法制度可以劃分成幾個(gè)不同的位階，根據(jù)立法的不同所建立的行政法制度的效力也不同：由人民代表大會(huì)制定的行政法制度是我國(guó)基本的行政法制度，而由各行政機(jī)關(guān)制定的行政法制度相比人民代表大會(huì)制定的行政法制度則次一級(jí)，行政機(jī)關(guān)制定的行政法制度必須符合基本的行政法制度。

制度猶如我們生活中的一般公共物品，制度的變遷就是制度轉(zhuǎn)換、更替和交易的過程，并且在轉(zhuǎn)換、更替和交易的過程中受到各種社會(huì)規(guī)范的制約。制度變遷的目的是提高制度的效益，是用更加高效的制度代替以往的制度的過程（此處提到的效益指的是社會(huì)），目的是為社會(huì)謀福利。

根據(jù)西方新制度的觀點(diǎn)，制度變遷的類型主要有強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷是政府發(fā)布相關(guān)的法令而引起制度變遷，而誘致性制度變遷是個(gè)人或群體回應(yīng)由于制度不公平而導(dǎo)致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)引發(fā)的自發(fā)性變遷。但這種制度變遷的劃分方式并不完全適用于對(duì)中國(guó)行政法制度變遷的研究。中國(guó)的行政法制度是由國(guó)家頒布并強(qiáng)制實(shí)施的，如果按照西方制度變遷的類型來劃分，中國(guó)的行政法制度變遷只屬于“強(qiáng)制性制度變遷”。

根據(jù)中國(guó)目前行政法制度變遷的方式，可以將其分為“積極適應(yīng)型”變遷和“消極應(yīng)變型”變遷?！胺e極適應(yīng)型”變遷就是行政主體從行政行為以及行政過程中獲取經(jīng)驗(yàn)，或者行政相對(duì)人提出合理的建議和措施，能夠積極地利用科學(xué)合理的方式對(duì)行政法制度進(jìn)行修改、彌補(bǔ)和整合，這是行政法制度一種積極的變遷方式；“消極應(yīng)變型”變遷是行政主體受到了意識(shí)形態(tài)、變遷途徑以及知識(shí)技術(shù)等因素的約束，在行政法制度變遷過程中缺少變遷的激勵(lì)，但由于部分行政法制度和行政行為與社會(huì)道德意識(shí)中的公平有矛盾，會(huì)引起行政相對(duì)人的反對(duì)，使社會(huì)成員對(duì)行政法制度變遷產(chǎn)生抵制和反抗，致使行政部門必須對(duì)相關(guān)的行政法制度進(jìn)行修改和彌補(bǔ)的一種消極的變遷方式。

（二） 轉(zhuǎn)型期中國(guó)行政法制度變遷的主體環(huán)境格局

在行政法制度實(shí)施的過程中，社會(huì)成員的力量是微不足道的，如北京大學(xué)法學(xué)院的朱蘇力教授所說的：“生活在這一制度中的行動(dòng)者自身往往不具有主動(dòng)反思的能力”。而且，就算一部分社會(huì)成員看到了行政法制度中存在的問題，由于利益的關(guān)系誘使他產(chǎn)生改變制度的激勵(lì)，但由于缺少改變制度的能力所以沒有辦法實(shí)現(xiàn)“誘致性制度變遷”。因此，如果因常規(guī)性或特殊性的沖突而引起制度變遷，通常需要社會(huì)成員違反了該制度實(shí)現(xiàn)的方式而逐步的實(shí)現(xiàn)變遷，但違反該方式往往會(huì)失去生命，它需要以生命為代價(jià)來?yè)Q取制度的變遷。以生命作為代價(jià)的擴(kuò)散效應(yīng)已經(jīng)超出了傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)既有制度的路徑依賴對(duì)行政主體的效用，因此行政主體必須對(duì)已有的行政法制度進(jìn)行改革。

行政法制度變遷的環(huán)境由影響行政法制度變遷的各個(gè)因素所組成，包括行政執(zhí)法制度的意識(shí)形態(tài)、法制環(huán)境以及變遷的模式等。行政執(zhí)法制度的良性變遷往往是許多因素共同作用的結(jié)果，對(duì)于轉(zhuǎn)型期中國(guó)行政法制度變遷最有效的方式就是“積極適應(yīng)型”制度變遷，其要求影響制度變遷的各個(gè)因素之間相互配合。而行政主體作為行政法制度中的重要部分，應(yīng)該積極地對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行審查，嚴(yán)格要求自己的行政行為，對(duì)于行政法制度中存在的問題及時(shí)進(jìn)行修改和彌補(bǔ)，為社會(huì)營(yíng)造出一個(gè)良好的行政法文化氛圍。

