自貿區(qū)立法二審聚焦三大重點

文/朱琦

自貿區(qū)立法二審聚焦三大重點

文/朱琦

6月17日，《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)條例（草案）》（修改稿）提交市十四屆人大常委會第十三次會議第二次審議。盡管已經(jīng)進入二審階段，但審議氛圍依然熱烈。常委會組成人員感到，制定《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)條例》不僅是市人大常委會今年最重要的一項立法任務，而且更是上海的一件大事，可以說是“前所未有”。自貿試驗區(qū)條例的制定凝聚了全市方方面面的智慧，充分體現(xiàn)了中央關于“大膽闖、大膽試、自主改”的要求，體現(xiàn)了自貿試驗區(qū)建設的實際需求，體現(xiàn)了法制精神和國際慣例，法規(guī)草案修改過程中所把握的三條原則，對于落實可復制可推廣的制度創(chuàng)新起到了重要作用。同時，組成人員圍繞自貿試驗區(qū)條例如何處理好穩(wěn)定性和前瞻性的關系、如何把握好地方立法和中央事權的關系、如何抓住簡政放權這個關鍵等立法中的重點難點問題，對條例草案進一步修改完善提出了有針對性、有見地的審議意見。

處理好穩(wěn)定性和前瞻性的關系

自貿試驗區(qū)成立至今，國家相關部委出臺了一系列政策，是自貿試驗區(qū)各領域各方面開放和改革的重要依據(jù)。但政策內容一般不具有穩(wěn)定性，如何“入法”成為立法中的一大難題。都入法，政策不斷出臺和調整，條例無法窮盡；不入法，這些重要的政策又構成了自貿試驗區(qū)的核心競爭力，無法舍去。為此，條例草案在修改過程中緊緊抓住“預留制度創(chuàng)新空間，處理好試驗區(qū)改革的階段性和法規(guī)相對穩(wěn)定性關系”的原則。姚海同秘書長認為，草案修改稿注意到了政策的動態(tài)性和條例的前瞻性，把自貿試驗區(qū)運行以來形成的一些經(jīng)驗作為成果予以固化，同時通過“概括加列舉”等方式，為未來的制度創(chuàng)新預留空間，這個度掌握得較為妥當。他建議，自貿試驗區(qū)掛牌只有八個多月時間，各項改革創(chuàng)新還在動態(tài)推進中，從“預留制度創(chuàng)新空間”的角度，條例草案還可以修改得更具指導性和引領性。張耀倫委員建議進一步強化條例草案的可操作性。他認為，條例既是自貿區(qū)試點的依據(jù)，同時也是政府和企業(yè)開展各項工作的規(guī)范，因此要做到條文簡潔明了，一看就知道應該怎么做、有哪些具體的規(guī)定，使條例不僅可以成為政府和企業(yè)辦事、經(jīng)營、開展業(yè)務的依據(jù)，也可以成為發(fā)生經(jīng)濟糾紛時進行訴訟的依據(jù)，更可以成為社會公眾監(jiān)督政府行為的依據(jù)。

另外，如何將一些政策語言轉化為“法言法語”也是難點之一，常委會審議對此展開了一番熱議。據(jù)悉，草案修改稿加強了條款的規(guī)范性表述，對一些較為口語化的表述，按照法律規(guī)范的形式進一步明確其內涵；對一些行業(yè)內熟悉并據(jù)此操作，但公眾難以理解的部分概念，增加了說明性的闡述；對一些符合國際慣例或約定俗成的相關特定概念，予以保留。在審議過程中，沈志先、葉青等委員提出，草案修改稿中依然有不少文件化的表述、報告式的用語，而不是規(guī)范的法律用語，建議按照立法技術規(guī)范和“法言法語”的要求，作進一步的修改完善。“立法的科學化和與國際接軌，主要有兩個方面。”金可可代表指出，“一方面是立法的內容，其中的改革措施要與國際接軌，這點我們做得很好。另一方面，立法的技術和方法，也要遵循一些國際通行的標準。文件化的表述恐怕和立法技術上的要求不相吻合，希望在這方面進行適當修改。”

