推進民主立法的又一次“破冰之旅”

文/林圻

推進民主立法的又一次“破冰之旅”

文/林圻

曾有專家撰文，認為自貿條例是試驗區的“基本法”，堪稱上海地方立法史上最具影響的“第一法”。的確，制定自貿試驗區的地方性法規意義深遠、責任重大，條例所規范的內容、涉及的范圍廣度也是前所未有。條例草案的修改，僅僅靠立法工作部門的“單打獨斗”顯然是不夠的，必須要在“民主立法”的指引下，更好地集思廣益、匯集人民群眾的智慧，圓滿完成國家交給上海的光榮任務。

“老”座談，“新”開法

在立法過程中，召開有關座談會聽取方方面面的意見，已經是立法工作部門的“規定動作”了。條例草案一審后，法工委“照例”召開了多個座談會。只是這些看似“老生常談”的座談會，卻蘊含著一些“微創新”的新開法。

以審議意見為“根”，會以“類”聚。自貿試驗區建設涉及到方方面面：大到投資開放、海關和檢驗檢疫制度、金融創新等國家事權，小到自貿試驗區內哪些管理權限要放到管委會、以什么具體形式增加行政行為透明度等，法律關系的領域從行政、民事到金融、外貿等，從實體法到程序法，幾乎無所不包。面對這么復雜的法律關系，如果按照一般的做法，泛泛地按主體開座談會（如政府部門、行業協會與企業、專家學者等），工作是簡單了，操作上是容易了，但會議議題不集中，效果就會差強人意。法工委對條例草案的有關問題進行了認真研究，尤其是認真分析了常委會審議的意見，決定緊緊圍繞常委會審議的一些焦點問題，細化主題、聚焦關鍵。這樣，前后召開了六個座談會：有關政府部門座談會就分成了投資開放和貿易便利、金融創新、監管高效便捷等三個專題進行；有關行政管理相對人，就根據企業、社會組織的類型和不同的訴求，分別召開了區內企業、外商投資企業、非公企業和行業協會等三個座談會。這樣，議題集中了，討論熱烈了，常委會審議的焦點問題也有了回應。

以焦點問題為“本”，搭脈抓藥。一般來說，法工委召開座談會，是在常委會一審之后。在這個階段前，市政府法制辦、市人大專門委員會也都召開過相關座談會。這就造成不少部門和企業有時會反映，“我們已經前后參加過幾次座談會了，都是這一份稿子，還提什么意見？”的確，立法流程決定了參會者會有重復性。那么，發言能不能不重復？法工委在研究條例草案修改時認為，相關部門和單位還是要請過來談的，但這個“談”不是“老生常談”。座談的法規稿雖然是一個稿子，但是座談的內容可以和前期座談會不同。相關工作部門對常委會審議情況進行了仔細研究，根據審議意見，為參加座談的每一個部門都準備了“個性化”的座談提綱，每個提綱各有不同。對于一些重要問題，還附上了常委會的審議情況介紹。這樣與會對象在收到會議通知時，就可以有針對性地做相應準備。如此一來，同樣是這份法規稿、同樣是參加過座談的同志，在這些會議上，又有了新“想法”，發言更加言之有物，座談會開起來也就更加有的放矢。

多元意見，智慧凝聚

自貿試驗區立法，不僅是常委會工作的重中之重，也是全市的一項重要工作，亟需凝聚全市人民的共同智慧。在立法中，常委會堅持走群眾路線，注重將民主立法引向深入。

借力新興媒體廣泛征求社會意見。常委會在4月22日對條例草案進行了一審，隨后即在本市各有關報紙、網站等媒體上全文發布草案，征求社會各方意見。為了增強征求意見的針對性，常委會還將條例草案在自貿試驗區門戶網站上同步發布。同時，借力新興媒介力量，通過“上海發布”的微博、微信公共賬號發布條例草案，借助其龐大的“粉絲群”助力討論。如此舉措，引得國家和本市媒體進行了深入報道，各大網站紛紛進行轉載，大大提高了條例草案的知曉率，甚至引起了國外駐華機構的高度關注。歐盟駐華代表團、歐盟商會等特別發來傳真，提出了他們的具體修改建議，英國駐上海總領事館也轉來世界500強企業英國標準人壽董事長的意見。一些兄弟省市的單位和人員，如浙江省法學會等也紛紛傳來了他們的意見。這個“盛況”，在地方立法史上還前所未有。

全面征求各級人大代表意見。人大代表是人民代表大會的主體。條例草案修改時，法工委非常注重聽取各級代表的意見，不但將條例草案征求全體市人大代表的意見，還將條例草案委托各區、縣人大常委會征求全體區縣、鄉鎮人大代表的意見。不少代表都結合自己的本職工作，對條例草案的修改提出了自己的希望和期許。

“立法互動”現場征求意見。自貿試驗區怎么建？可能區內的企業最有想法。5月13日，法工委借鑒國外立法“o p e n h o u s e d a y”模式，在自貿試驗區外高橋辦事大廳，設立了“條例草案征求意見點”，宣傳自貿試驗區立法活動，向現場的企業辦事人員發放紙質草案全文，并實錄相關企業和個人的意見。來辦事的人們對這種面對面聽取立法意見的形式非常新奇，紛紛駐足圍觀、了解情況，并提出了不少意見。他們紛紛評論，這是一種形式很好的民主立法宣傳活動。

聽取政協委員的建言獻策。政協委員中匯聚了本市各領域的有識之士，法工委專門赴市政協召開座談會聽取意見。市政協領導、有關專委會負責人、相關領域市政協委員及市政協特聘專家結合自身的業務工作，對自貿試驗區法治建設提出了不少有見地的思考。會后，市政協辦公廳將收集的委員意見匯編成冊，向常委會辦公廳發來包含逐條修改意見、對照表在內長達80多頁的修改建議，為法規的修改完善提供了重要參考。

借力外腦，務求科學

自貿試驗區條例制定不僅引發了商務領域的高度關注，更是專家學者學術研究的熱點議題，各類有關自貿試驗區法治建設的學術成果一段時期內頻頻涌現。在立法活動中，如何更好地吸納各方面的研究成果，也是法工委重點思考的問題。

組織專家進行研討。“術業有專攻”，上海有各個領域的專家，他們的意見對于完善條例草案有著非常重要的參考價值。為了厘清立法中的法律問題，4月26日，法工委會同市法學會召開了專家研討會，邀請了華東政法大學、復旦大學、上海對外經貿大學、上海社科院法學所、同濟大學等多位專家和市律師協會會長，圍繞立法的路徑和原則以及條例草案具體條款完善等，展開了深入的研討，對解決條例草案的有關問題大有裨益。

從學者建議稿中“汲取養分”。在政府起草模式之外，組織專家學者同步起草法規的專家建議稿，在本市之前的地方立法中尚未得到過實踐。自貿試驗區條例首次“試水”，委托華東政法大學對有關問題作進一步深化研究。華政組成由行政法、國際貿易法、國際金融法、國際投資法等多個學科有影響的學者組成的課題組，由校領導擔任課題組長，并邀請了本市各大高校和研究機構的專家，進行了充分討論，五易其稿，形成了《中國（上海）自由貿易試驗區條例（學者建議稿）》及起草說明。其中的一些觀點很值得稱道，在草案修改過程中，部分建議得到了采納。

可以說，自貿試驗區條例的立法過程，是一次匯集各方智慧的民主立法活動，也是一次民主立法的生動實踐，更是推進民主立法的又一次“破冰之旅”。