“消極應(yīng)變型”制度變遷往往會(huì)從根本上暴露出非良性變遷中存在的問題。如果行政主體在行使權(quán)力時(shí)缺少良好的行政法文化，將行政法制度變成私人或部門獲取利益的工具，行政主體將對(duì)非良性制度變遷形成路徑依賴，產(chǎn)生惡性循環(huán)，致使行政主體內(nèi)部無法形成積極推動(dòng)行政法制度改革和完善良性制度變遷的力量。如果行政主體對(duì)非良性制度變遷產(chǎn)生了依賴，就會(huì)使“消極應(yīng)變型”制度變遷方式層出不窮。一旦行政主體對(duì)行政法制度的非良性變遷形成依賴，非良性變遷就將成為中國(guó)行政法制度變遷的主導(dǎo)。

二、中國(guó)行政法制度變遷過程中存在的問題及原因

（一）存在的問題

⒈公民的人權(quán)遭受漠視甚至侵害。公民的人權(quán)是指人按照自然屬性和社會(huì)本質(zhì)所享有的權(quán)利，不僅包括生命權(quán)，還包括安全、自由和追求幸福的權(quán)利。從人權(quán)的角度分析，任何可能傷害到公民生命權(quán)的制度都應(yīng)廢除，這需要從制度的根本上解決，而不是僅僅對(duì)這些制度進(jìn)行改革和糾正?！跋麡O應(yīng)變型”制度變遷受傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)和既有制度路徑依賴的影響，不能從制度實(shí)施的實(shí)際社會(huì)活動(dòng)中得到經(jīng)驗(yàn)，不能對(duì)制度中存在的問題進(jìn)行及時(shí)的修改，因此，只有改變傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)以及對(duì)既有制度的路徑依賴才能讓中國(guó)的行政法制度實(shí)現(xiàn)變遷。但由于行政主體和行政相對(duì)人的實(shí)力相差很大，所以作為行政相對(duì)人，想要改變傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)和既有制度的路徑依賴往往需要以生命為代價(jià)。如果需要以行政相對(duì)人的生命來?yè)Q取中國(guó)行政法制度的良性變遷，中國(guó)公民的人權(quán)將會(huì)被踐踏。因此，“消極應(yīng)變型”制度變遷并不能保護(hù)公民的人權(quán)，如果這種制度變遷成為了一種慣例，中國(guó)公民的人權(quán)將遭受更多的漠視甚至是傷害。

⒉對(duì)非良性制度變遷一味地妥協(xié)，形成惡性循環(huán)。行政主體對(duì)非良性制度變遷一味地妥協(xié)，導(dǎo)致中國(guó)的行政法制度變遷形成了惡性循環(huán)，長(zhǎng)此以往，必將導(dǎo)致政治改革成本的增加。如果非良性制度變遷帶來的改革成本增加的問題沒有得到及時(shí)的解決，當(dāng)改革成本增加到行政主體無法承擔(dān)時(shí)，就無法將行政法制度變遷拉回到良性制度變遷上去，只會(huì)在非良性制度變遷的“泥潭”中越陷越深。

⒊對(duì)問題缺少系統(tǒng)性和連貫性的解決方案。行政法制度中存在的問題往往涉及面廣而且影響巨大，而制度變遷對(duì)問題缺少系統(tǒng)性和連貫性的解決方案，對(duì)于已經(jīng)損害的社會(huì)利益沒有辦法彌補(bǔ)，這就導(dǎo)致了“消極應(yīng)變型”制度變遷形成了慣性，所產(chǎn)生的行政問題逐漸變成了社會(huì)問題。在出現(xiàn)問題時(shí)，一般都是采用“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方式，而不是根據(jù)出現(xiàn)的問題對(duì)既有制度中存在的缺陷進(jìn)行分析，對(duì)社會(huì)比較關(guān)注的問題上也沒有從制度上進(jìn)行改革和完善。因此，如果想從根本上解決由制度引發(fā)的社會(huì)問題，就必須改變中國(guó)的行政法制度的變遷模式。