把握好地方立法與中央事權的關系

自貿試驗區(qū)的建設和管理，很多事權屬于國家。譬如金融、稅收，都是國家法律保留事項，但國家要求在自貿試驗區(qū)進行改革試點，特別是試圖通過金融領域開放創(chuàng)新，在自貿試驗區(qū)進行壓力測試。又如，國家安全審查、反壟斷審查，屬于國家發(fā)改委、商務部及相關部門的職能，同時又是自貿試驗區(qū)監(jiān)管制度中不可缺少的重點環(huán)節(jié)。如何在立法中進一步把握好地方事權與中央事權的關系，常委會組成人員感到，草案修改稿作了充分考慮，既為改革提供了保障，又為今后的升級留有一定的余地。同時，委員們也提出了一些意見建議。

在薛利委員看來，對涉及金融、稅務、海關監(jiān)管等國家事權的內容，從推進相關制度改革創(chuàng)新的角度，還應留有空間。她建議，在相關制度的制定過程中，應堅持統(tǒng)籌兼顧，注重制度之間、部門之間和各級政府之間的協(xié)調性，防止出現(xiàn)政策的碎片化。“比如說，應堅持改革創(chuàng)新，注重與國際多邊貿易體制變革、新型貿易業(yè)態(tài)的融合度，防止出現(xiàn)政策的斷層化。又如，應堅持用戶體驗，注重各類企業(yè)對制度建設的需求，鼓勵企業(yè)積極參與試驗區(qū)的建設，防止出現(xiàn)政策的瓶頸化。這些方面還有改進的空間。”

張耀倫委員認為，自貿區(qū)的試驗是一個過程，因此條例草案中已涉及到的改革步驟，要進一步地融入到常態(tài)化中去。還沒有改的，后續(xù)也要進一步跟進，尤其是地方能改的，一定要大膽推進。而涉及到國家事權的事項，要建立一個協(xié)調推進機制，把中央對自貿試驗區(qū)的有關改革內容，盡快地在自貿試驗區(qū)內得到落實，從而使自貿試驗區(qū)的改革先行先試、符合國際慣例。

“自貿試驗區(qū)的金融活動核心在于金融創(chuàng)新，金融創(chuàng)新在自貿試驗區(qū)的先行先試，意義非常重大。”萬建華委員對草案修改稿中有關支持金融創(chuàng)新、建立金融工作協(xié)調機制的規(guī)定給予了充分認同。他建議在條例草案中進一步突出“金融創(chuàng)新是自貿試驗區(qū)金融工作的重點”，明確“協(xié)調機制的主要職責是推進和協(xié)調金融創(chuàng)新”，把金融創(chuàng)新放到更突出的位置。同時，他建議，針對當前國際金融業(yè)一個重要的發(fā)展趨勢是金融服務的綜合化或者說混業(yè)經(jīng)營，特別是互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展的背景下，國內的金融機構都在推出一站式的綜合金融服務的情況，鼓勵金融機構在自貿試驗區(qū)開展綜合金融服務。

抓住簡政放權這個關鍵

推進自貿試驗區(qū)建設，必須處理好政府與市場、政府與社會的關系，通過簡政放權、有放有管，建立起與市場經(jīng)濟要求相適應、與國際通行規(guī)則相銜接的行政管理體制。

在審議中，有的委員感到，草案修改稿按照深化行政體制改革的要求，堅持“簡政放權，放管結合，積極推行告知承諾制”等制度，建立事權劃分科學、管理高效統(tǒng)一、運行公開透明的行政管理體制，并且明確要求管委會和駐區(qū)機構公布依法行使的行政審批權和行政處罰權以及相關行政權力的清單以及運行的流程，體現(xiàn)了管理體制的創(chuàng)新。還有的委員認為，草案修改稿在政府職能的轉變上，突出了資源分配由市場來決定，充分發(fā)揮“看不見的手”的作用。同時，在貿易便利化上進一步完善了負面清單管理體制，對新的服務貿易類改革作了進一步深化，突出了風險可控并為今后的自由貿易留下了空間，符合改革的方向。

如何抓牢簡政放權這個關鍵？張辰委員建議，進一步厘清自貿試驗區(qū)管委會、駐區(qū)機構以及市政府其他有關部門和浦東新區(qū)人民政府的管理職責。“自貿試驗區(qū)的管理應該是一個平臺管理，管委會作為市人民政府的派出機構，其主要職責應該是領導、協(xié)調、服務，建議條例草案進一步明晰管委會的職責。”