以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

□ 文/黃祖輝

以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

□ 文/黃祖輝

當(dāng)前，我國正處在改革攻堅(jiān)期，總體發(fā)展思路與目標(biāo)趨于清晰，核心是要通過改革深化、內(nèi)外協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)“四化”同步協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康和穩(wěn)定的發(fā)展、民富國強(qiáng)的現(xiàn)代化目標(biāo)……

黨的十八大首次明確提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決中國“三農(nóng)”問題的根本途徑。黨的十八屆三中全會(huì)則進(jìn)一步闡述城鄉(xiāng)發(fā)展一體化問題，指出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，強(qiáng)調(diào)必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的正確路徑選擇

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，不僅要消除影響城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制阻礙，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而且還要選擇正確的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路徑，這條路徑應(yīng)該是以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和“四化”同步發(fā)展的內(nèi)在要求。撇開信息化不論，從工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這“三化”關(guān)系看，我國現(xiàn)階段是城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，“三化”總體上不同步、不協(xié)調(diào)。

從動(dòng)態(tài)角度看，尤其從改革開放以來這段歷史考察，相對(duì)于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的滯后性在加劇；相對(duì)于工業(yè)化的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化的滯后性則在緩解。我國城鎮(zhèn)化滯后性的減緩主要?dú)w咎于我國近年來城鎮(zhèn)化的加快，但我國這種加快的城鎮(zhèn)化卻存在明顯偏差，集中體現(xiàn)在進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變滯后于其職業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城速度滯后于城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張速度，農(nóng)民非農(nóng)化滯后于土地非農(nóng)化，這些偏差的本質(zhì)是土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口的市民化進(jìn)程過于滯后。

我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平滯后于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，并且呈現(xiàn)加劇的狀況，可從兩個(gè)方面來判斷。一是從靜態(tài)的國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系看。2011年，我國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為10.1、46.8、43.1，三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重為34.8∶29.5∶35.7。這兩組數(shù)據(jù)反映了一個(gè)基本問題，就是我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重大大高于農(nóng)業(yè)GDP的比重，表明我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)很不協(xié)調(diào)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)的帶動(dòng)，尤其是對(duì)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的吸納不充分。二是從動(dòng)態(tài)的國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系看。改革開放初期（上世紀(jì)八十年代初），我國的農(nóng)業(yè)約占GDP的比重是1/3，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占全社會(huì)勞動(dòng)力的比重約為2/3。用這組數(shù)據(jù)與2011年時(shí)我國的農(nóng)業(yè)GDP比重與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重相比較，可以明顯看出，盡管改革開放以來，我國已轉(zhuǎn)移出大量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，但我國農(nóng)業(yè)GDP的比重下降速度要大大快于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重下降速度。前者從1/3降到1/10，后者從2/3降到1/3，進(jìn)而我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率，或者說是部門比較勞動(dòng)生產(chǎn)率，不是在提高，而是進(jìn)一步下降了，已由上世紀(jì)八十年代初的0.5（即1/3除以2/3）下降為2011年的0.29（10.1/34.8），農(nóng)業(yè)發(fā)展的滯后性顯然是在加劇，而不是緩和。

“三化”不協(xié)調(diào)的后果必然是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)以及城鄉(xiāng)關(guān)系的不協(xié)調(diào)，要改變這種狀況，從我國的現(xiàn)實(shí)情況看，加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展無疑是正確途徑。

一是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步演進(jìn)的需要。目前我國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比重排序是二、三、一，進(jìn)一步演進(jìn)的趨勢(shì)必然是三、二、一，而加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要路徑是城鎮(zhèn)化，因?yàn)榈谌a(chǎn)業(yè)的核心是服務(wù)業(yè)，服務(wù)業(yè)的發(fā)展與人口的集聚密切相關(guān)，人口的集聚又依賴于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

二是我國就業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的需要。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后的一個(gè)重要原因是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出比重與農(nóng)業(yè)就業(yè)比重不協(xié)調(diào)，使其協(xié)調(diào)的辦法不是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出比重，而是降低農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重，唯一的途徑是轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力到二三產(chǎn)業(yè)，從目前我國三次產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的吸納狀況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)趨勢(shì)看，今后農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移去向主要應(yīng)是第三產(chǎn)業(yè)，很顯然，要實(shí)現(xiàn)這樣的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與協(xié)調(diào)，必須加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

上述分析可以給出的結(jié)論是：如果說過去30多年來我國經(jīng)濟(jì)的快速增長主要是依靠工業(yè)化推動(dòng)的話，那么到現(xiàn)階段，無論從“三化”同步協(xié)調(diào)，還是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)看，我國都已進(jìn)入了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、引領(lǐng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段。