（二）原因分析

⒈中國(guó)的行政法文化相對(duì)落后。意識(shí)形態(tài)對(duì)中國(guó)行政法制度的變遷有很大影響，行政法文化就是其中一個(gè)重要的影響因素。傳統(tǒng)的行政法文化導(dǎo)致意識(shí)形態(tài)過于剛性。意識(shí)形態(tài)是在特定的條件和特定的生產(chǎn)關(guān)系中，由特定的人群達(dá)成相同的思想，控制著特定人群的行為傾向，因此，傳統(tǒng)行政法文化的意識(shí)形態(tài)對(duì)行政法制度變遷有著重要的影響。從狹義上講，中國(guó)的行政法文化指的是行政法在實(shí)踐過程中所形成的意識(shí)形態(tài)以及在此過程中所形成的行為習(xí)慣。從廣義上講，行政法文化可以在中國(guó)行政法制度實(shí)施過程表現(xiàn)出來，但必須對(duì)它做出理性的理解。如果特定人群的行為傾向于行政法制度的變革，那在制度變遷過程中的阻力就?。蝗绻囟ㄈ巳簝A向于維持傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)，那制度變遷過程就會(huì)產(chǎn)生很大的阻力。受傳統(tǒng)文化的影響，意識(shí)形態(tài)一般都比較保守且十分頑固，因此，通常都是在特定的環(huán)境下，才會(huì)引起意識(shí)形態(tài)的變革。

由于意識(shí)形態(tài)的頑固性，所以意識(shí)形態(tài)一旦形成就將對(duì)行政主體的行為產(chǎn)生制約?！跋麡O應(yīng)變型”制度變遷方式體現(xiàn)的就是傳統(tǒng)行政文化中意識(shí)形態(tài)形成的剛性。

⒉對(duì)既有的行政法制度路徑的依賴。當(dāng)既有的行政法制度建立之后，相關(guān)行政主體對(duì)于既有的制度在運(yùn)行過程中會(huì)獲得一定的利益，并且隨著行政法制度的鞏固，行政主體從中獲取的利益將成為其長(zhǎng)期的固定收益。此時(shí)，如果對(duì)既有的行政法制度進(jìn)行很大程度上的改進(jìn)和彌補(bǔ)，將會(huì)在一定程度上傷害到行政主體的利益。大部分的制度變遷都取決于行政主體部門從中獲得的利益，即效益計(jì)算。配套制度的缺失與既有制度的路徑依賴是對(duì)應(yīng)的。如果想讓行政法制度的功效得到發(fā)揮并使之向著良性變遷的方向發(fā)展，與相關(guān)配套制度有很大的關(guān)系。

中國(guó)的行政法制度在建立之后不久就形成了既定的路徑，而這個(gè)路徑可能讓行政法制度變遷進(jìn)入良性變遷的道路上，也可能形成惡性循環(huán)，甚至受到某種力量的控制而無法掙脫，形成所謂的“路徑依賴”。制度的路徑依賴，一方面會(huì)使行政制度變遷向著特定的軌跡發(fā)展，經(jīng)過外在的學(xué)習(xí)和模型建立都將加強(qiáng)該軌跡。該軌跡會(huì)在有效的制度中實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最大化，從而引起經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。而另一方面，如果在制度實(shí)施的一開始就呈現(xiàn)報(bào)酬遞增的形式，那在市場(chǎng)管理不完善的情況下，將產(chǎn)生利益關(guān)系阻礙生產(chǎn)活動(dòng)的進(jìn)行，且引發(fā)一系列的與有效制度相關(guān)聯(lián)的利益糾葛，為了維護(hù)個(gè)人和組織在現(xiàn)有制度下獲得的利益，就會(huì)不斷加強(qiáng)和維護(hù)現(xiàn)有制度，導(dǎo)致制度變遷向著“消極應(yīng)變型”變遷方式發(fā)展。

⒊相關(guān)的行政知識(shí)和技術(shù)比較落后。相關(guān)的行政知識(shí)和技術(shù)對(duì)行政法制度產(chǎn)生的影響是表層的，行政知識(shí)和技術(shù)對(duì)行政法制度變遷的影響起不到?jīng)Q定性的作用，但行政知識(shí)和技術(shù)對(duì)行政法制度的作用非常直接，它能利用落后的行政法文化和既有行政法制度的路徑依賴控制制度變遷的程度。所以落后的行政知識(shí)和技術(shù)對(duì)行政法制度的良性變遷有一定的阻礙。因此，行政法學(xué)界不但要重視理論研究，而且更要重視分析熱點(diǎn)問題、新型案例。