以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵

1、把握城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)系。

以人為本的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，這不僅是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求，而且是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下的城鎮(zhèn)化所必須關(guān)注和解決的問題。此外，“四化”同步、環(huán)境友好，產(chǎn)城融合、大中小城市以及城市群的合理分布與協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化均是新型城鎮(zhèn)化的題中之義。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化既是新型城鎮(zhèn)化的特征體現(xiàn)，又是目標(biāo)所在，但城鄉(xiāng)發(fā)展一體化并非城鄉(xiāng)無差異、城鄉(xiāng)同一化，而是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的高度協(xié)調(diào)與融合、城市與鄉(xiāng)村的各具特色和共同繁榮。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，不能做簡單的加減法，而是要在新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基礎(chǔ)上縮小城鄉(xiāng)差距。也就是說，我們既要摒棄過去那種城鄉(xiāng)分割、犧牲“三農(nóng)”的城鎮(zhèn)化思路，又要防止放緩城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的發(fā)展思路，只有通過新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，才能既縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，又實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整體經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能做到人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)，才能真正解決好“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化目標(biāo)。

2、推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、上下三大聯(lián)動(dòng)改革。

以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的最大制度障礙是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，要徹底消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須同步推進(jìn)三大聯(lián)動(dòng)改革。

一是推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的制度改革。“城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)”改革就是推進(jìn)城鎮(zhèn)戶籍制度與農(nóng)村戶籍制度的聯(lián)動(dòng)改革，以實(shí)現(xiàn)公共權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的區(qū)域城鄉(xiāng)一體，進(jìn)而本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

二是推進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)的制度改革。“區(qū)域聯(lián)動(dòng)”改革就是要推進(jìn)與跨地區(qū)（主要是跨省）流動(dòng)有關(guān)的人口流入地和流出地的聯(lián)動(dòng)改革，以實(shí)現(xiàn)按人享有的地方公共品（權(quán)益）的跨地區(qū)流動(dòng)與交易，進(jìn)而非本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

三是推進(jìn)上下聯(lián)動(dòng)的制度改革。“上下聯(lián)動(dòng)”改革就是要實(shí)行中央政府和地方政府的聯(lián)動(dòng)改革，以理順中央和地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)上的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基本公共權(quán)益的全國一體化或全國通兌。

在上述三大聯(lián)動(dòng)的制度改革中，屬于地方范圍的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)改革，只要國家給予明確的賦權(quán)，地方應(yīng)該可以自行探索解決，但區(qū)域聯(lián)動(dòng)改革和上下聯(lián)動(dòng)改革需要通過相關(guān)地區(qū)的改革協(xié)同，尤其是中央政府對(duì)這些改革的頂層設(shè)計(jì)，相關(guān)改革的整體推進(jìn)來解決，否則，會(huì)阻礙區(qū)域新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進(jìn)程。最近國務(wù)院公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中涉及了相關(guān)制度的設(shè)計(jì)與改革，如建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系，逐步理順事權(quán)關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。深化稅收制度改革，完善地方稅體系。完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大財(cái)力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力等。此外，還應(yīng)探索人口流入地與流出地在住房建設(shè)等用地指標(biāo)的交易，鼓勵(lì)地方性社保、義務(wù)教育等基本公共權(quán)益的跨地區(qū)攜帶與置換。

3、加快中小城市的發(fā)展。

現(xiàn)階段加快中小城市發(fā)展的必要性在于，盡管從總體看，相對(duì)于工業(yè)化的發(fā)展，我國城市化的發(fā)展處在滯后狀態(tài)，但從具體分析看，我國城鎮(zhèn)化的滯后主要不是大城市，而是中小城市，尤其是那些在改革開放30多年來工業(yè)化發(fā)展較快、勞動(dòng)密集型加工業(yè)迅速發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與市縣，其城鎮(zhèn)化的進(jìn)程明顯滯后。

把中小城市作為現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，首先能真正改變我國城鎮(zhèn)化滯后的局面，并且有助于引領(lǐng)和帶動(dòng)所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。其次，中小城市解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化成本比較低，有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的就地就近市民化和城鎮(zhèn)化，同時(shí)緩解大城市在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面的壓力。再次，大多數(shù)中小城市與農(nóng)村連接相對(duì)緊密，城鄉(xiāng)行政體制比較順，其發(fā)展有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有助于城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的互促共進(jìn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

（作者系浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院院長、教授）