三、轉(zhuǎn)型期中國(guó)行政法制度變遷應(yīng)采取的措施

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)行政法制度變遷的目標(biāo)就是從“消極應(yīng)對(duì)型”制度變遷逐漸轉(zhuǎn)變成“積極適應(yīng)型”制度變遷，制度變遷的措施主要包括以下三個(gè)方面。

（一）加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)建設(shè)，樹立“以人為本”的行政法文化理念

黨的十六屆三中全會(huì)中提出了“以人為本”的理念，“以人為本”就是情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀，而中國(guó)的行政法文化也應(yīng)該樹立“以人為本”的理念。“以人為本”在新行政法文化中的應(yīng)用就是縮小強(qiáng)制性權(quán)力的范圍，擴(kuò)大民主管理的領(lǐng)域，凈化行政法制度的環(huán)境，使得行政法制度能夠健康長(zhǎng)久的運(yùn)行。

（二）完善上訪制度和輿論監(jiān)督制度

由于不能通過常規(guī)途徑解決問題，公民只能采用越級(jí)上訪來尋求解決問題的方式，而上訪背后反映了公民對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)處理問題的態(tài)度和方式的不滿，希望從上級(jí)機(jī)關(guān)中尋求幫助。從行政法制度變遷的角度來看，上訪能夠真實(shí)地反映出現(xiàn)有制度中存在的社會(huì)問題，也可以在一定程度上杜絕行政機(jī)關(guān)層級(jí)制度所帶來的信息封閉問題。公民上訪往往帶有個(gè)人的情緒和偏見，而輿論媒體往往對(duì)問題都是站在客觀和理性的角度，如果將上訪制度和輿論監(jiān)督制度結(jié)合起來，不僅能夠公平合理地解決問題，而且能夠使行政機(jī)關(guān)的工作透明化，及時(shí)糾正存在的問題。

（三）強(qiáng)化配套制度建設(shè)

配套制度建設(shè)應(yīng)以社會(huì)生活為背景，根據(jù)存在社會(huì)問題，尋找問題出現(xiàn)的根源以及有效的解決措施。如農(nóng)民工問題，城市為完善對(duì)外來務(wù)工人員的管理，為務(wù)工人員提供登記、管理等服務(wù)，但如何保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，應(yīng)著眼于農(nóng)民工的待遇、工作環(huán)境、社會(huì)地位等關(guān)鍵問題，因此，需要建立更加完善、系統(tǒng)、全面的配套制度才能從根本上解決問題。而配套制度的建立需要政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的協(xié)調(diào)。因此，完成行政制度的良性變遷不僅需要完善制度本身，還需要制度以外的配套制度的建設(shè)與完善，只有了解了社會(huì)的真正需求，才能強(qiáng)化配套制度建設(shè)，推進(jìn)制度的系統(tǒng)化建設(shè)。

總之，轉(zhuǎn)型期中國(guó)行政法制度的變遷存在著一系列問題，對(duì)非良性制度變遷一味妥協(xié)，就可能形成惡性循環(huán)。由于目前我國(guó)的行政法文化和相關(guān)的行政知識(shí)、技術(shù)較為落后，對(duì)既有的行政法制度的路徑依賴導(dǎo)致中國(guó)行政法制度的變遷向著良性變遷的可能越來越小。因此，只有加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)建設(shè)，樹立“以人為本”的行政法文化，強(qiáng)化配套制度建設(shè)，推進(jìn)制度的系統(tǒng)化建設(shè)，才能使轉(zhuǎn)型期中國(guó)行政法制度的變遷向著積極適應(yīng)的制度變遷方向發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

Abstract：As the reform and the practice of the open-door policy getting deeper，Chinese political，economic，cultural and legal system have entered a "transition" period.The reform of the political system will have a huge impact on the national development and social life.The administrative legal system is an important part of the political system，and it's change exposed many long existing problems in Chinese political system.This paper analyzes the type，influence factors and social environment of the change of Chinese administrative legal system in the "transition" period， and put forward some measures to rectify and reform the Chinese administrative legal system.

Key words：transition period；administrative legal system；change